加强生态文明建设的法治保障

文_李 磊

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央极为重视生态文明建设，以高度的理论自觉和实践自觉，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中。习近平总书记关于生态文明建设系列论述，将生态文明上升到了人类文明形态、中华民族伟大复兴的高度，将生态文明建设作为我们党贯彻全心全意为人民服务宗旨的政治责任和满足人民群众对美好生活需要的重要内容，作为中国日益走近世界舞台中央，为世界发展提供中国道路、中国智慧、中国方案的重要内容，并以此形成了完整的习近平生态文明思想。同时，基于对生态文明及其建设重要性的认识，我们党把生态文明建设写入党章，建设美丽中国和生态文明也写入宪法，成为党和国家最根本的思想遵循和行动指南。

生态文明建设既关系自然又关系社会，既触及生产也触及生活，既涉及企业更涉及个人，覆盖面广、影响力大，以法治手段规范各类生态文明建设活动是非常必要和行之有效的，而作为法治建设的基础和前端的立法工作，其内容的精准性、程序的科学性、实施的可行性，则对法治的效果具有举足轻重的作用。经过30多年的努力，我国生态文明建设的相关立法工作已经取得很大进展，但在健全和完善立法上仍需做大量的工作，对进一步深化生态文明建设立法笔者有如下三点建议。

一、科学规划、统筹协调生态文明建设立法项目

生态文明建设在主体上，涵盖政府、社会组织、企业和个人，在客体上，涵盖大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体；在法律制度上，既有调整行政关系的行政法、也有调整民事关系的民法，甚至还有调整刑事责任关系的刑法。因此，生态文明建设的法律体系，必然是由大量不同类别、不同层级的法律规范所构成。目前，我国在环境与生态保护、污染防治、资源利用与保护等方面，已经有了30多部法律、100多部行政法规，以及更大量的地方法规、部门和地方规章，但从体系、内容上看，与“最严密法治”的要求尚有差距，缺项问题仍然存在。

要进一步完善生态文明建设法律体系，首先应当科学规划、统筹协调立法项目，从“现实需要做什么”转变为“长远应当有什么”。以行政法律立法为例，全国人大五年立法规划和年度立法计划中相当部分的立法项目，一般都是由有关部委提出建议、经相关程序审查批准后形成或确定，而部委所提建议项目，大多基于现实中已出现突出问题亟须解决，或者行使管理职责缺乏依据的因素来考虑，全面的、中长期的立法规划，即本领域应当具备法律规范的系统性、完整性则考虑不够充分，并造成了对当前问题不大甚至没有问题，但将来必然会逐步加重或出现的新型破坏管理秩序的行为束手无策的状态，等到相应法律制定出来，不少问题已产生危害后果甚至积重难返了。

为科学规划生态文明建设立法项目，立法部门和相关行政部门需要客观、全面地梳理山水林田湖草等各类自然因素出现或可能出现且需要通过法律手段进行规范的各种生态问题，参考借鉴发达国家生态立法的现状、经验，统筹建立完整、全面的立法规划，再按照轻重缓急并考虑立法资源的实际，有步骤、分阶段做好生态文明建设法律、法规的立改废。

二、建立、完善促进生态文明建设的法律制度

生态文明建设作为关系中华民族伟大复兴、关系党的宗旨和任务的重大事业，尽快研究制定《生态文明促进法》很有必要。在宏观层面上，2015年4月和2015年9月，中共中央、国务院先后印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《意见》《方案》），《意见》明确的“一个指导思想”，即邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平生态文明思想，提出的“五项原则”“七大任务”和“四种组织方式”，《方案》确定的“六大理念”，提出的“六个原则”“八项制度”和“五个保障措施”，为《生态文明促进法》立法的指导思想与法律原则、法律制度与规范手段、管理体制与监管方式提供了根本遵循和立法依据，也形成了很好的法律框架的基础。研究制定《生态文明促进法》，能够将中央已确定的路线、方针和政策，通过立法形式得以切实地贯彻落实，把两个文件中需要建立和完善的各项具体制度、手段和措施，通过法律的形式固定化、具体化，为生态文明建设提供明确的行为规范和法律制度保障。

在具体促进措施上，既要与现行法律法规相衔接，也要考虑对其较为原则的规定进一步细化，更要研究个别制度的调整，特别是应当加强对市场主体生态环境保护措施的投入给予鼓励和支持。

为落实生态文明建设的要求，对今后资源开发、利用的增量部分，必然会更强调执行《环境保护法》第四十一条“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的要求。但要实现这一要求，企业投入相应较大，而现行相关支持、鼓励措施都是企业投产后才可享受，难以减轻企业先期投入的资金压力。如《环境保护法》第二十二条规定，“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持”，《环境保护法》第十三条规定，“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。……浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税”。为充分、有效落实“保护优先、预防为主”的理念，对市场主体在项目建设中同时投入的污染防治设施设备部分，应当予以鼓励、支持，即使不作财政补贴，至少能在贷款期限、利率等方面予以优惠，以更有效地解决“先污染、后治理”的问题。

三、全方位提高违法行为应付出的代价

制裁违法行为以使当事人承担其行为的责任，是法律最基本的功能，而违法行为人付出的代价是否与其行为及行为造成的后果相适应，则是衡量法律发挥效力充分与否的标准之一。客观而言，现行与生态文明建设相关的法律法规，特别是污染防治类别的法律法规，对违法行为的惩处仍存在一些薄弱环节，应当逐步加大对违法行为处罚和赔偿力度，以使严重违法者“被罚得倾家荡产”“赔得倾家荡产”成为可能。

第一，在行政责任方面。水、土壤、大气、噪声、放射性、固体废物等污染防治法和海洋环境保护法，都对违法行为设定了罚款的处罚，但在罚款的幅度上则差异较大。《土壤污染防治法》的上限是200万元，《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》除个别条款外，罚款上限仅为20万元，相差10倍。《噪声污染防治法》更只是规定了罚款的种类却未规定幅度，各地的实施细则对罚款的幅度规定也不一致。这就导致同是危害生态环境的行为，仅仅因其领域不同、造成危害后果的类型不同，甚至违法行为发生地的不同，受到的处罚大相径庭。

尤为突出的，是相关法律对自然人违法行为的罚款额度过低。《大气污染防治法》对个人焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，罚款上限不过2000元，《水污染防治法》对个人在饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体活动的，罚款上限也仅为500元，《固体废物污染环境防治法》对个人随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾或者在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的，罚款上限只有区区200元，这与日本对非法投放垃圾者罚款上限数以10万计人民币甚至因此可能承担刑事责任相比，处罚力度明显过轻，法律威慑作用不足。

第二，在民事责任方面。前述几部法律都规定了违法行为造成人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任，多数并明确了行政机关调解和法院诉讼的救济途径，更为可喜的是，有的法律还确认了举证责任倒置原则。在责任承担方式上，除了排除危害、恢复原状，最主要的就是违法行为人向受到损害的当事人赔偿损失。

然而，与一般侵权行为造成的损害直接、具体不同，有的污染行为除了显性的损害，还可造成隐性的损害，此类损害也许会在较长时期后才慢慢表现出来。还有的污染行为，虽然对人身健康有影响，但受损害者往往不易提出赔偿请求的具体数额，例如噪声污染产生的心烦气躁、失眠，既难以举证又难以计算损害。作为侵权赔偿依据的《侵权责任法》，除第二十二条关于精神损害赔偿外，其第十六条“人身损害赔偿”、第十九条“财产损失计算”和第二十条“侵害人身权益造成财产损失的赔偿”中“侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失赔偿”的规定，更多地指向了直接损失，对隐性的、间接的损害的赔偿，尚显缺失。

有观点认为，《侵权责任法》第二十条“被侵权人的损失难以确定，侵权人因此获得利益的，按照其获得的利益赔偿；侵权人因此获得的利益难以确定，被侵权人和侵权人就赔偿数额协商不一致，向人民法院提起诉讼的，由人民法院根据实际情况确定赔偿数额”的规定，比较好地保护了受损害人的利益，但事实并非如此。一般而言，受污染影响者众多，即使将侵权人所获利益全部拿来赔偿，对每个受损害者而言，不过是杯水车薪。为了切实保障社会、公众利益，加大对生态环境破坏者的惩戒力度，立法部门在完善相关民事责任规定上，首先需明确“环境侵权是一种特殊的侵权”，应当按照“特殊法优于一般法”的原则，研究制定生态环境特殊赔偿的法律规范，或者由最高人民法院先期出台相关司法解释；其次，充分借鉴国外的立法经验，逐步引入惩罚性赔偿制度。