中外危险化学品运输安全管理对比分析

2018-12-31路念明

安全、健康和环境 2018年10期

路念明

(中国化学品安全协会，北京 100711)

1 欧盟危险化学品运输管理体制、法规标准和运行管理

1.1 管理体制

欧盟危险化学品运输管理由欧洲运输部负责沟通和协调，各成员国管理机构在本国范围内执行，由专业人员进行具体监管工作，在企业之间强调安全自律自管。欧盟各国有关当局可以在其管辖范围内，以不破坏运输服务为前提开展现场检查，核实运输规则的执行情况；对于不符合要求的，当局可禁止或中止运输过程，直到整改完成。各国具体执行机构和人员由本国立法确定，如德国运输部对铁路、公路、水路和航空实行统一管理，主要负责交通运输法律法规制定和监督执行[1-3]；执行监管工作的危险化学品运输专员由联邦危险化学品咨询安全委员会委派，每两年经过一次考试，考试合格方可执行任务。

除政府监管外，危险化学品生产、使用、储存及运输企业自愿加入责任关怀体系，建立行业自律性质评估体系[4-6]。

1.2 法规标准

欧盟危险化学品运输法规标准以国际惯例和区域间协议为主，各协约国以此为指导建立自己的法律法规，企业联盟的自愿性标准在具体实践中有重要地位。欧盟各国在空运和海运的技术标准方面遵循《危险物品安全航空运输技术细则(ICAO TI)》和《国际海运危险货物规则》(IMDG code)等国际惯例。在道路、铁路和内河水运上，欧盟建立了区域性协定(规则)，包括《国际公路运输危险货物协定》(ADR)、《国际铁路运输危险货物规则》(RID)和《国际内河运输危险货物协定》(ADN)，3个协定(规则)均为政府间的协定，不具备强制性，其本身也没有罚则，但各个缔约国在此基础上制定相关法律法规，明确了具体处罚规定[7-9]。除此之外，不同的化学品行业协会还制定了不同产品的危险化学品运输最佳实践准则，企业在安全自律理念的基础上，对非强制性标准的应用也十分广泛。

1.3 运行管理

a)建立健全了企业运输安全顾问制度。为了促使运输分销安全工作以可行的最安全方式符合相应法规要求，所有从事运输、包装、装卸、灌装危险货物的企业必须指定1名或以上的安全顾问，其主要职责包括：开展内部安全审核、确保工作符合法规的要求、执行对于相关人员的合理培训、内部运输安全相关咨询工作等。

b)建立行业自律性的评估体系。欧洲化学工业协会(CEFIC)在化学品道路运输方面，对物流各环节建立了相应的评估和审核体系。欧洲化学工业学会推荐的相关第三方评估安全质量评估体系(SQAS)，主要包括：公路服务评估体系、仓库安全服务评估体系、槽罐清洗评估体系和铁路安全服务评估体系[10-13]；欧洲驳船检查方案(EBIS)原油、石油产品及液化石油气散货船使用的欧洲驳船审核体系(SIRE)等。托运企业和承运企业根据公开的评估结果实现市场化选择。

c)统一和细化货物捆扎的标准。自2002年起，欧盟委员会各国从事物流运输的专家团队讨论并制定了统一的货物捆扎导则，以在欧盟成员国推行。该导则并非法律强制规定，只是为各国提供经验参考的指导文件。企业负责对参与装卸、捆扎的员工进行入门培训及定期复训。

2 美国危险化学品运输管理体制、法规标准和运行管理

2.1 管理体制

美国危险化学品运输采取各种运输方式和整个运输过程的集中统一管理模式，并由各州根据本地情况具体执行。美国将铁路、公路、水路、航空、管道等五种运输方式统一归口于交通运输部，实行综合管理[14,15]。在运输过程的各个环节，包括法规的制定、资质的认定、人员培训、包装检测等过程都由交通运输部主导执行。美国各州按照联邦政府模式建立州运输部，根据联邦《危险物品运输法规则》执行相关要求，具体执行方法各州有决定权。

2.2 法规标准

美国规范危险化学品运输的基本法是《危险品运输法》(49U.S.C 5101-5108)。交通运输部在贯彻落实《危险货物运输法》的基础上制定颁布了《危险货物运输规则》(HMR)，HMR整合了铁路、道路、民航和水运多种方式，一方面吸收了民航和海运国际惯例要求并对部分条款依据本国安全要求进行了修正，如拒绝了《危险物品安全航空运输技术细则》中关于客机内配备制氧机的保护性呼吸设备的条款；另一方面引用了大量的自愿性标准，包括美国国家标准、机械工程师协会、爆炸品制造商协会和一些企业标准中与运输有关的技术条款。HMR在危险化学品运输领域具有绝对权威，并以此为基础注重区域和国际推广。

2.3 运行管理

美国把危险化学品运输路线选择的原则上升到国家法律高度，具体措施由各州交通部门负责。在《危险品运输法》中，规定了危险货物运输路线选择的原则，要求考虑到：人口密度、道路类型、危险化学品数量、应急反应能力、人群受影响的程度、地形地势、路线的可延续性等。一些企业和研究所也制定了相应的路线选择技术标准，各州根据本地情况具体标定了各路段对危险化学品通过的要求，如加州规定：在Begin Caldecott隧道中，罐车、拖车装运的爆炸品、易燃品、液化石油气、有毒气体只允许在凌晨3点到5点期间通过。Rte 238/Mission Rd.路段，因靠近水源，不允许任何危险化学品和危险废品通过等等。

对容器的再利用也有明确要求。美国在HMR的49CFR180部分对于哪些容器可以再利用，以及容器再次使用前的标签、检测、维修等作了具体要求。

3 我国危险化学品运输安全管理现状及分析

3.1 管理体制

我国危险化学品运输管理有多个部门共同参与，对不同环节进行分割管理，政府行政管理多于专业管理和企业间自我约束。《危险化学品安全管理条例》中规定了危险化学品主要由国家安全监管部门、公安机关、质量监督检验检疫部门、环境保护主管部门、交通运输主管部门、卫生主管部门、工商行政管理部门和邮政管理部门等8个部门进行管理，并履行各自的职责[16]。在人员培训和资质、企业安全评估、包装检测、运输途中检查等环节上，都由政府部门出台法规和要求，并进行行政执法和监管[17]。

a)部分环节存在职能重叠，增加了企业管理成本。多个部门对危险化学品的托运、车辆检测、容器和包装的检测、人员培训、企业资质管理和评估、运输等环节进行管理。如在安全评估方面，交通部在《道路危险货物运输管理规定》中要求“道路危险货物运输企业或者单位应当委托具备资质条件的机构，对本企业或单位的安全管理情况每3年至少进行一次安全评估”，原安监总局在《危险化学品道路运输安全管理导则》(报批稿)中要求“托运方应每3年对承运商进行一次考核”，企业面临多次安全评估[18]；在运输检查方面，公安、路政、商检等均有上路检查的执法权，执法标准和水平的参差不齐导致过度执法。

b)部分环节责任不清晰，容易在运输过程中留下安全死角。车辆、容器清洗涉及安全和环境保护两方面，目前我国仅在《道路危险货物运输管理规定》中要求“道路危险货物运输企业或者单位应当到具有污染物处理能力的机构对常压罐体进行清洗(置换)作业，将废气、污水等污染物集中收集，消除污染，不得随意排放，污染环境”，但还没有建立具体法规和标准，实践中存在安全隐患。

3.2 法规标准

我国危险化学品运输法规和标准由多个部门参与制定，没有统一的法规或规则。目前我国的法规标准相对分散，并由多个部门各自制定，包括国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。如，民航局发布了《中国民航危险品运输管理规定》，直接采纳了国际民航组织制定的《危险物品安全航空运输技术细则》作为技术执行标准[19]；交通部发布了《国内水路货物运输规则》、《港口危险货物安全管理规定》等，在海运上采纳《国际海运危险货物规则》(IMDG code)；道路运输执行《道路危险货物运输管理规定》等部门规章；铁路则制定了《铁路危险货物运输管理规则》、《铁路危险货物办理站(专用线、专用铁路)办理规定》等部门规章[20]。这种现状给危险化学品运输企业、监督管理带来诸多不便。

3.3 运行管理

a)部分环节缺乏有效规范和监管。目前，我国虽然在多个部门规章中都涉及危险化学品运输的从业人员培训和资质，但缺乏对监管人员的要求，一些监管人员专业知识不强，影响了政府的监管力度和监管水平，如无法有效检查和监督运输危险化学品包装是否适合要求[21]。

b)运输路线选择方面的标准有待完善。我国危险化学品运输在大桥、长隧道等特殊路段中已发生多次事故，造成重大损失，亟需补充和完善路线选择标准。

c)运输包件捆扎、包装使用等标准存在差距。我国与欧美对比，一是在危险化学品运输包件的捆扎标准上有待完善；二是包装使用缺乏规范，且监管较弱，导致危险化学品运输过程小环境比较脆弱，一旦出现碰撞事故，极易发生泄漏等问题。

d)缺失容器再次利用的相关法规标准，导致一些不规范的重复使用。例如在没有更换标志标签、没有清洗、未经检测、维修的情况下就重复使用，一旦发生事故，也很难从容器、包装上追溯到危险化学品的真正来源[22]。

4 启示和建议

4.1 完善运输管理协调机制，实现统一领导下多方参与的全过程管理

通过完善危险化学品运输管理部门协调机制，形成全过程管理，明晰部门责任，避免职能重叠。远期可以借鉴美国的经验，由一个部门管理所有运输方式的各个运输环节；在此之前，一是可以将其中的运输安全检查统归到一个部门，由该部门代表其他相关部委统一进行危险化学品运输过程中的检查；二是在安全标准的设立、修订和废除等方面设立一个科学合理的协调机制，由交通运输部提出目标要求，分管部委承担具体的标准设立细则。

4.2 推动行业自我评估体系和平台的建立，完善危险化学品运输监管人员培训标准

由于不同的行业、企业对于危险化学品的运输企业有着不同的要求和期望值，难以采取全国统一的模式，将安全问题完全交付行政监管。因此，建议在目前危险化学品运输企业资质认证的基础上，借鉴欧洲化学工业协会的做法，推动自律性的行业评估标准和平台的建立，实现以市场行为为导向的企业评估和安全管理。

建议完善针对监管人员的培训标准，培育高水平危险化学品运输监管人员队伍，并建立职业资格制度，为专业人员从事危险化学品运输管理开辟通道；借鉴发达国家模式，在政府层面设专职危险化学品管理岗位，由专职管理人员主导各种运输模式的危险化学品立法和管理工作，形成长效工作制度。

4.3 整合与运输相关的法规标准，支持自愿性标准的研究和推广

欧美在危险化学品运输管理理念上体现出了全过程、统一管理的特点，在区域或国家范围内采用统一的运输规则。建议借鉴美国在危险化学品运输法规体系方面的经验和做法，统一编制和整合与运输相关的法规标准并定期修订。这样做虽然工作量较大，但是便于在日常工作、人员培训、监督管理中使用；同时，建议借鉴欧盟企业自律自管的模式，支持地方政府、企业和协会开展有针对性的技术标准研究，参与国家标准的制定。

4.4 开展危险化学品运输路线选择研究，制定相关法规标准

危险化学品运输路线对安全有重要影响，合理的路线选择能减少发生事故的可能性；一旦发生交通事故，可以避免引发重大安全事故，避免环境污染和伤亡的扩散。建议我国借鉴欧美的具体操作办法，对危险化学品运输路线选择开展专项调查研究，尤其是桥梁、隧道等特殊路段的风险管控，并制定相应法规标准。

4.5 完善危险化学品运输包件捆扎和包装方面的相关标准，降低危险化学品事故概率

危险化学品的运输不同于其生产、储存过程，它处在移动过程当中，容易出现碰撞、倾侧、颠簸晃动等情况。运输车辆、货物的容器、包装和捆扎必须在这些不安全的情况发生时，能提供一个相对安全的小环境，这样，通过事故后及时的应急处置，就可以实现交通事故不引发危险化学品事故，或不引发次生事故[23-25]。

建议借鉴欧盟企业联盟的自愿性标准，以及目前我国一些企业已经在实施操作的实践经验，制定危险化学品运输包件捆扎相关标准并推荐使用；再将《道路危险货物运输管理规定》、《汽车运输危险货物规则》、《汽车运输、装卸危险货物作业规程》、《危险化学品道路运输安全管理导则》等部门规章中关于车辆使用、装卸规范、驾驶规范的内容进行整合，统一发布有关危险化学品道路运输操作过程的规章或标准。