长输油气管道建设项目 环境保护管理策略

于海英，蒋 辉

(中国石化天然气分公司,北京 100011)

长输油气管道项目作为“线性”工程，具有点多、线长、面广的特点，项目沿线地质地貌复杂，社会和自然环境多样，不可避免地涉及到自然保护区、水源地等环境敏感点，且在施工期及运营期均可能对周边环境产生一定的影响。该类项目环境保护管理新需求、新措施，对保护自然环境、降低项目自身环境风险有重要意义，特别是当前环保管理各项新要求陆续出台、环保标准逐步提高、违法违规成本日益加大的情况下，进一步深入了解、领会各项法律法规及规章制度的要求，采取针对性的环保管理措施，尤为重要。

1 环境保护法律法规变化情况

1.1 环评审批权限下移，时限后移

a)建设项目环境影响评价制度重新定位政府、企业和公众的环保责任，环评审批与可行性研究报告审批、项目核准并联进行。

b)《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录》(2015年)油气管道建设项目只保留了跨省、自治区、直辖市项目，其他项目全部下放到省级环境保护主管部门管理。

c)环境影响评价的审批完成时限由原来的在项目可研阶段完成，修改为在项目开工前完成。环评报批时限后移给项目环评和可研的优化留出更充裕的时间，使环评更完善，可研更科学。

1.2 竣工环保验收由行政审批变为自主验收

建设项目竣工环境保护验收是建设项目环保“三同时”制度的重要组成环节，是建设项目环境保护“出口关”。2017年10月1日开始，竣工环保验收由企业自行开展，由于上位法修改未到位，固废和噪声验收暂由环保行政主管部门组织。竣工环保验收的时长一般不超过3个月，最长为12个月。

1.3 实行生态红线制度并严格管控

生态红线的范围一般包括自然保护区、重要湿地、重要水源地、林地等，部分省市生态红线包括了河流全线以及高速公路两侧的人工林地。生态红线实行严格管控，原则上按禁止开发区域进行管理。生态保护红线划定后，只能增加、不能减少，因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。除受自然条件限制、确实无法避让的铁路、公路、航道、防洪、管道、干渠、通讯、输变电等重要基础设施项目外，在生态保护红线范围内，严控各类开发建设活动，依法不予审批新建工业项目和矿产开发项目的环评文件。

相关法律法规变化情况及影响见表1。

2 长输油气管道项目环境保护管理程序

2.1 法律法规规定的环境保护管理程序

建设项目环境保护管理程序见表2。

表1 相关法律法规变化情况及影响

表2 建设项目环境保护管理程序及实施阶段

2.2 需要说明的问题

a)建设项目如果穿越自然保护区、饮用水源地、重要湿地、泉域等环境敏感区时，项目报批环评前，须取得环境敏感区主管部门的批复意见。

b)项目有污染物排放时，报批环评前，须取得当地环保主管部门排污许可。

c)项目建设期，竣工环保验收前必须完成环境保护应急预案的编制、审查及备案。

3 长输油气管道建设项目遇到的问题及面临的形势分析

3.1 涉及环境敏感区/生态红线多，路由难以选择

长输油气管道建设项目由于点多、线长，不可避免地会穿越生态敏感区，而各省市生态红线的划定，又挤压了项目的建设空间，穿越环境敏感区可能遇到的问题如下。

a)管道路由难以选择，环境保护主管部门一般要求，避绕环境保护区，选择对生态影响最小的路由，然而综合考虑规划区、村庄、地形、地质条件等多个因素，穿越保护区的路由一般较难选择。同时，避绕必定增加管道长度，增加项目投资。

b)穿越手续办理难度大。饮用水源保护区、自然保护区等环境敏感区多由国务院或各级人民政府批准设立，相应的穿越这些敏感区必须经过国务院或人民政府的批准，需多个相关部门签署同意意见，手续办理流程长，难度大。

3.2 受各类条件影响，管道路由变更多

油气长输管道项目建设过程中由于受到如地方规划调整、前期勘查不到位导致无法施工、拆迁补偿过高无法协调、管道路由被先行施工的水利、电力、交通设施占用等限制情况，需要调整路由；另外，长输管道核准、审批周期长，而管道沿线市场需求变化快，建设过程中需要对场站分输工艺、输气量、设计压力、管径或是场站、阀室位置进行调整。经与环评文件对比分析，若工程建设内容的调整导致对环境的不利影响显著增加，属于重大变动需要重新报批环评文件，严重制约了长输管道的建设进度，特别是有些工程甚至存在多次变更环评的情况，成为了管道建设环保管理监管的难点。

3.3 行政区域多，管理不一致，对项目管理提出更高的要求

长输油气管道建设项目如西气东输、陕京输气管道、川气东送管道、中缅输油管道跨越多个行政区域，甚至穿越不同的国家，而各行政区域对环保管理的要求不尽相同。因此要求项目要因地制宜地选择路由及各项生态保护措施，满足环境管理及生态保护地需要。

3.4 建设周期长，过程监管难度大

西气东输、川气东送等一批大口径、长距离油气长输管道工程项目由于施工点分散、作业线长且土建、焊接、定向钻、顶管等施工类型较多，建设单位受人员数量、技术水平的限制，对施工过程环保监管力度较弱，而工程监理更多从安全、质量、进度、投资等方面对施工过程进行监管，因此对油气长输管道工程项目施工过程的环保监管难度较大、无法全面覆盖。

3.5 项目自主验收，企业主体责任凸显

项目验收是建设项目环保管理的最后一道关口，企业自主验收将环保责任由行政主管部门转移到建设单位，如果建设单位在验收过程中放松要求，在严格建设项目事中事后监督的法律环境下，必将承担严重的法律后果。

4 长输油气管道建设项目环境保护管理对策

4.1 做好环境保护管理规划

长输油气管道建设项目建设周期长，区域跨度大，必须在项目前期工作阶段做好环境保护管理统筹规划，做到有备无患，从容应对。主要内容包括：要实现的目标、项目从可研开始到投入运营的各个阶段环保工作内容、任务、负责人、重点关注问题、需要建立的制度、环保应急预案编制、审查及备案、项目建设期应该重点关注的环境敏感区、环境敏感区的管控方案、对监理单位及承包商的管理等。

4.2 环评提前介入，环评审批提到基础设计之前

为尽量避免项目环评审批后发生重大变动，应该采取环评提前介入措施，即在项目预可研阶段开始环评工作，主要目的是排查可研阶段线路穿过的重要环境敏感区、生态红线等，判定线路穿越敏感区的可行性，避开重要生态功能区，使线路选择更具可行性，更加科学合理。

《环境影响评价法》规定项目应该在开工前取得环评批复。长输油气管道建设项目环保管理经验显示，环评审批应该提前到基础设计之前，基础设计审批应该以取得环评批复文件为前置条件，其目的是将环评报告及环评批复文件中的环保措施在设计中得到有效落实。

4.3 加强环评与地质灾害评估联动，规避环境风险

油气管道由于区域跨度大，地质条件复杂，一旦发生地质灾害，容易造成管线的断裂和破坏，特别是油品管道，会对水环境、大气环境、土壤都产生较大的影响，造成严重的生态损失。因此环评选线必须加强与地质灾害评估的联动，避开地质灾害易发区，规避地质灾害引发的环境风险。

4.4 项目建设引入环境监理，强化过程管理

b)环境监理的介入时机及工作周期。环境监理应该在项目基础设计阶段开始介入，直至完成环境保护竣工验收。项目基础设计阶段是环评报告及批复意见落实到基础设计的关键环节，环境监理的介入可以有效避免环保措施的遗漏，避免线路调整、施工方式变动以及工艺变动涉及环保管理的重大变动，导致环评报告重新报批。

4.5 组织对基础设计环保专篇的审查

基础设计是项目建设及环保管理的关键环节，关系到环评批复文件提出的环保措施是否能有效得到落实。但环保专篇的审查一般是和基础设计同时审查，被掩盖在工艺、投资、市场等大量的数据之中，环保专篇未引起足够的重视，得不到有效的审查，因此有必要对基础设计环保专篇开展针对性审查。

4.6 严格承包商管理，提高施工及现场环保管理水平

a)在承包商招标文件中对环境保护管理相关条款要进行明确约定，并将环境保护管理内容作为《HSE管理协议》重要内容进行明确约定、细化奖惩措施，并作为合同附件与主体合同同时签订，确保后续施工管理中对其有效管控。

b)施工前，对施工方案审查时，要对其中环保措施进行重点审查，主要是确保环保措施的针对性，同时要结合施工方案，监督承包商对施工人员做好专项培训。

c)施工过程结束前，做好监督检查，对环境影响较大的施工工序可实施旁站式监督，从严控制作业带宽度，落实分层开挖、分开堆放、分层回填(保护耕作层)，采取适当的措施做好受影响地区的地表植被恢复，对于各类违规行为要严格处罚措施，提高执行力。

d)施工过程中要严格杜绝逐级转包、层层分包的情况，防止分包商降低施工标准，出现严重破坏环境的情况。

4.7 严格项目竣工环境保护验收

新修订的《建设项目环境保护管理条例》实施后，项目验收由建设单位自主开展。为了防范环保违法风险，建设单位应制定严格的验收程序和标准，严格环保验收。

a)引入第三方开展环保监测及验收调查。自主验收中可邀请第三方开展验收监测及现场调查等工作，对项目主要污染源及治理措施实施、环评主要结论及环评批复要求落实等情况开展现场复核，更客观地反映项目建设过程环保执行情况，可以环保验收调查报告工作质量。

b)高度重视项目现场踏勘环节。建设单位在组织开展自行验收时，在对资料审查基础上，要注重现场踏勘环节，组织对大中型河流、自然保护区、水源保护区等环境敏感区域和山体隧道、重大变更点等进行现场踏勘，重点检查土地平整、植被恢复及隧道弃渣、定向钻废弃泥浆、管道敷设弃土弃渣的处置情况等，确保环保措施的有效落实。

老道想了想，虚张声势地说道：“平日里常积善缘，广施阴德，或可在三五年内破解此难。若是要快，就只能倚仗驱秽避邪之物了。”

c)验收组人员及专家结构合理。建设单位在成立验收组时，应对验收组人员的组织进行合理搭配，设计单位、施工单位、环境监理及监测单位、环境影响评价单位、变更环境影响评价单位参与验收人员应为参与项目建设、对相关情况熟悉的人员，专家组成员应结合长输油气管道项目沿线敏感区域分布情况邀请相关专业的专家，验收组应根据国家有关法律法规、环保验收技术规范及项目环评报告(表)等要求开展验收。

4.8 健全完善环保应急管理

a)编制应急预案并完成备案。建设项目须按《企事业单位突发环境事件应急预案(试行)》、《石油化工企业环境应急预案编制指南》、《企业突发环境事件风险分级方法》等文件的要求，以及各省环保管理部门对应急预案的要求编制环境保护应急预案并完成备案手续。

b)配备足够的应急物资。建设项目在建设和运营期必须配备足够的应急物资，才能保证突发环境事件发生时有效控制环境风险。

c)开展应急预案演练。应急预案需定期演练，才能保证突发事件发生时及时响应、正确处置。

d)实现企企联动、企地联动。长输管道建设项目点多、线长、面广，一旦突发环保事件，实现管道沿线企业应急处置队伍之间、企业与地方应急处置队伍之间的联动，可提高应急处置效率，有效解决救援队伍不足、救援线路长的问题，从而减少突发事件对环境造成的损害。

4.9 严格环境敏感区的管理

环境敏感区无论是项目建设期还是运营期都是环保管理的重点和难点，建设项目穿越及周边5 km范围内的环境保护区应该采取以下措施。

a)建立环境敏感区台账。内容包括敏感区位置、类型、级别、设立的时间、与建设项目位置关系、主要保护目标。

b)穿越敏感区必须取得敏感区主管部门批复文件。主管部门批复同意后，保护区内的穿越位置、施工方式、工程措施等严禁随意改动。

c)保护区内的施工，必须按照批复的工程措施施工，严禁在保护区内设置泥浆池、弃渣场、排放其他污染物等一切可能损害保护区的行为。

d)对环境敏感区做环境风险评估，根据评估结果针对保护目标制定环境敏感区的风险管控方案，实行一点一案管理。

4.10 对重大项目开展环境影响后评价

建设单位应对穿越复杂地形地貌条件及重要环境敏感区的重大项目开展环境影响后评价。对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，对于建设后划定自然保护区、饮用水源地以及生态红线等提出管控措施，从而减少对环境的影响。