重大工程社会影响评价的综述：概念、内容与方法

袁竞峰 郭霁月 李京娥

摘要：社会影响评价作为一种重要的工程决策工具，在重大工程项目决策中应用的越发广泛。重大工程社会影响主要是指重大工程项目对当地社会带来的一系列后果，既包括正面影响，又包括负面影响。通过社会影响评价，可以放大重大工程项目的社会效益，减轻重大工程项目潜在的风险。文章主要从概念、内容、方法等几个方面介绍了重大工程社会影响评价的相关研究。

关键词：社会影响评价；重大工程；文献综述

一、 社会影响评价；重大工程；文献综述

1. 社会影响评价的起源与发展。目前学者们一致认为社会影响评价最早作为环境影响评价的一部分出现。20世纪60年代，美国颁布了《国家环境政策法案》，该法案对重大工程项目的环境影响评价（EIS）程序进行了详细规定最初的社会影响评价概念不是一个完全独立的成熟概念，而是作为环境影响评价的子内容出现，而并非一个单独的学科领域。

自20世纪70年代后，社会影响评价逐渐在包括水资源和土地开发等美国大型开发项目中得到应用。同时，在社会影响评价的理论研究方面也得到了大力发展。1994年5月，由社会影响评价指导原则跨组织委员会颁布的社会影响评价指导原则，代表着社会影响评价体系的规范化和流程化，为后续社会影响评价的实践提供了可参考的指南。除美国外，重大工程项目的社会评价在世界重要机构和组织都得到了认可，例如世界银行于2002年颁布了社会分析范例手册，为发展中国家的社会影响评价工作的展开提供了指导；亚洲开发银行在20世纪末同样设立了社会发展部门，并将社会影响评价作为是否提供贷款的必要条件之一。

国内关于社会影响评价的研究相对展开较晚，我国早期的项目评价主要经济评价为主。自20世纪80年代起，受国际经验启发同时为了吸引外资进入我国市场，我国在部分公共投资大型开发项目中首先引入了社会影响评价的相关理论，以三峡工程为典型案例，我国的社会影响评价实践与研究由此正式展开。2002年，项目社会评价已经被发改委正式列为项目评价重要内容之一。目前，重大工程项目社会影响评价的重要性在我国已经得到了广泛认可，社会影响评价理论和方法在我国重大工程的决策过程中得到越来越多的应用和实践。

2. 社会影响评价的定义：在重大工程中。根据美国1994年所颁布的社会影响评价指导原则，社会影响评价的定义为“对某些政策或某些政府行动所产生的社会后果进行预先评估的行为”，这里强调了社会影响评价作为事前工具的特征；还有学者认为社会影响评价强调的是对政策或项目所可能带来的社会变化、影响和结果的分析，并且需要针对分析结果提出一定的措施以降低项目带来的负面影响，实现对项目效益的有效管理。在世界范围内，与“社会影响评价”类似的定义还包括“社会分析”“社会评价”等，其中“社会影响评价”的概念起源于美国，而在英国“社会分析（Social Analysis）”的概念更加常用，至于“社会评价（Social Assessment）”则常被世界银行等国际组织使用。值得注意的是，虽然这些类似概念之间的含义与方法不尽相同，但三者在分析重大工程的社会影响时都强调三个方面：利益群体分析、评价方案选择及动态监测研究。

在我国的重大工程项目评价中，社会影响评价概念还有许多的相似定义，如社会评价等。刘军伟结合国内外的相关研究后认为，重大工程项目的社会影响评价是一种独立于其他评价的项目评价方法，如财务评价，环境影响评价和财务评价，相较而言社会影响评价应重点关注工程项目涉及的社会因素，从社会角度出发评价项目可行性，最终实现减少项目社会风险、保证项目顺利实施。刘佳燕认为，尽管社会影响评价领域的定义繁杂难以统一，但不论何种定义都具有一致的核心内容，即以规避社会风险、优化项目方案为目标，通过利益相关者的积极参与，为识别、监测并评价项目引起的全部社会影响和社会变化过程，包括有意的和无意的，积极的和消极的。

社会影响评价的定义发展至今仍然尚未得出一个让学术界一致认可的概念，尤其是在不同类型的项目中应用时，其定义与内涵往往由于决策者不同的目标而产生诸多细微的差别，但可以肯定的是，目前的社会影响评价定义中已经不再局限于狭义的“社会”概念，社会影响评价更多地作为公共管理的有效手段在各类重大工程项目中得到应用，这一过程中其内涵也不断得到丰富发展。在定义社会影响评价乃至其他相似概念时，应根据其应用的工程类型、項目目标以及决策者需求明确地界定社会影响评价的边界范围，进而在其传统定义的基础上进行一定的调整以便准确反映出社会影响评价的意义。

二、 重大工程社会影响评价的内容

1. 重大工程社会影响评价的主要内容。目前，重大工程社会影响评价发展至今主要可以分为四个阶段：第一阶段为20世纪60年～70年代初，此时社会印象评价主要出现在针对特定项目的社会分析中，研究重点主要关注项目环境问题引起的社会反应；第二阶段为70年代～80年代初，此时社会影响评价的关注重点已经转移到如何缓解重大工程项目所带来的负面社会关系上，并且侧重于社会调查的研究方法；此后到1993年为止是社会影响评价发展的第三阶段，这一阶段社会影响评价的研究内容进一步得到了扩展，其分析内容拓展到研究项目开发给周边社区居民生活方式的影响；社会影响评价发展至今已经进入最后一个阶段，这时的社会影响评价不再仅仅局限于具体项目中，一些学者建议在城市规划体系中融入社会影响评价的理论方法，结合社会影响评价体现政策与规划的社会可行性。

国内关于重大工程社会影响评价内容的研究如下：刘军伟认为以政府投资公共项目为对象进行社会影响评价时，有四个方面的内容应该重点评价，分别为正面效益、居民生活、自然环境、特殊群体。刘佳燕认为社会影响评价的内容要充分考虑各类社会影响，包括居民就业、社会生活文化、社会福利、公共安全影响等。

总结以上研究，可以发现，国际组织对社会影响评价的研究内容已经由传统的狭义的社会影响定义扩展到以人为本的评价内容，在时间和空间层面上也都得到了极大的丰富，围绕着重大工程项目给周边居民带来的社会生活和社会文化的改变，强调对部分特殊群体，包括弱势群体和核心利益群体，是否给予了足够的关注和考虑。相比之下，国内学者关于社会影响评价的研究还停留在对影响主体及简单的评价内容的扩充上，对于社会影响评价在当今社会下新内涵缺乏深入研究，以可持续发展和公众参与为代表的研究热点没有很好地融合进来。

2. 重大工程社会影响评价的指标。需要注意的是，“社会影响”定义不同，评价的内容也有所区别。在社会影响评价过程中首先需要明确界定由重大工程所引起的社会影响的范围，这种范围的界定往往随着项目类型的不同而发生很大變化，因此，重大工程社会影响评价的框架和指标并不存在一种统一的观点。

国外学者对重大工程社会影响评价指标研究可以归纳为表1。

国内学者的研究相对简单，结合我国国情的前提下，国内社会影响评价的关注重点如表2所示。

在具体到社会影响评价指标的相关研究时，有许多学者曾提出为社会影响评价制定指标体系的利弊和是否必要。必须承认的是，采用指标体系界定社会影响评价的内容确有其缺陷，由于很难用一套指标体系涵盖重大工程带来的全部社会问题和社会效益，指标体系能否充分发挥社会影响评价的作用是学者们质疑的一大关键问题。此外，由于指标体系本身对可测量程度的高要求，使得多数指标体系往往过于关注那些容易量化的变量，而社会问题的社会性决定了其内部多数问题难以通过客观数据加以说明，这使得指标体系的适用性再次大打折扣。尽管如此，不能否认指标体系仍然有其不可替代的优势，尤其是在发展中国家具体工程项目的应用中，一方面发展中国家社会影响评价领域的研究尚不成熟，尤其是实务届对社会影响评价的准确概念更加难以把握，指标体系可以帮助社会影响评价方法的使用者快速把握住项目实施过程中应该关注的关键问题，同时在针对具体工程项目进行评价时，指标体系可以提高管理者效率。因此指标体系的研究还是有必要的，在实际工作中，可以结合工程实际对指标体系进行调整以使其能够更好地反映重大工程带来的社会问题。

三、 重大工程社会影响评价的过程

1. 重大工程社会影响评价的原则。由美国社会影响评价指导原则跨组织委员会于1994年出版的社会影响评价的指导原则中，制定了社会影响评价的九项基本原则；该组织于2003年再版的社会影响评价指导原则中，对之前提出的社会影响评价的基本原则进行了一定的简化，总结出六项基本原则。

与我国的实际国情相结合后，国内学者对重大工程项目国际通用的社会影响评价原则进行了适当的调整。吴耀光提出了重大工程社会影响评价的原则应包括政策目标、以人为本、协调可持续发展、决策差异化四点；林勇刚认为在确定指标时应遵循社会公正原则、社会可持续原则、互适性原则；李强认为应把握住“人群”和“社区”的原则。

2. 重大工程社会影响评价的方法。在社会影响评价发源的早期，社会影响评价侧重于从纯技术角度出发对重大工程项目带来的社会负面问题进行尽可能精确地分析计算，以技术派系为主流的社会影响评价强调定量分析等技术手段的应用。进入20世纪80年代后，社会学家们开始关注社会影响评价中的参与问题，即关注与项目相关的各方主体在项目全生命周期中的意见表达和实际参与，除此之外还考虑到社会影响评价的从业人员及工作团队带来的影响。

国内重大工程社会影响评价方案按其评价过程可分为三类：一是影响识别，主要采用公众参与的方法；二是影响评价，主要采用比较法、专家评价法、核查表、矩阵法等；三是影响预测，有直线推演法、人口倍增法、情景分析法和计算机模型；李强认为重大工程社会影响评价过程中要注意实证调查与公众参与的结合。总结来看，重大工程社会影响评价领域采用的主流方法大致可以分为探索型方法和常规型方法；探索型方法主要包括一些社会学方法，如德尔斐法、因果分析等，常规型方法则主要指的是一些系统工程理论方法，如决策理论、矩阵方法和网络方法等。

目前，重大工程社会影响评价的实践方法正在转向一种综合评估方法，既强调传统的定量和指标研究，又要求项目实施过程中的公共参与。这种综合评估方法显然具有两种单一方法都不具有的优势，一方面传统的定量方法有助于决策者快速把握项目引起的关键问题，另一方面公众参与的融入可以帮助评价结果更加贴近当地社区的实际需求。

四、 结论

社会影响评价虽然源自环境影响评价，但其作为重大工程项目决策的重要手段的作用正在得到进一步的重视和推广。关于社会影响评价，尤其是其在重大工程中的应用得到国内外学者的广泛关注。现有的社会影响评价中存在的不足，如对社会影响的概念辨识不清，缺乏对公众参与的重视，缺乏与健康、文化遗产等新问题的结合，缺乏对项目可能带来的累计影响效应的观测等，正在成为社会影响评价领域的新热点。

目前在我国的实际工程应用中，社会影响评价仍多采用定性分析的评价方法，且集中在项目后评价阶段。这种评价方法不能充分发挥出社会影响评价作为决策工具的预测性，因此，在未来的研究中，仍需对社会影响评价的使用进一步探索，重视社会影响评价过程中的参与性、进一步深化社会影响的概念、更加关注社会影响评价中人的感知效应，使其能够更加适应工程决策的实际需要，放大工程项目的社会效益，减轻或避免社会风险。

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基金项目：国家自然科学基金面上项目（项目号：71671042；71472037）。

作者简介：袁竞峰（1981-），男，回族，江苏省扬州市人，东南大学土木工程学院建設与房地产系副主任、副教授、博士生导师，研究方向为工程管理；郭霁月（1996-），女，汉族，河南省兰考县人，东南大学土木工程学院硕士生，研究方向为工程管理；李京娥（1974-），女，汉族，云南省大理市人，中国电建租赁公司市场经营部经济师，研究方向为工程管理。

收稿日期：2018-08-12。