新型城市化下农民工住房保障问题与对策

2018-12-29吴秀梅

湖北农业科学 2018年19期

吴秀梅

摘要：新型城市化在中国经济转型中扮演着重要角色，农民工作为中国改革发展中人口红利的重要动力，为转变经济发展方式提供了关键的劳动力支撑。从南京市农民工住房现状和现行的农民工住房保障政策着手，分析了南京市农民工住房保障在政策、实施和管理等方面存在的问题及其制约因素，在借鉴中国其他地区在农民工住房保障方面的有效措施和有益经验基础上，有针对性地提出了农民工应当逐步统一纳入城镇住房保障体系，以四大原则为指导提出广覆盖、多层次的农民工住房保障体系的对策建议，进一步强调了新型城市化下农民工住房保障问题是农民工城市化环节的关键。

关键词：新型城市化；农民工；住房问题；住房保障

中图分类号：F299.21 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）19-0168-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.036 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Housing Security Problems and Countermeasures of Migrant Workers In the Course of

New Urbanization——A Case Study of J Park in Nanjing

WU Xiu-mei

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： New urbanization plays an important role in China's economic transformation. As an important driving force in the demographic dividend for the reform and development of China， migrant workers provide a key labor support for the transformation of economic development mode. The Nanjing city migrant worker housing current situation was described and gave a review on the existing housing security policies of migrant workers. The problems and constraints of housing security of migrant workers were analysed in Nanjing in policies， implementation and management. Then， borrowing ideas from some effective measures and useful experience in other parts of our country， the thesis proposes some countermeasures and suggestions to solve the problems of their housing security. It is further emphasized that the problem of housing security for migrant workers under the new urbanization is one the most important part of the urbanization of migrant workers.

Key words： new urbanization；migrant workers；housing problem；housing security

党的十九大报告指出：“让全体人民住有所居”“加快建立多主体供给、多渠道保障、租購并举的住房制度。”这突出了住房保障问题的重要性和紧迫性。中国独有的城乡二元户籍制度使2.6亿农民工当中的大部分无法切实享受城市化成果[1]。伴随着中国城市化进程的快速推进，中低收入群体尤其是农民工在城市的住房问题逐渐突出并引起社会各界的广泛关注[2]。

2005年至今，中央、地方政府关于农民工住房政策陆续出台，长沙、重庆、湖州、上海等地在解决农民工的住房问题上进行了积极尝试。2010年以来，广州、北京等城市也陆续尝试将符合条件的农民工纳入当地城镇住房保障体系。但是，总体看来，已有的住房保障政策仍处于探索阶段，效果有限。

根据2017年发布的《南京人口老龄化现状、问题及对策建议》，南京60周岁以上老人已超130万人，65周岁以上老人90.76万人。总体看来，2000年以来南京人口老龄化水平处于加速状态，向老龄化深度发展趋势明显。人口老龄化对于新型城市化进程中发展的南京来讲，意味着需要吸引大量的外来人口来为城市发展提供动力。2008年以来，城市的生活压力当中最重要的占比——住房，在很大程度上决定了外出务工人员的流动目的地选择[3]；就留城意愿来看，经济因素方面主要受住房情况的影响[4]。

本研究从资料搜集、汇总、整理出发，在南京市选取了以制造业、建筑业、第三产业服务业为主体的农民工聚集地——J园区（南京市江宁区金智路沿线江南青年城、金智科技园、德塑工业园片区），针对该园区相关的农民工人群和管理人员进行了大样本深度访谈，以期为这方面研究提供参考。

1 住房现状及相关政策

1.1 住房类型

集体宿舍或工地工棚。农民工居住的集体宿舍大多数是以工厂为主的企业根据职工工作需要配备的集体住房，大多数是在产业园区内或是工厂舍弃的厂房范围内修建的住房。以J园区为例，集体宿舍分两种，一种是旧厂房改建，一种是多层建筑的底层，两种住房的共同点在于没有独立的阳台、卫生间、厨房，小房间居住3人，大房间居住6～8人，人均居住面积小且没有配备基本的家电设施。

出租房或寄住。这类住房基本的生活娱乐配套设施会比较齐全，私密性更强，但价格较高；寄住在亲戚或雇主家一般都是暂时性的。

城中村或城鄉结合部。城中村最大的特点是租金很低。城乡结合部是农村与城市边界的衔接处，它的强包容性使其成为农民工首选的栖息之地。居住人员混杂，治安、环境卫生等问题严重成为这些区域的主要问题。

1.2 住房面积

根据访谈，被访谈者认为居住的空间较小，根据简单的统计不难发现，人均居住面积小于等于5 m2/人的约占45%，均居住面积大于5 m2/人小于10 m2/人的占40%，人均居住面积大于等于10 m2/人的约占15%，而由南京市建委牵头的《关于提高人口生活水平专题调研报告》显示南京市居民人均住房面积已经超过33 m2/人，这充分表明以J园区为代表的南京市地区农民工的住房面积远低于城市户籍人口。

1.3 住房质量

大部分农民工住所条件和周边生活配套设施匮乏或落后单一，此外，还有一部分农民工住在工棚、集体宿舍或工作场所等，这些住房大都建筑密度大、户型设计落后、通风采光差、容积率高并存在消防隐患。就居住环境而言，绿化面积小、配套设施少、公共卫生状况差。这表明以J地区为代表的南京市农民工的住房质量偏低。

1.4 住房特点

住房主要途径——租赁。农民工在城市的流动性较强，大多数选择租赁的方式来解决住房问题，购房比例极小。在访谈中发现租赁不仅是指农民工在租赁市场上的租房选择，还包括租住集体宿舍、工棚等。

居住密集区——城市边缘。城市边缘是指以城乡结合部和城中村为代表的聚居地，通常是缺乏物业管理的自建房或改造房等[5]。通常该区域居住价格、交通成本都较低，所以这些地方农民工数量逐渐超过当地人。根据访谈结果，居住地属于城市边缘的被访者占到了60%以上。

住房支出占总收入的比例小。在访谈中，很多被访者表示自己不愿意在住房上支出太大的比例，原因在于支付能力、生活成本、攒钱寄回等，所有被访者的住房支出都低于同期食品消费支出。他们根据农村的消费习惯将住房花费尽量降到最低。

与职业紧密相关。职业依附性非常大，农民工的职业变动频繁、流动性大，使其居住行为呈现明显的不稳定性和流动性特征[5]。从流动方向来看，既有在南京市内部各区的小范围流动，也有在南京与其他城市之间的大范围流动。

1.5 南京市现有的与农民工相关的住房保障政策

南京市目前没有专门针对农民工群体的住房保障政策，只有在住房公积金制度方面有提出进城务工人员实行强制缴存公积金的模式。

公租房：公共租赁住房保障包括租赁补贴发放和实物配租两种方式。外来务工人员享受条件为在本市连续工作5年及以上并连续缴存社会保险和住房公积金5年及以上；家庭人均年收入低于上一年度本市城市居民人均可支配收入50%的；本人、配偶及未成年子女在本市无住房。

外来务工人员公寓：“蓝领公寓”是外来务工人员集中租住的，该公寓由满足条件的企业统一向区政府申请，以江宁开发区清水西苑小区为例，现已有23家企业（其中农民工人数超5 000人）入住。

住房公积金：南京市将进城务工人员纳入城镇职工，实行强制缴存公积金的模式；自由职业者自愿缴存；南京还允许提取住房公积金冲抵公租房房租；当房租超出家庭工资收入的规定比例时，该家庭可以提取公积金用于缴纳房租。外地务工人员缴纳公积金的条件：与所在单位签订劳动合同、办理暂住证和就业失业登记证并缴纳社保。

住房补贴：2016年7月1日起，根据《南京市发放高校毕业生住房租赁补贴实施办法》，符合申领条件的高校毕业生，每人每月能领取600～1 000元租房补贴。2018年1月，申领住房租赁补贴的年限由原来的两年延至三年。

2 存在的问题

2.1 政策评析

2.1.1 涉及农民工群体的住房保障政策不健全南京市目前涉及到农民工群体的保障性住房只有公租房、住房公积金和廉租公寓这3种模式，其他住房保障政策都没有将农民工群体纳入。且目前南京农民工住房公积金制度没有充分考虑到低收入群体当中非本地户籍人口的农民工群体的支付能力，而且公积金的异地转移和提取机制都还不健全。

2.1.2 保障政策覆盖面窄南京市目前现有的公租房、住房公积金、外来务工人员公寓和高校毕业生住房补贴4种形式，除此之外，对满足条件的高层次人才（高学历、技能技术型人才等）更是放宽了年限，并享受落户、申购共有产权房、租赁公租房等政策优惠，一是农民工群体当中的这类人才比例较小，二是地理区域上限制和准入条件等因素，其实际覆盖面是较窄的。

2.1.3 住房建设相关制度的不完善不管是各类型建设保障性住房还是市场上的商品房建设，在建设的户型大小、楼层高低上皆未将农民工群体的实际需求纳入。农民工及其家庭在城市定居的可能性较小是其留城意愿降低的一个重大因素，他们有举家迁移到城市的愿望但是由于住房户型与价格的矛盾，使其在经济方面受阻[6]。

2.2 实施过程当中出现的问题及分析

2.2.1 政策信息障碍被访者对现有的住房保障政策知之甚少。当农民工群体对现有保障房政策相关的信息了解缺失的情况下，有关部门又没有采取相关的信息传播方法，惠民政策信息不畅。从一个侧面也反映出来南京市农民工群体的住房保障意识还比较薄弱。

2.2.2 保障房位置偏远目前南京市四大保障房片区：花岗、岱山、丁家庄、上坊，地价较低，距离市中心也较远。虽然入住者在住房方面的支出相对较低，但交通成本、设施成本、安全因素等综合考量，一些低收入农民工只能被迫放弃更好的就业机会或者放弃公租房。

2.2.3 企业保障力度严重不足一是企业对本单位农民工住房问题上面的举措缺失或不足，二是南京市房地产企业对于保障房建设方面的多形式合作缺失，房地产企业承建保障房意愿低[7]。农民工用工比例较高企业的趋利性使其目光短浅，没有看到在住房问题解决后对企业吸引高素质农民工所带来的巨大效益。

2.3 管理过程当中出现的问题及分析

2.3.1 保障房建设监管欠缺南京市保障房建设在建设质量、建设开工进度、公平分配等方面的管理都比较到位，目前存在问题的主要在于两点：一是土地指标难落实，二是资金筹措中的融资贷款困难。保障房建设用地的落地和项目推进受影响，主要是由于南京市土地农转建指标一直受限。在保障房建设融资贷款过程当中，银行按照有关规定，对保障性住房贷款并未区别对待。

2.3.2 保障房准入和退出管理欠缺南京市目前与农民工相关的住房保障政策虽具有一定的保障性质还是明显存在涵盖面较窄、准入门槛太高、申请程序太过繁琐等问题，实际的情况就变成绝大多数农民工群体依然还处在住房保障体系之外。如类似要求缴纳5年以上的社保这样的条件对流动性较大的农民工群体而言要求比较苛刻，同时他们又面临正常市场上租房价格不断膨胀的两难困境；廉租公寓会出现员工离职后还是以员工名义占用公寓名额的情况，这就妨碍了其他真正有需要的企业申请新名额的机会。

2.3.3 住房的市场监管欠缺一是南京市政府对于公租房的租赁市场管理不太规范，使得农民工住房租赁市场秩序较混乱；二是有关机构对于城中村的私人出租住房建设和建筑工地工棚搭建的监管过于宽松。

3 南京市农民工住房保障对策研究

3.1 农民工住房保障的原则

3.1.1 社会公平原则住房保障作为社会保障的重要组成部分，应当遵循社会保障的重要原则之一——公平正义。详细包含以下三点：一是住房保障对象的公平，即户籍上不以本地和外地、农民工和城市居民作为区分；二是住房供应和分配的公平，在供应分配比例上、住房面积、户型设计等方面能够将农民工的支付能力和需求纳入考量；三是住房补贴标准，既要求住房条件和收入水平处在同一水平的保障对象在补贴标准上要一致，也要求对住房条件与收入水平不处于同一水平的保障对象在补贴标准上要有差别化[8]。

3.1.2 人本原则新型城市化背景下强调推进人口市民化进程务必坚持以人为本原则，以人为为核心。不同类型的农民工，他们由于家庭、年龄、定居意愿的不同，住房需求会有所不同，政府以人为本在制定政策时考虑个性化需求，以不同层次的保障形式来提供不同的住房保障。另外，企业和社会组织应担负社会责任，并在相关问题上实施人性化管理。

3.1.3 政府主导原则政府主导政策出台，政府作为主导，统筹企业社会多方力量和资源[9]。农民工保障房也是准公共产品的一种，如果单纯由政府来投资运营成本过大，所以，应当灵活适度吸引其他资本进入，企业和社会多方配合，充分发挥政府和市场和社会的多方作用，共同协作完成。其次，灵活适度还体现在要避免福利陷阱的出现，不能使农民工对于保障政策的依赖性太高，造成“懒汉局面”。再次，农民工住房保障制度不能脱离现行的城镇住房保障范畴，需在保证制度连续和有效性的前提下做到两者的衔接。最后，灵活适度还体现在结合城乡一体化目标，在农民工住房保障制度上统筹考虑农民工在农村原有的农村土地相关保障。

3.1.4 循序渐进原则任何一个政策的出台、实施和成熟推进都不是一蹴而就的，必须遵循循序渐进的原则，政策实施由少到全、政策覆盖面由窄到广、保障水平由低到高，逐步推进。农民工群体普遍具有流动性强的特点，所以在与其相关的政策方面不可采用一刀切的思路，首先集中力量解决重点难点和迫切点，优先解决基本和突出诉求。

3.2 构建广覆盖、多层次的农民工住房保障体系

3.2.1 健全农民工的住房保障制度针对租房需求深化现有的公租房、廉租公寓模式，针对现今融资难、选址不合适、指标不足等问题，在农民工住房保障房房源的选择上应该更加多元化。根据梯度消费理论-住房过滤模型，政府在房源的选择上有很多其他途径。具体措施：政府采取房产税等财政手段有效地挤出闲置住房；合理规划利用小产权房；借鉴重庆、上海等地区的模式，将烂尾楼、工业园区旧厂房等重新规划；借鉴常州的做法，创新融资模式。其次，借鉴成都的创新模式，在公租房方面可以逐渐试点区域“售转租”，这是一个很好的过渡形式，有利于增强农民工留城意愿，建设美丽南京，更鼓励从小在南京生活的新生代农民工举家迁往城市定居。

进一步完善南京市城镇住房公积金制度中关于农民工的部分。一是南京市目前强制要求进城务工人员缴纳住房公积金，但实际上由于很多农民工没有办法与企业签订劳动合同或者缺乏个人缴纳公积金部分的支付能力等原因，所以该规定也是形同虚设，可借鉴山东省莱芜市的做法，以政府住房补贴直接兑付给农民工的形式，为符合条件的农民工按照南京市平均住房标准来核算租房补贴。二是探索适合农民工住房公积金使用的新渠道。对于一些暂时无购房需求时，其住房公积金显然没有支取使用的机会，针对这种情况，放宽农民工住房公积金支取条件，允许农民工在大病、失业等困难情况下支取住房公积金。

针对购房需求深化共有产权住房保障模式。简单来讲，共有产权房就是转变投资模式按比例分配，房屋的产权由政府与个人按比例分配、共同拥有[10]。2015年7月起南京市已经在玄武区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、栖霞区、雨花台区范围内保障性住房共有产权管理适用《南京市保障性住房共有产权管理办法》，同時要求，浦口区、江宁区、高淳区、溧水区、六合区应参照本办法实施。但是南京市该模式在参与人群上面还只向非本地户籍人口开放，其保障范围还尚窄。南京市已经建立起这种创新的住房保障模式，所以目前需要采取的措施：深化共有产权住房保障模式，农民工群体作为低收入群体的重要组成部分应该被纳入该模式的保障范围，对有能力购买经济适用房和共有产权房的农民工给予准入。

3.2.2 扩大农民工住房保障制度的覆盖面南京市的落户政策也该做一定调整，实际考虑到农民工在南京市的工作年限、为南京市建设和经济发展做出的实际贡献以及其留城意愿等元素，更多元化地量化细则。可借鉴湖州的做法，降低农民工进入的门槛，简化行政手续，之后再按标准逐步规范，选址方面结合城市规划以及多元化房源选择来落实[11]。

3.3 农民工住房保障配套措施

3.3.1 提高南京市农民工整体收入水平不管是选择租住还是购房，农民工群体的收入水平都直接影响其消费水平和住房支付水平。在东部发达城市来讲，南京市在人均工资方面处于并不具有非常明显的竞争优势，所以实际收入水平和住房问题的解决就更加相辅相成。建议以提高农民工的就业能力来推动南京市农民工的收入水平的提高[12]；此外，避免出现长时间、大范围的薪资拖欠或其他损害农民工切身利益的恶性事件尤为重要。

3.3.2 加大政策宣传力度针对如今农民工群体并不了解南京市现有的农民工住房保障政策的问题，政府应当积极寻找有效的政策宣传途径，让有意愿且符合条件的农民工群体申请入住。在实地访谈中也了解到，部分农民工缺乏住房保障意识，一部分农民工从没听说过住房保障，不了解农民工群体的住房保障是什么，针对这种情况不仅要靠他们的自我学习，更要依靠政府的宣传普及。加大政策宣传力度的双重利好在于既能提高农民工群体的住房意识，又能起到推动政策实施的作用。

3.3.3 完善住房租赁市场管理在中国住房租赁市场缺乏统一法律规章的情况下，南京市可以制定部分地方法规：对出租房的建筑安全、配套设施、空间环境等做出规定，尤其是对于私建房租赁和工地工棚实行严格的管理。在此基础上建立既能了解到农民工群体的住房现状，又能对农民工群体的住房安全起到监督房屋租赁市场管理信息系统登记制度。

3.3.4 完善城市空间规划制度针对保障房选址不合适、住房建设相关制度不健全和政府管理中用地指标的问题，将农民工居住问题作为城市规划的一部分来考虑，完善城市空间规划制度。保障性住房建设不一定需要新的建房指标，棚户区改造或旧房翻新等方式也能获取新的保障房房源，借鉴重庆、上海等地的经验，将烂尾楼、旧厂房等重新规划，更新周边的配套设施建设，同时结合选址、户型、面积、交通、购物等多方考虑，让农民工更好地融入城市[13]。

4 小结

对以J园区分析农民工住房现状可知，农民工自身以及市场条件是无法解决农民工群体的住房问题。目前，农民工住房状况比较恶劣，大部分农民工没有享受住房保障，作为具有宏观调控能力的政府作用有待加强。形成广覆盖、多层次的农民工住房保障体系并逐步完善农民工住房保障相关法规十分必要。

农民工住房问题是快速城市化过程中出现的典型问题，关系社会和谐顺利实现，在新型城市化目标下，应该把实现农民工住房保障与城镇居民住房保障的顺利衔接和稳步发展作为的重要抓手。

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