安康市“土改查田试办”政策与方法创新的借鉴意义

何家理

摘要：陕西省安康市实施“土改查田试办”源于建国初期恢复和发展国民经济及其自身土地缺乏统一衡量单位、农民处于无地或少地状态亟待改变的基本需求。安康市“土改查田试办”结合土地法大纲，制定了“查田定产、按产定等、应产定税、稳定税收、工商保护”等政策，同时探索出了“查田试办、稳定干部、发动青年”等有效方法，这些土改政策与方法创新对当前制定贫困山区农业发展政策具有一定的借鉴意义。

关键词：土地改革；查田试办；政策与方法；创新；安康市

中图分类号：F724.6 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）19-0010-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.002 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Referential Significance of the Innovation in Policy and Method of the Trial Measures of Field-checking Land Reform Policy in Ankang City

HE Jia-li

（School of Politics & Social Development of Ankang University，Ankang 725000，Shaanxi，China）

Abstract： The trial measures of field-checking land reform policy in Ankang city come from the essential requirement for the economic recovery and development in early China and the lack of common measurement and the earnest needs of the farmers with no or insufficient land at that time. Based on the Outline of Chinese Land Law， the Trial Measures of Field-checking Land Reform Policy in Ankang city include such measures as land-checking based production evaluation， production-based land grading， production-based tax， stable tax， industrial and commercial protection. Meanwhile， some effective methods are explored， such as trial measures of land-checking， stabilizing officials， encouraging the young. The land-reforming policy and its methodological innovation can be a great reference in the policy-making for the agricultural development in the poor mountain areas at present.

Key words： Land reform； trial measures of land-checking； policy and methodology； innovation； Ankang city

建国初期，作为恢复和发展国民经济的一个基本条件，党和人民政府领导亿万农民有步骤地进行废除封建土地制度的土地改革运动，大大解放了农村生产力。秦巴山区陕南安康专区（即安康市）的土改工作在中共陕西省委的正确领导下，通过第一批“土改查田试办”探索经验、第二批大面积推广两个阶段完成。按照省委批答中指示“第一期250个左右的乡的土改亦可”，第一批从全区813个乡中安排了400个乡作为“土改查田试办”试验区。面对土地条件差异巨大、衡量土地质量标准多元、山区干部文化水平偏低等现实困难，安康专区在土改政策和方法上进行了有益的创新尝试，对当下制定贫困山区农业发展生产政策、开展乡村振兴战略具有一定的现实借鉴意义。

1 安康市“土改查田试办”的必要性

1.1 建国初期恢复和发展国民经济的基本条件

封建土地制度是造成农民贫穷和农业生产落后的根源。把封建剥削的土地所有制变为农民的土地所有制，是中国新民主主义革命的历史任务和基本纲领之一。中华人民共和国成立时，全国还有三分之二的地区存在着封建土地制度；大约有2.9亿农业人口的华东、中南、西南、西北等新解放区和待解放区，封建土地所有制仍然严重地束缚着社会生产力的发展。这表明，新民主主义革命虽然取得了基本胜利，但它的经济纲领尚未彻底实现。

据国家统计局公布的资料，全国土地改革前农村各阶级占有耕地的情况是：占农户总数不到7%的地主、富农，占总耕地的50%以上；而占全国农户57%以上的贫农、雇农处于无地、少地状态，仅占有耕地总数的14%；地主人均占有耕地为贫雇农的二三十倍；农村存在着大量无地和少地的农民。从新区农村总的情况来看，贫农、雇农和中农虽然耕种着90%的土地，但仅拥有少部分土地的所有权，所承受的地租剥削相当沉重。因此，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群眾，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”[1]。

1.2 安康市土地没有统一衡量单位，农民陷于无地或者少地状态

安康全区共10个县、73个区、813个乡、街（包括安康市在内）共290 007户，1 597 288人。其中，川道和水田平地占多数的乡约为143个，56 453户，278 647人；山地则为670个乡，258 617户，131 864人。全区地面辽阔、交通不便，除白河、旬阳于1948年曾有46个乡调剂过土地（土地关系略有变动）外，全区均未实行过土地改革。

从经济情况看，安康市耕地缺乏，坡陡耕地成本大；山货特产很多，占经济重要部分；川道和城市附近群众生活水平稍好、文化水平较高，山区群众生活异常寒苦，生产很落后、文化水平很低；土地没有一个统一的衡量单位，亩、稞石（担）、牛工、种子论纷杂，不利于登记分配土地，亟需一个合理的折合单位；全区特别是山区阶级分化明显，土地集中在少数人手中，广大农民陷于无地或者少地状态。

从政治情况和社会秩序看，解放前国民党在城镇川道及交通要道基础雄厚，山区为土匪活动之地，政治情况复杂；从群众条件看，经过解放后的一年工作，农民优势正初步建立。农协会员已经到达39万多人，占全区人口的25%弱，民兵将近5万人，妇联会员达20万人，涌现出一大批积极分子；从干部和领导机关情况看，60%以上干部直接参加反霸减租运动，经过了初步的锻炼和考验，政治觉悟提高了[2]。

综上所述，安康市虽然具备了土地改革的基本条件，但是也面临着领导机关不健全、缺乏骨干、党的基础薄弱、群众觉悟还不高和自然条件差等困难。在全国推进土地改革的整体工作背景下，可以通过先行试点再大面积推广来进行。

2 安康市“土改查田试办”政策与方法创新

2.1 安康市“土改查田试办”前期作了充分的准备工作

为了搞好安康土改工作，中共安康地委于1951年9月28日至10月12日召开了中共安康地方第一次党代表会议。1951年10月12日，通过了《中共安康地方第一次党代表会议决议》，大会讨论了《安康市地委关于今冬明春實行土改的计划》（草案）（以下简称《土改计划草案》），听取了李力安同志传达《省委对安康地委“关于今冬明春实行土改的计划”的批答》（以下简称《省委土改批答》）。讨论中进一步明确了“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”的总路线，明确了从思想上发动群众的认识和方法问题。对不征收富农出租土地、小土地出租者占有土地量的最高标准、山货特产的没收分配等重要政策，以及完成这一任务的具体步骤，都作了详细的讨论[2]。

安康市实行土改的方针任务是，依靠贫雇农，巩固地团结中农，中立富农，切实保护城乡的工商业和手工业，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产和山货特产。1951年秋至1952年春耕前后在全区基本完成土改。

2.2 安康市“土改查田试办”的政策创新

按照《省委土改批答》中指示“第一期250个左右的乡的土改亦可”，第一批从全区813个乡中安排了400个乡作为“土改查田试办”试验区。汉阴县被确定为第一期土改查田试办试验区的主体部分。安康市土改全部政策必须按土改法和刘少奇同志关于土改法的报告执行，同时结合安康市具体区情就几个特殊问题作了如下政策规定，作好了顶层设计，进行了政策创新。

1）统一土地单位，按产定等、按比互相折合分配。分配土地强调以乡为单位，只有经县委批准后方可以以村为单位进行分配或作乡与乡之间的调剂。土地应统一单位，应该评定当年的产量，每产1市石（担）（玉米140市斤为1市石）玉米、稻谷、小麦的土地为1石田（或地），然后将土地按质量为若干等级，各等级土地以适当的比例互相折合进行分配。

2）富农土地的征收川道与山区差别化对待。该区大部分富农都出租土地，而且不少富农出租土地数量相当大。在土地缺乏的情况下，为了彻底消灭封建，适当满足贫苦农民的土地要求，少抽动原耕农民的租入地，以发展农业生产。考虑应征收富农出租土地的全部还是一部分，在川道可不动。即川道地区的富农中自耕和雇人耕种土地不动，其所留土地应以不少于当地中农人均土地数为准；由于土地紧张，山区富农的出租土地则要征收后重新划分，应达到中立富农的目的。

3）测定小土地出租者、佃中农及佃富农占有土地的最高标准。根据中央和省委指示，调查安康专区一般富农户均占土地在七石到十石（担），小地主户均约为二石四斗至十四石三斗，因此该区小土地出租者占土地最高量定为十五担稞为宜（以当地三十六老斤玉米为一斗，每稞产量二斗）。

安康专区佃中农及佃富农的数量相当大，是农村生产者的主要组成部分，他们有劳动力、有足够的农具耕牛和租人多量的土地，是应该团结的对象；但分配土地时其佃入地的一部分或大部分要被抽出分配，产生劳动力剩余，且部分人的收入减少，也会引起不满。应在原耕地基础上适当调整，以便原耕农民分得相对稍多于无地少地农民的土地。关于清真寺土地问题，要求凡回民地主与汉族同样对待，城镇清真寺土地原则保留[2]。

4）按常年应产量征收稳定的农业税，保护生产者积极性。“查实田亩，定实产量，负担合理公平，保证国家收入，鼓励农业生产，繁荣农民经济”。农业税“贯彻查田定产以率计征，依法减免，逐步实现农业税统一累进税，并取消一切附加”的总方针。“农业税按常年应产量征收，勤劳增产者不增税，怠于耕作者不减税”，打消群众和干部思想顾虑。征粮中用实例解决这些问题，用以率计征、如遇灾情依法减免的政策教育群众，轻灾轻减、重灾重减、全灾全减。政府还要设法救济，动员群众提高觉悟、参加运动，减税与生产和爱国相结合[3]。

5）土地改革中不区别身份（包括地主、富农），坚决保护工商业一切经营活动。土改中坚决保护工商业，包括地主、富农在农村经营和出租之纸厂、油坊在内。地主在安康城以外的多余房屋适合于农民居住者，分配给农民居住，但农民不得以之出租、出卖、拆毁；其不适合农民居住的较大建筑，可没收归政府所有，充公共事业之用；但地主在城镇中兼营工商业所使用的房屋及出租给工商业的房屋则不能视为地主多余的房屋而予以没收分配。

建国初期，工商业经济基础十分薄弱，且大多为地主和富农所有和经营，对技术和规模要求比较高，而农民缺乏技术和经验，简单地划转和分割会导致工商业倒闭。根据实际采取了先固定保护，再改变所有制性质的政策，使工商业得到了保护。

6）山货特产种植土地酌情分配。与耕地相近相连的不能分割的折合产量，随地分配；成片成宗的园区地主自营或雇人经营的（茶园、橘园等）单独折合成耕地分配给善于经营的农民去经营；如果地主自己经营的应以特产折合成土地，留给地主继续经营，以利生产；对于比较大的茶山等，不宜分配的请示地委批准，按土改条例收归国有；机场、公路侧的公地大片森林不能分。

2.3 安康市土改查田试办步骤与方法创新

1）先试点再推广的步骤创新。首先，必须做好准备工作。1951年9月中旬，地县委乡以上的干部轮训结束，9月末10月初地委召开党代会，各县应定好土改计划并经讨论批准。9、10月县区要开好干部会、农代会、各代会及妇代、青代、团代会等，传达土改政策，通过计划和训练积极分子，广泛宣传政策。在运动未全面展开前，地县委需在第一期土改地区试办几个重点乡，或突破几个重点乡区，以总结经验，教育干部，并准备全面推广。

其次，全面展开土改运动。自1951年11月初开始，全面展开土改运动，分两期整片进行。第一期自1951年11月初至1952年1月20日，主要在各县的腹心区及较平川的地区争取完成400个乡，并在第二期土改区突破重点；利用农历年关前后开干部会，总结第一期土改，会后即将力量转入第二期土改区，至4月中旬基本上完成土改。

2）整顿组织，稳定干部队伍组织创新。查田试办与“三反”结合；干部经民选后一般不应再撤换，树立领导核心，应以教育为主。整顿组织，稳定干部队伍。

3）发挥青年团员助手作用，引领技术人才创新。查田定产中包含大量的计算方法、填写等技术工作，共青团员和青年积极分子一般也敢于、易于学习，这同时也是教育和锻炼共青团内外青年的具体工作。因此，要发动共青团员和青年积极分子积极参与到拉尺子清丈、拨珠子、登记填写土地证等实际工作，要求在工作中发挥公平、耐心、艰苦的精神和作风，并在仔细研究分析和积极提出意见的基础上，对自私本位进行批评，执行公平准则，追求工作胜利，这也是共青团在查田定产工作中助手作用的体现[3]。

3 安康市“土改查田试办”政策与方法创新的借鉴意义

土地改革后，安康地委以汉阴县为重点领导查田定产试办，与试验区的干部工作和农村建党建政等工作相结合。工作中发动了群众，提高了觉悟，复查了土改，并处理了土改中许多遗留问题；统一评定土地，确定产量和地权；建立了多个农村支部，召开了乡人代会，整顿了乡政权[3]。建国时，安康地区疮痍满目、一穷二白，饱经沧桑的安康人民在中国共产党的领导下迅速医治了战争创伤。三年恢复时期，工农业总产值平均每年增长21.88%[4]。安康市“土改查田试办”政策与方法创新对现实土地政策具有一定借鉴意义。

3.1 统一土地单位，按产定等、按比互相折合分配

——解决了土地分配公平性

位于秦巴山区的陕南安康市面临着耕地“两多、两少”（陡坡多、旱地多；川道少、水田少）、粮食单产差别巨大、土地计量单位不统一的立地条件。“土改查田试办”政策结合土地法大纲，统一土地单位，按产定等、按比互相折合分配，质量好的土地因产量高可以少分面积，质量差的土地产量低可以多分面积，解决了土地质量差异造成的简单地按面积分配土地的不公平性。20世紀80年代初期，中国山区农村的土地联产承包责任制分配土地就借鉴了这个经验。

3.2 按常年应产量征收稳定的农业税——有利于农业生产的长久稳定发展

农业生产周期长，农户对土地的改良和投入都不是短时间内完成的，经常变动土地税收和经营权不利于农业生产发展。党的十九大报告实施乡村振兴战略中指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决“三农”问题作为全党工作重中之重；要坚持农业、农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业、农村现代化；巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度；保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年；深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济；确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中[5]。报告中将第二轮土地承包到期后再延长30年，这是自实行家庭承包经营、承包地“三权”分置后，党中央在完善农村土地经营制度方面的又一重大举措，对巩固和完善农村基本经营制度，促进现代农业发展，实现农村长治久安，都具有重大而深远的意义。实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是中国农村改革的重大成果，是党的农村政策的基石。土地经营权的稳定就是对农业生产特点的遵循[6]。

3.3 坚决保护一切工商业经营活动——强调经济活动应该遵循自身规律

土地改革中坚决保护工商业，包括地主、富农在农村经营和出租之纸厂、油坊在内，以及用于工商业经营的一切房屋，不得没收或者分割，或者改变经营主人。这样做是先采用保全的办法，在继续生产的前提下为实现和平过渡创造条件，不用行政手段干预经济活动。这说明，经济活动要用经济杠杆来管理，应遵循经济规律[7]。

参考文献：

[1] 中共中央党史研究室.中国共产党历史（第二卷）（1949-1978）上册[M].北京：中共党史出版社，2011.

[2] 中共安康地委.安康市地委关于今冬明春实行土改的计划（草案）：1951-09-28—1951-10-12[B].中共安康市档案局.

[3] 中共安康地委.关于大会讨论的几个问题总结及今冬明春工作任务的报告：1952-09-28—1952-12-19[B].中共安康市档案局.

[4] 中共安康地委组织部，中共安康地委党史研究室，安康地区档案局.中国共产党陕西省安康地区组织史资料（第一卷）（1949-1978）[M].西安：陕西人民出版社，1994.

[5] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].北京：人民出版社，2017.

[6] 本书编写组.党的十九大报告学习辅导百问[M].北京：学习出版社，党建读物出版社，2017.

[7] 中共中央党史研究室.中国共产党七十年[M].北京：中共党史出版社，1991.