农村土地承包经营权抵押贷款试点案例与启示※——基于对试点地区2861笔贷款业务的调查

周明栋

（中国人民银行宿迁市中心支行 江苏宿迁 223800）

引言

2007年《物权法》首次采用了“用益物权”概念，并规定农地承包经营权为重要的用益物权类型，赋予农地抵押权有利于发挥其作为一种用益物权的价值，而《农村土地承包法》就有“土地承包经营权转让”的概念，这是农地权利用益物权化的关键一步，根据“举重以明轻”的法律原则，应允许农地抵押。2009年，人民银行、银监会明确在有条件的地方可以开展农村承包土地经营权抵押贷款（简称农地贷款）业务。2014年1号文件进一步提出要落实农地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，允许以农地经营权向金融机构抵押融资。2015年《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》明确要求，依法稳妥规范推进农村“两权”抵押贷款试点。2016年人民银行会同相关部门联合印发了《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》。农地经营权抵押贷款成为试点地及部分非试点地区家庭农场、合作社、专业大户等众多农业经营主体的信贷融资手段之一，一定程度上缓解了经营主体融资难的困境。

农业风险大，农户缺少抵押物，是农民和农业规模经营者受到信贷约束的主要原因。因此，开展农地抵押贷款试点工作，使农地成为抵押品，缓解农民和规模经营者面临的信贷约束，是继农户联保贷款、信用贷款之后的又一金融服务创新方式，受到理论界、政策层面以及实务工作者的极大关注。从全国已开展的农地贷款情况看，“宁夏同心模式”“江苏新沂模式”、“四川南充模式”、“湖北天门模式”，分别依托信用联盟、政府推动、银行兜底等方式开展农地抵押业务，但目前有的地区已停办，有的地区规模难以上升，可持续发展存在困难。

江苏省响应政策机遇，先后出台农地流转办法、农村产权流转交易实施意见、农地抵押贷款试点意见等一系列制度、办法，推动试点地区出台农地抵押制度，成立产权交易所，开展农地流转的服务、确权、交易、抵押登记等业务，取得了阶段性成果。其中位于苏北的SH县从2014年7月发放首笔农地抵押贷款，2015年末，SH县获全国人大授权成为农地经营权抵押贷款和农户抵押贷款双试点县之一。截至2018年8月末，该县农地抵押贷款余额3.46亿元，当年累计发放1835笔、2.86亿元，并成功处置农地抵押贷款出现的风险问题，不良贷款率仅为1.01%，试点工作得到平稳有序发展。

关于农地抵押贷款的研究，已有文献主要围绕农地制度变迁、农地贷款可得性、农地贷款需求影响因素以及农地贷款风险防控等方面进行了实证研究，但鲜有对获批试点地区的案例分析和本质探讨。笔者曾多次深入SH县实地调研，访谈过主管单位、产权交易所、银行、农地流转户，并组织南京农业大学金融学院大学生暑期问卷调查，对该县农地贷款背景和发展历程有较深的理解。在农地贷款试点延长期即将截止之际，本文通过试点效果分析，探讨农地贷款的本质，以及实现可持续发展的路径，以期寻求市场需求与政策需求结合点，为其它相似地区提供可资借鉴的经验。

一、文献综述

农地作为贷款抵押方式在国外已有丰富的研究成果。Besley（1995）研究认为，农地抵押可以激活农户的土地资本，有利于农户获得完整的土地财产权，提高农户的贷款可得性，推动土地要素流动和农村经济增长。Hay等（1997）对泰国农地贷款进行研究后认为，农地抵押可以降低对借贷农户的评估成本，有利于提高农户的信贷可得性。Cater and Oline（2003）的研究表明，巴拉圭农地产权制度改革对小农户没有影响，仅中等规模和大规模农户的贷款可得性有所提高。Boucher等（2005）对尼加拉瓜和洪都拉斯农地自由化改革前后农户贷款可得性的比较研究发现，多数农户的贷款获得能力未能显著提高。Hare（2008）对越南农地使用权抵押贷款的研究表明，在没有外部政策支持的情况下，农地使用权抵押对农户贷款可得性的影响很小。Besley等（2009）研究表明农地产权改革和农地抵押可以缓解农户信贷约束，提高农户的信贷可得性，增加农业投资，提高农户收入水平。Menkhoff 等（2012）的研究发现越南银行在实际放贷过程中仍以农户和银行的关系为主要贷款依据，农地使用权抵押对农户信贷可得性没有影响。

国内学者从农地抵押贷款业务的可行性、农地制度的变迁、农地抵押贷款影响因素及存在的风险等方面进行了深入研究。

从农地制度变迁看，改革开放后，农地改革以联产计酬等多种责任制形态为变迁始点，经历了家庭联产承包经营的农地基本经营制度，直至1994年以后强化和稳定了农户家庭的土地经营权利。现阶段农地制度变迁的核心是土地使用权归属问题，而土地使用权的核心是农户对农地资源的配置问题，因而产生了规模经营、使用权拍卖、土地股份合作制等系列农地使用制度形态。李汉卿（2009）从农民主体性发挥角度研究得出不同的土地产权制度会对农户主体性作用发挥不同的影响。陈莉（2013）通过村民关联度与农地制度变迁关系研究得出结论，村民关联度能够助推动农地制度的变迁，农地制度变迁也会对村民关联度产生影响。钱忠好、牟燕（2013）研究认为，通过农地市场化改革，农民逐步获得农地交易权；通过城市土地市场化改革，建立城市土地市场结构；通过对农地非农化市场改革，不断完善征地制度，并逐步开放农地非农化市场。

在农地抵押贷款可行性方面，有两种对立的观点。反对者认为，农地具有社会保障和就业职能，一旦实施农地抵押贷款制度，如果农户失去抵押土地，会引发一系列社会问题。如贺雪峰（2010，2013）在其著作《地权的逻辑》中指出，中国农地制度对国民经济的快速发展作出巨大贡献，农地主要承载着社会保障功能，而不能赋予太多的资产利得属性，并反对周其仁等学者的土地变改主张。刘玉平（2015）研究认为，现实中农地抵押贷款面临着法律的刚性约束，在风险分担上面临着风险过分集中的问题。支持者认为农地抵押是一项金融创新，可以缓解农户贷款难问题。王康如（2011）认为农地抵押贷款能抵御单个农户贷款风险、优化配置资源，在实际运作时需要政府提供一些保障措施。惠献波（2014）认为，农地抵押贷款能够有效解决农户缺乏贷款抵押品困境。

从农地抵押贷款需求影响因素看，黄惠春（2015）认为兼业程度和农地面积分别对发达地区和欠发达地区农户抵押贷款需求具有显著的正向影响。房启明等（2016）认为农户的家庭规模、经营类型、往返金融机构的便利程度、金融机构数量等因素对农地抵押融资意愿有较显著的影响。刘二鹏（2016）认为农户年龄、外出务工经历、耕地规模、劳动力人数、借贷经历、人均收入、政府扶持力度以及农村社会保障体系等因素对农户的农地抵押贷款需求影响比较显著。

从农地抵押贷款风险看，胡振华等（2014）认为农地抵押贷款对于政府、金融机构、农户均有一定的风险，但可以通过“三位一体”的综合农协制度设计有效化解风险。潘文轩（2015）认为农地抵押贷款的风险包括微观层面风险和宏观层面风险，微观层面主要是农民面临的生计风险和银行面临还款来源风险，宏观层面风险是农民群体面临的农村社会风险和银行体系面临的农村金融风险。马雪彬等（2016）认为农地抵押贷款的风险表现为借款人信用风险、抵押物估价风险、抵押物处置风险等。

以上文献围绕农地制度变迁、农地贷款可获性、农地贷款需求影响因素以及农地贷款风险防控等方面进行了实证研究，为本研究提供了重要的理论借鉴。但鲜有对获批试点地区的案例分析和本质探讨。本研究拟做如下延伸以弥补现有研究的不足：一是构建农业经营主体需求、贷款银行供给、抵押物创新三者的逻辑关系与理论架构；二是通过案例和比较分析，以期在不同政策环境下审视新型农业经营主体对农地抵押贷款的响应情况，以更好地寻求市场需求与政策需求结合点，促进农地贷款可持续发展。

二、理论分析

（一）推进农地抵押贷款的核心是有效解决农地特殊的权属关系

产权分割理论认为，一项完整的产权包括狭义所有权、占有权、支配权和使用权，这些权项既可以归属为同一主体，也可分属于不同主体。这些权项分属不同主体，是经济社会不断发展、财产关系日益复杂的必然结果。而产权要素的可分离性和可转让性，使得人们在拥有和行使这些可分割权利时实行专业化，进而获得收益。产权的所有权人和经营权人会依据自己在盈利活动中的贡献大小进行分配。但是追求利益最大化使得所有权人和经营权人向着实现产权价值最大化而努力。

农地经营权指的是农地的经营者所具有的对于农业用地占有和从事农业生产经营活动并获得收益且在一定层面上进行处分的权利。农地所有权与经营权可以统一也可以分离，当农地所有权与经营权为不同主体时，即农地两权关系分离时，农地经营者必须向农地所有者支付地租，地租是土地所有权的经济实现形式，是农地两权分离的标志。随着生产力的不断提高，收益与经营者的关系越来越紧密，农地经营权地位也愈发重要。

随着土地的流转，单户实际经营土地面积发生变化，家庭联产承包责任制实际环境发生变化。新型农业经营主体通过支付地租的形式将分散农户的土地承包经营权进行集中，进行规模化经营，即农村土地所有权仍属于集体所有，土地承包经营权仍属农户所有，但流转过程中形成了简单的委托-代理关系——农户以委托人身份将土地承包经营权委托给身为代理人的新型农业经营主体，实际土地承包经营权由农户转移至新型农业经营主体。在新型农业经营主体实际经营过程中，由于农业经营的特殊性，投入产出时效性滞后，导致地租及农地基础设施等前期投入资金负担较重；加之受困于现有农地制度及金融制度影响，新型农业经营主体拥有的农地经营权等资产难以量化且散失资产特征，融资难问题日益突显。在此背景下，农地经营权抵押贷款试点改革应运而生。

推进农地抵押贷款试点改革以来，全国多地开展试点工作，取得了丰硕成果，抵押贷款余额逐年提升，较好地支持了规模农业的发展，但违约案例也频频出现。如作为国家农村改革实验区的山东枣庄，为推进农地贷款业务开展，市县财政出资1亿元成立金土地融资担保公司作为农地抵押贷款的担保机构，在促进抵押农地贷款业务增长的同时，也带来了放贷银行的道德风险，使风险较快累加。全国各地为激励银行推进农地抵押贷款业务，也都普遍投入了相关制度成本，或财政出资成立农业担保公司，或建立风险补偿机制，但部分地区成效非尽人意。由此可以认为，针对具有特殊权属关系的农地抵押贷款，只有设计合理的贷款制度和配套机制，才能保障这种特殊的“委托—代理”关系稳定。

（二）推进农地抵押贷款必须立足于因地、因时所需

农地贷款需求旺盛。随着新型农业经营主体发展进程不断加快，特色龙头企业不断发展壮大，资金需求也日益增长，但受制于缺乏抵押物，现有融资供给难以满足新型农业经营主体的融资需求。一方面，新型农业经营主体资金缺口较大，其需求呈现大额化特征，且随着其进一步发展壮大而加大，而金融机构专门针对新型农业经营主体融资特点而设计的贷款产品相对匮乏。另一方面，新型农业经营主体的贷款需求具有多元化特点，农业生产的周期性和季节性特征，意味着新型农业经营主体既有短期、分散的周转式资金需求，也有扩大再生产的长期、集中的资金需求。

农地贷款的推进受试点政策影响。获批试点地区普遍建立了农地抵押贷款风险补偿机制，建立了农村产权交易中心，确保农地抵押登记的合法性。而非获批试点地区，政府部门积极性不高，农村产权交易中心或不能充分发挥职能或未建立。规模农户是土地资源使用权主要流入方，但不拥有土地承包经营者权，致使农地在抵押过程中权属关系难以理顺，直接影响农地经营权的可抵押性，这在农地贷款试点政策和非试点政策地区存在显著差别。

农地贷款可获性受区域环境影响。农地抵押贷款业务开展不仅取决于农户的贷款需求，区域环境同样对农地抵押贷款产生重要影响。区域环境因素主要指区域经济发展水平、农村信用体系建设情况以及农地保障功能等因素。不同经济发展水平地区的农地保障价值不同，与欠发达地区相比，发达地区农村社会保障体系完善，替代了农地的生存保障功能，从而降低了农户对农地的依赖性，农地抵押贷款可行性更高。农地流转规模也影响着农地抵押贷款供需市场，同时农村信用环境良好也会促进农村金融供给。

农地贷款实现与否受借款人特征影响。金融机构会根据农户个体特征和家庭特征决定是否放贷以及发放的贷款额度。其中，金融机构能够观测到的农户特征包括：户主年龄和受教育年限、农户家庭资产状况和收入水平、农户的信用记录及社会关系。金融机构在发放农地贷款时会更看重被抵押农地面积和价值、农户收入和信用状况，因此，收入水平越髙、农地面积越大、信用越好的农户，农地抵押贷款获得性越高。

以上分析表明，农地抵押贷款推进需考虑区域环境、试点配套政策以及借款人发展状况。江苏新沂市在2014年前后曾在江苏省内率先开展农地抵押贷款业务，短短两年内贷款余额就破亿元，但之后急速下滑，并很快停办。但宁夏同心县农地抵押贷款业务却发展成为全国样板，该县很好地依托当地区域环境和农业生产特点，设计一套合理的农地贷款制度，在不依赖财政投资担保或风险补偿的情况下仍然能实现农地贷款业务的健康发展。因此推进农地贷款，必须深入了解影响农地贷款发展的各种因素，因地制宜建立相关可行性制度。

三、案例分析

（一）SH县农地抵押贷款实施概况

2015年末，全国人大常委会审议通过了“两权”试点地区名单，SH县成为农地经营权抵押贷款试点县之一。近年来，SH县抓住国家农村金融改革和人民银行开展“两权”抵押贷款工作试点的政策契机，积极探索农地贷款业务，取得了一定成效。与试点前相比，该县农地抵押贷款推进力度不断加大，表现为财政对试点银行抵押贷款净损失的补偿由政策出台前的30%上升为40%，并实际动用了风险补偿金解决两笔损失；将农地贷款工作纳入金融工作目标和乡镇工作目标考核；优化抵押登记流程，提高服务效率。截至2018年8月末，该县农地抵押贷款余额3.46亿元，当年累计发放1835笔、2.86亿元，涉及全县11家金融机构，其中SH农商行累放1622笔、1.76亿元。

（二）统计分析

在去除农地贷款户姓名、身份证号等涉及个人隐私信息的基础上，笔者调研获得了SH县农地贷款户相关信贷信息，剔除部分贷款要素不全农户后，共2867笔。详细分类信息如下：

表1 SH县农地贷款主体平均贷款额（单位：亩、万元）

从表1农地贷款主体看，产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户户均贷款额分别为588万元、186.29万元、101.82万元、29.51万元，而普通农户户均只有4.37万元。

表2 SH县农地贷款不同担保抵押方式平均额（单位：亩、万元）

从表2抵押担保方式看，附加个人担保、附加担保公司担保、其他资产抵押担保、政府基金担保户均贷款分别达18.76万元、162.89万元、107.5万元和66.25万元，而纯农地抵押贷款户均只有7.78万元。

将贷款主体、抵押担保方式与贷款额进行匹配后发现，获得972笔纯农地抵押贷款的，除少量为家庭农场、专业大户大额贷款外，其他全部为普通农户小额贷款，也有部分普通农户贷款仍需附加担保；而农业龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户获得的894笔贷款基本上有附加担保抵押条件。

统计分析认为，向普通农户发放的纯农地抵押贷款可以基于农户自身信用就能覆盖，而面向规模农户大额贷款需求，则必须附加担保或抵押条件，贷款银行才能作出放贷决定，仅依靠农地抵押价值难以覆盖风险。由此可以进一步推断，尽管SH县享有国家试点政策，但试点政策期+延长期也只有短短的三年，无法规避农地长期权属关系，贷款银行依然有农地难以处置的顾虑，市场供需主体推进农地抵押贷款业务是建立在“响应”政策号召、获得政策红利的基础上。因此，认清农地贷款的本质，可以为进一步推进农地贷款健康发展提供针对性的建议。

（三）实证分析

表3 试点地区农地抵押贷款业务数据统计

在检测无多重共线性的基础上回归结果如下：

表4 试点地区农地抵押贷款本质检验结果

从模型估计结果看，借款人获得贷款额度与附加担保抵押条件、抵押农地面积、借款人资产总额、贷款利率分别在1%、5%、10%、10%的置信水平上显著正相关，验证了前文的推断，即银行放贷决策是综合了借款人资产、农地和附加担保抵押条件，没有附加担保或附加抵押分散贷款风险，仅基于纯农地抵押申请贷款，只能是贷款额度较低的普通农户，新型农业经营主体很难获得。这表明，基于试点地区的农地抵押贷款增量扩面离不开对规模农户的增信，因此不管是试点地还是非试点地，推进农地抵押贷款主要依赖于地方上为该项农村金融产品所搭建的交易平台和营造的市场环境。

四、研究结论与建议

（一）研究结论

1.农地抵押贷款推进必须建立在尊重农地产权关系的基础上，地方政府只能搭台唱戏而不能包办兜底。我国的农地制度比较特殊，国家拥有农地的绝对管理权，集体持有所有权，农户赋予承包经营权，而承包权和经营权进一步分离，促进了农地集中流转和规模经营主体的产生，也带来了农地抵押贷款的需求。因此，理清权属关系，成为农地抵押贷款能否顺利推进的主要政策因素，而建立在尊重农地权属关系基础上的农地抵押贷款风险管控方式、风险分担机制是具体的实施因素。目前，享有试点政策的SH县等地，在得到全国人大授权的情况下，农地抵押贷款工作取得较好的发展，但全国有些地区并未获得授权，依然保持长期良性发展态势。以宁夏同心县为例，该县立足于区域特点，建立农地抵押贷款农户、土地合作社相互紧密关系，在没有破坏农地产权关系的基础上实现该项业务的健康发展。相反，作为全国农村改革试点地区的山东枣庄市，由市县财政出资建立的金土地担保公司全额承担农地抵押贷款银行风险损失，导致放贷银行道德风险累加、政府财力负担过重的局面。因此，要在理清农地产权属性的基础上、在不违背法律制度的框架下设计合理的贷款制度和配套的机制。

2.农地抵押贷款政策效应显著，但决定增量扩面的主要因素在于附加抵押担保条件。案例分析已表明，农地抵押贷款政策效应明显，试点地区农地抵押额增加较快，这得益于试点政策带来的实际效果，更得益于在试点政策背景下地方出台的相关配套措施和激励机制。农地抵押贷款稳定发展，政府受益于政绩需要，银行受益于考核需要，而市场主体受益于发展需要。但案例分析已证明，决定农地抵押贷款额的主要因素并非限于试点政策，还包括经营主体资本实力和申贷附加抵押担保条件。事实上，虽然农地抵押贷款名义上将农地经营权抵押给银行，但银行面对不动产的经营权束手无策，因此银行没有获取经营权的意愿，更多的是让渡给具有农业生产能力的其他经营主体。由于农业经营风险较大，如果规模农户出现大量不良，受让方难寻，而如果都将风险转嫁给政府又会出现道德风险问题。因此，从长远看，试点地区不能一味地依赖于试点政策红利，而要关注市场可能出现的风险，建立市场化的风险缓释机制，有效化解农地抵押贷款不良。而非试点地区即使没有特殊的法律授权，能营造出良好的农地抵押贷款市场交易环境，建立多元化的融资渠道，壮大规模农户实力，增强农业保险保障机制，建立健全抵押担保机制，依然可以实现农地抵押贷款的良性发展和增量扩面。

3.农地抵押贷款推进必须因地制宜，借贷供需主体都需营造环境和条件。调研分析表明，农地抵押贷款除了受到试点政策影响外，还受到借款主体资产状况、抵押担保方式、乡镇农地流转进程、农村产权交易市场发育程度等因素影响。在农地抵押贷款实践中，既不能出现江苏新沂式的在配套机制不健全情况下过快发展以致不良率过高而不得不叫停现象，也不能出现像四川成都、湖北武汉等地因违约后抵押物无法处置而规模停滞的现象。以本文样本为例，SH县农地大规模流转基本完成，初步建立了产权登记、评估、流转市场，建立了市场化的风险化解机制，可以说SH农地抵押贷款数量和规模较大，并非仅仅依靠全国人大试点法令，还在于地域环境的营造。因此，不管是试点地还是非试点地，都应立足于区域特点，打造良好的农村信用环境，缓解银、农信息不对称问题，搭建银、农沟通交易平台促进规模农户与银行合作，推动大户带小户合作，推进成立互助型农业担保公司，为农地抵押贷款提供担保服务。

（二）相关建议

1.地方政府应着力打造农地贷款抵押物处置长效机制。要探索引入独立的第三方中介机构对农地价值进行评估，提高农地价值评估工作的专业性和权威性。要加强与农业专业化投融资机构的合作，探索农地承包经营权临时接管、不良资产处置和收储等方面合作，提高农地抵押物处置能力。要完善风险补偿和缓释长效机制，对农地抵押贷款给予一定的贴息和比例合理的损失补偿，解决金融机构的风险和收益平衡问题。要发挥乡镇村组在风险处置中的积极作用，协助金融机构寻找接手方，帮助保全抵押物，维护金融机构的合法权益。要培育建立相关农村市场中介服务组织和机构，探索多种形式的农地流转中介组织，建立土地交易所、土地投资经营公司、土地评估机构、农地托管公司等。

2.金融机构应建立健全农地贷款服务长效机制。要在合格担保品标准化流程、价值评估、内部授信和信贷资源倾斜等方面加强探索。要提高农地抵押贷款产品与借款主体的生产经营和资金需求契合度，满足借款主体多样化的融资需求。要提高商业银行农地抵押贷款参与积极性，满足乡村振兴战略下不断壮大的农业产业化龙头企业资金需求和差别化的金融服务。要加强试点问题反映与协调，形成“多方参与、共同探索”的工作局面。

3.农业经营主体应规范管理提高农地贷款投放吸引力。要完善农业市场信息体系，建立政府部门、市场主体和第三方信息发布、共享机制，增强农业经营主体的前瞻性、减少盲目性。要完善农业经营主体基本信息，扩大商业银行依托省农信信息系统对农业经营主体的综合授信，释放农业经营主体信贷需求。要建立农业自然灾害分级预警体系，最大限度地减轻自然灾害造成的农业经营主体损失。要增强经营主体市场风险防范能力，积极发展订单农业、农产品期货等农业市场风险避险工具。要进一步放宽农户财产权，农业经营主体拥有的地权、林权、房权抵押价值应进一步明确，以保障抵押权人的合法权益，增强金融支持动力。要引导农业经营主体改进管理方式，从规章制度、工商登记、财务管理等方面规范农业经营主体运行机制，推动农业经营主体做大做强，增强农地抵押贷款发放吸引力。