深度贫困、健康人力资本与金融支持——以扶沟县为例

夏振洲

（中国人民银行周口市中心支行 河南周口 466000）

习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话中列举了深度贫困的几种类型，其中就包含了基础设施和公共服务严重滞后贫困村。国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》将贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村列为深度贫困范畴。本文研究的深度贫困村按照上述标准确定。

贫困户和已脱贫户。贫困户是指按照《国务院扶贫办扶贫开发建档立卡工作方案》规定精准识别并建档帮扶的人均收入低于国家扶贫线的农户。已脱贫户指曾被列为建档立卡贫困户，经扶贫部门审核收入已达到或超过脱贫指标的农户。

小额扶贫贷款。《河南省扶贫小额信贷助推脱贫攻坚实施方案（试行）》把小额扶贫贷款主体分为两类：一是支持有创业潜质、有贷款意愿、有一定技能素质和有较强信用意识的建档立卡贫困户，即户贷户用模式；二是支持带动能力强、产业基础好并与贫困户建立利益联结机制的企业，即企贷企用模式。

户贷率。即建档立卡贫困户获得贷款的比例。其分子为某区域内获得小额农户贷款的户数加上与借用政府提供担保、贴息的贷款的企业建立稳定的利益联结机制的建档立卡贫困户。分母为该区域内所有建档立卡贫困户。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》要求，加大金融扶贫支持力度，支持深度贫困地区和深度贫困村，确保其尽早脱贫。各级政府、各金融机构均把深度贫困地区作为扶贫工作的重点，试图把更多金融资源引到这些地区。但深度贫困村的典型特征是基础设施差、贫困程度深，在这些村开展业务会面临较大的金融风险。因而，厘清深度贫困人口的特征，选择更有针对性的金融支持模式成为金融精准扶持深度贫困村的关键。河南省扶沟县系平原农业县，农户生产的自然条件相对较好，贫困的根源更多在于健康人力资本的匮乏。本文对该县吉唐、河业刘、陈楼、祝家等四个深度贫困村进行了调查，试图基于健康人力资本视角，提出优化金融支持措施的组合，使支持措施更符合贫困主体的需求。

一、文献综述

关于贫困与健康资本关系的理论探索起步较早。人力资本理论的主要创始人西奥多·舒尔茨高度重视健康因素，认为在农业发展中，学校教育、健康、现代化经验，这些是比土地更重要的因素。根据其表述，我们不难推测，在农村减贫的道路上，健康资本的影响应该比土地更重要。加里·贝克尔把时间、健康和寿命看做人力资本的重要组成部分，认为人力资本状况的改善是战后以来发达国家经济发展过程中所产生的“余增长率”的根本原因，而改善贫困人口的决定性因素是人口质量的改善和知识的增进。

在微观领域，国内外学者也进行了深入的分析。Audibert对喀麦隆水稻种植者的健康和非工资收入的关系进行分析得出，如果降低尿路血吸虫病的发病率，可以带来水稻产量的增加。程名望等研究发现，健康与教育所体现的人力资本是影响农户收入水平的因素，对农村减贫具有显著作用，但从收入差距缩小视角看，健康对农村减贫的作用比教育更为显著。

目前，关于健康人力资本、贫困和金融支持三者之间的关系的文献较少。方迎风等开展了健康冲击与“能力”（主要是健康、教育以及与健康相关的设施）对个体收入与支出的影响的研究，认为贫困者在进行消费平滑时很可能面临着物质的约束，而在信贷市场不完善的情况下，受到的约束可能更为严重，这会使得他们只能根据现有的财富来进行消费决策。其实证分析显示，健康冲击与前期的健康对个体的家户收入是负向的影响，但健康冲击对低收入者的影响则更为严重，如果个体拥有医疗保险，则会缓解健康冲击对家户收入的不利影响。祁晓慧分析了年龄和健康状况对贫困户信贷可得性的影响，认为50～60岁是贫困户贷款获得性的“分水岭”，户主年龄位于“分水岭”的贫困群体，其贷款获得性基本处于平均水平；户主年龄位于“分水岭”之上的贫困群体，贷款获得性较差；“分水岭”之下的贫困群体，贷款获得性较强。关于不同身体健康水平下贫困户贷款获得性的影响，她认为随着户主身体健康水平的不断下降，贫困户贷款获得性处于降低状态。黄琦认为，涉农贷款服务与农村资本市场发展对于贫困程度高的群体反贫困效应更有效。

截至2017年底，我国3000万未脱贫的建档立卡贫困人口中，因病致贫返贫家庭占40%左右，患大病和慢性病的贫困人口占20%左右，可见健康是事关农户能否稳定脱贫的最重要的因素之一。厘清健康人力资本对贫困户冲击的路径，依据健康状况以及平滑收支的需要为其设计有差异的“金融服务包”，是理论和实践中亟待解决的课题。本文勾勒出健康因素对贫困人口劳动能力的影响以及对支出流的冲击的动态图景，进而探求健康因素对农户金融手段运用的限制，尝试提出扶贫攻坚后续金融支持低收入人群的政策措施。

二、保障低收入人群健康的他山之石

维护低收入人群的健康，提高全社会健康人力资本存量，不但体现着公平，而且有利于增进一个国家的劳动生产率，所以不少国家都建立了对弱势群体倾斜的健康保障体系。

美国：注重“托底”。美国医疗体系分为两大部分：市场化医疗保障体系，主要由市场调节；公益性医疗保障体系，主要体现政府责任。2010年前，公益性医疗保障体系由联邦政府和州政府层面提供，经费源于税收，覆盖比例约为总人口的27%，针对的主要是低收入者、老人、残疾人等难以用市场机制有效覆盖的特殊人群。2010年，奥巴马签署《患者保护和平价医疗法案》，对于低收入人群采取如下“托底”措施：年收入低于贫困线400%的个人或家庭在购买医保时可以获得政府提供的补贴；医疗补助计划覆盖范围由贫困线以下的人群扩大至贫困线138%以下的群体。为降低政府承担的费用，特朗普政府提出以“美国医保法案”草案来替代“奥巴马医疗法案”，试图取消对不加入保险的个人和企业进行惩罚的内容。尽管特朗普的法案尚未实施，但不少人认为，该政令有可能使年轻人、健康人士受益，但可能让老年人、患病的投保人面临保费上涨的风险。总的来看，美国医疗保障制度可以归纳为：市场能起作用的归市场，市场无能为力的，政府“托底”，解决了贫富差异明显条件下的低收入人群的医疗保障问题。

其诗题有《乡人或病予诗多道蜀中遨乐之盛，适春日游镜湖，共请赋山阴风物，遂即杯酒间作四绝句，却当持以夸西州故人也》。

日本：强调“分摊”。日本是世界上医疗保险全民覆盖率最高，也是人均寿命最长的国家。其医疗保险体系以雇员健康险、国民健康险两大险种为主体，辅之以老人保障制度和退休者医疗制度。居民需要参加上述保险类型中的一种，不同参保人自付比例不同，不足部分依靠财政支付。例如，工薪收入者每月缴纳医疗保险费率约为其工资收入的8.2%，企业与个人各负担一半，不足部分由政府补助。对于自营业者和农民，参加国民健康保险的费用个人与政府各自负担50%。就老年保健医疗看，所需经费分别由医疗机构、中央、都道府县、市町村按比例分担，个人不需要缴纳任何费用。日本事实上形成了按照个人收入多寡确定“分摊”健康医疗费用比例的机制，既控制了政府的支出规模，又维护了弱势群体的利益。

英国：政府主导。英国的医疗体系主要以NHS（国家医疗服务体系）为主的全民医疗保险和以私人医疗保险为主体的高端医疗保险两大部分构成。由于75%资金来源于税收，追求“公平”是NHS的最大特征，其医疗服务几乎覆盖全部国民。居民支付非常低的费用就可以享受NHS提供的全科医疗服务，老人、儿童等特殊群体甚至可以享受免费诊疗。但过度追求医疗福利也给财政带来了巨大负担，2017年英国卫生部对NHS投资高达100亿英镑。

上述国家的医疗保障体制虽各有千秋，但均对弱势群体进行了不同程度的倾斜，所以健康因素对低收入人群人力资本的负面影响被有效对冲，因病致贫问题很少出现。我国农村地区新型农村合作医疗的参保率已经超过了95%，初步织成了一张广覆盖的“防护网”。但目前个人每人每年的最基本的参保费用为220元，对贫困线附近的居民仍是一笔不小的负担，更不用说参加大病医疗保险和大病补充医疗保险所需的费用了。我们应借鉴他国解决低收入人群参保难的经验，在基本医疗保险方面实现全覆盖，在大病医疗保险和大病补充医疗保险领域向低收入人群倾斜，更好地保障国民健康。

三、健康人力资本对贫困户收支的影响

关于健康人力资本的概念，目前学界还缺乏一致的看法。汪泓等认为，健康人力资本是指投入生产过程中的、能够带来产出效应的、由健康状况决定的劳动力的价值形态。按照这种理解，健康人力资本对生产的影响应该为非负值。但家庭既是生产单位，又是消费单位，各个成员间有相互扶持的义务。因而，严重疾病或残疾的家庭成员可能通过医疗费用等刚性支出和护理照顾等“吸附”其他劳动力途径，对家庭的生产、收入产生负面影响。因而，本文认为个体的健康人力资本有可能为负值。基于以上认识，本文通过两个指标来表征健康人力资本：其一是家庭实际劳动力数量，表征健康对收入流的影响；其二是疾病等导致的刚性支出，表征健康对支出流的影响。

（一）考虑健康水平后家庭实际劳动力数量的测定

劳动力是农户获得收入流的基础，其多寡直接表征了农户获取收入的能力。为得到实际劳动力数量，本文采取以下三个步骤。首先，根据各村“帮扶措施明白卡”和“帮扶计划”提供的每户人口数量、年龄计算出每户劳动力的初步数。本文借鉴人民公社体制下，农村生产集体根据劳动者的性别、年龄、身体状况等特征，评定每个劳动者在一定时期内的单位工日的得分的方法把劳动力按照年龄（暂不考虑健康状况）赋予一定的系数。如18～60岁视为整劳力，系数为1；60～65视为半劳力，系数为0.5；15～18岁，视为参与劳动力，系数为0.3。家庭成员的得分总和为家庭劳动力的初步数。其次，对劳动力初步数根据健康状况进行调整。健康指数按照“帮扶措施明白卡”和“帮扶计划”中对健康自我评价在[0-1]区间赋值。按照扶沟县贫困户精准识别政策，各村要逐户测算收入和支出，找出致贫原因，比较生活质量，并且要向本村村民公示，需获得绝大多数村民的认可，所以健康自评结果应该是比较可靠的。按照上述系数进一步对劳动力初步数加以调整。最后，按照农户中病残人员的个体依赖程度（每天需要他人陪护的小时数/24）加以调整，得出最终的劳动力数，即实际劳动力数。

表1 贫困户和已脱贫户劳动力情况比较表（单位：个）

初步地看，考虑到健康因素对劳动参与的影响和对家庭其他劳动力的“吸附”影响，贫困户户均劳动力数量分别下降0.26和0.1，而已脱贫户的这两个指标分别下降0.14和0.04，表明健康因素应该是妨碍劳动能力，进而影响其收入增长的一个重要因素。

（二）健康状况导致的刚性支出的测定

农户疾病、就学等刚性支出也影响着农户的生活质量。实践中，贫困户的识别过程也充分体现了支出端的影响。例如，该县识别贫困户的标准“两不愁三保障”，即“不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房”，均是对农户支出端的考量。支出中最不可预测和控制的是医疗费用，本文试图对医疗支出的自费部分进行厘定。扶沟县4个深度贫困村中，近6成的贫困户和4成已脱贫户家中至少有一个长期慢性病、精神疾病或残疾人。但从农户端调查了解费用有诸多困难：负责费用的当事人不在家；因报销或丢失等原因，资料保存不完整；回忆的数据往往与实际差距较大。所以，本文对能提供较为精准数据的采用实际支出数额；对不能提供数据的，根据住院的次数、病的种类以及所住医院的层级推算产生的费用数额。深度贫困村中长期慢性病致贫出现的频次最多，王志华等（2018）对在省级医院4种慢性病的直接费用进行了调查，糖尿病、肿瘤、脑卒中和慢性阻塞性肺疾病住院的农民需要自己负担的直接费用分别为5014元、5747元、8370元和6669元，新农合的报销比例显著低于其他医保类型。本文以上述4种疾病在省级医院自费数额的平均值6450元为基准，结合各层级医院的医疗价格和报销比例推算自费的数额。本文对“帮扶措施明白卡”中所列病残人员住院治疗情况进行了调查，发现每年住院治疗的比例约为26.7%，按照省级以上、市、县、乡级医院各占5.86%、13.35%、37.47%和43.32%住院层级分布调查数据，推算费用标准，平均每个贫困家庭承担的住院费用约为2359元，每个已脱贫家庭承担1533元。调查显示，即使不住院期间，在家调养、治疗（包括在村级医疗机构治疗）的长期慢性病人每年需要家庭承担的费用平均为2342元，分别乘以有病残成员家庭的比例，得出平均每个贫困家庭在家治疗调养的费用约为1405元，每个已脱贫家庭承担的该项费用为937元。综合以上两类刚性健康支出，每个未脱贫贫困户每年的医疗支出要比已脱贫的农户高1550元。

表2 贫困户和已脱贫农户医疗刚性支出（单位：元）

上述数据表明，贫困户的健康状况对刚性支出影响较大，特别是住院期间需要集中支出，是影响贫困户脱贫的重要因素。

（三）健康人力资本与贫困户是否脱贫的关系检验

从健康人力资本对收入和支出两个层面的分析，都将健康状况初步视为贫困或难以脱贫的原因。深度贫困村中，扶贫干部和贫困户户主也把83%的农户贫困的原因归结为“因病致贫”，这样归因正确么？经过前期的脱贫攻坚，在深度贫困村形成了已脱贫农户和未脱贫农户两个界限清晰的层次，为本文分层比较提供了便利。本文采用分层卡方检验实现对“因病致贫”假说的验证，并借助SPSS19软件实现。

首先，分析健康与是否脱贫的关系。假设：H0健康状况与家庭是否脱贫无关；H1健康状况与家庭是否脱贫有关。进行Pearson卡方检验，λ2=4.057，sig值为0.044，小于0.05，因而拒绝H0，接受H1。因此健康状况与是否贫困存在显相关性，但相关性较弱。本次检验的健康状况指标是“家里有至少一个病残人员”，未考虑其家庭劳动力的总数，即家庭整体获取收入的能力，因而该指标虽然与是否脱贫有明显的相关性，但相关性较弱。

其次，分析实际劳动力数量和是否脱贫的关系。将实际劳动力数按照1～1.5、1.5～2.5和2.5以上分组，进行交叉表卡方检验。假设：H0劳动力数量与家庭是否贫困无关；H1劳动力数量与家庭是否贫困有关。检验结果，λ2=26.553，sig值＜0.01，因而有理由拒绝H0，接受H1，因此劳动力与是否贫困存在显著性相关。本次检验的“实际劳动力数量”涵盖了劳动力的数量和质量，较为全面地反映一个家庭取得收入的能力，因而其与“是否脱贫”关系显著。

最后，分析医疗刚性支出和是否脱贫的关系。将医疗刚性支出分为0～1500元、1500～2500元和2500元以上进行分组，进行卡方检验。假设：H0医疗刚性支出与家庭是否贫困无关；H1医疗刚性支出与家庭是否贫困有关。检验结果λ2=8.846，sig值＜0.037，因此,医疗刚性支出与“是否脱贫”存在显著性相关。

健康状况、实际劳动力数量和医疗刚性支出指标都影响着建档立卡贫困户脱贫。按照“拔穷根”的要求，金融扶贫也应围绕这些因素精准施策。

四、金融支持深度贫困村的现状与问题

土地、资本、劳动力和企业家才能相互配合是经营好一个企业基本要求。同样，要使一个贫困家庭收入稳定超过贫困线，也需要各个要素的配合。在深度贫困村，劳动力数量和健康质量不但限制了农户收入流和支出流，而且制约了其获取金融要素的能力。

（一）金融支持深度贫困村的现状

1.贫困户“户贷户用 ”贷款比率偏低。按照前文厘定的实际劳动力人数，贫困户每户平均比已经脱贫的农户少将近1人，“短板效应”制约了贫困户运用小额信贷产品的能力。目前，扶沟县可以供贫困户选择的政策优惠贷款主要有两种：一是小额扶贫信用贷款，对贫困户给予5万元以下、期限3年以内、执行人民银行一年期贷款基准利率的扶贫小额信用贷款，财政予以全额贴息；二是创业小额担保贷款，创业小额担保贷款是指通过政府出资设立担保基金，委托担保机构提供贷款担保，由经办金融机构发放，以解决符合一定条件的待就业人员创业经营资金不足的一项贷款业务。扶沟县规定，贫困户可以申请不超过10万元的创业担保贷款。这两款产品均不需要贫困户承担利息成本，政府设立了担保机制，但在深度贫困村中申请者寥寥。在所研究的四个深度贫困村中，成功贷到小额扶贫信用贷款和创业小额担保贷款的分别仅为2户、3户，相应的贷款获得率为0.71%、1.05%。而据扶沟县农村信用联社统计，该联社对全县所有农户贷款的比例为7.55%，对建档立卡贫困户的贷款比率为18.12%，深度贫困村的这一数据显著偏低。对于在优惠条件下也不贷款的原因（多选），本文在深度贫困村做了调查，最主要的原因是劳力少，种地还忙不过来（占76.12%）。考虑健康因素后，贫困户的户均劳动力仅2人，每户平均耕地有6.5亩，因而贫困户发展劳动-资金密集的项目，如蔬菜大棚、畜禽养殖等会遇到劳力、技术和资金三重“瓶颈”，使用小额信贷存在不少困难。本文认为贫困户在发展经济的能力上处于弱势，病残贫困户更是贫困户中的弱者，健康人力资源短板制约了信贷运用能力。同时，在小额信贷的供给侧，由于贷款终身追责，基层信贷员对支持老弱病残户主心存疑虑，拒贷可能性也偏高，转而会推荐风险相对较低的金融支持产业带动项目。

2.大病保险和大病补充医疗保险实现对贫困户全覆盖。在目前的扶贫政策环境下，贫困户（包括已经脱贫户）“自动”被纳入大病保险和大病补充医疗保险范畴。河南省大病保险资金从各省辖市、省直管县(市)城乡居民基本医保基金中划拨，大病补充医疗保险资金由各级财政分担，参保的贫困人员无需再额外缴费。在2018～2020年脱贫攻坚期内，参加该省城乡居民基本医疗保险的农村贫困人口，享受大病保险“一降一提高”倾斜政策（起付线由1.5万元降至0.75万元；合规自付医疗费用报销比例0.75万元～5万元的由50%提高至80%，5万元～10万元的由60%提高至85%，10万元以上由70%提高至95%）。2017年，四个村的贫困户均已经享受大病保险和大病补充医疗保险优惠政策，部分农户受益明显。例如，陈楼村的曹某霞患乳腺癌，仅在郑州大学第一附属医院治疗就花费6万元左右。经过新农合、大病保险和大病补充医疗保险报销后，其个人仅实际承担1万元左右，减少了其家庭的医疗刚性支出。本文对四个村的贫困户做了一个假设性问题调查：假设个人承担费用，你是否愿意参加大病保险和大病补充医疗保险？贫困人员中有52%的给出了肯定回答。而在同一区域普通农户中仅有27%的人表示愿意参保。参保意愿的差异反映了不同类别的农户健康水平，同时又表明经过尝试且受益后的农户通过金融手段管理支出流的理念增强。但在供给侧，商业性保险机构在病残率较高的深度贫困村开展业务，意味着较低的利润率甚至亏损，其在深度贫困村开展业务缺乏坚实的经济基础。

3.金融支持产业带贫覆盖面高，但贫困户受益有限。金融支持产业带贫模式运作方式是，扶沟县财政拿出1000万元的风险补偿金，金融部门以1∶10的比例对扶贫企业发放贷款，企业与贫困户建立利益联结机制，促进农户脱贫。县财政根据带动贫困户的情况，按照年利率2%对带贫企业进行贴息。此种模式下，农户主要通过以下渠道受惠：一是带贫企业“分红”。企业、政府、银行和贫困户签订协议，企业承诺为贫困户定期“分红”，银行为企业贷款，政府为企业贷款贴息，贫困户每年获得“红利”约1800～2000元。此种利益联结方式无劳动力、技能门槛，但对农户后续发展能力增益较少。深度贫困村95%的贫困户和已脱贫的农户通过这种模式取得了部分收入，其实质是政府补贴通过企业“过道”转给贫困户。二是贫困人员在企业务工，获得工资收入。这对贫困人员的身体状况、工作技能均有一定的要求，但一人在企业常年就业就可以实现一家稳定脱贫。据调查，四个村中仅有4.6%的贫困户在扶贫企业中务工，“岗位扶贫”力度较小。三是贫困户和企业发生供销行为，取得交易收入。承担这四个深度贫困村带贫责任是一家养殖企业和一家种植企业，均未与当地农户有购销行为。

4.商业保险阙如，缺乏平滑收入的手段。豫东属于农业灾害多发区域，一旦发生水旱风雹灾害，种植户就会陷入血本无归的境地。据保监会统计，2017年，我国玉米、水稻、小麦三大口粮作物承保覆盖率已超过70%。但本文对深度贫困村调查显示，虽有政府补贴，贫困户参加农业政策保险的仅占总户数的35%。村干部反映，一旦受灾，所有参保的农户平均分配赔偿金，并未按照受灾程度进行赔偿。除农业政策保险外，扶沟县依托中原农险等保险公司，推出了系列保险产品，为贫困人口设计种植、养殖、意外伤害等一揽子保险方案，所有保费均由县级政府全额出资，统一买单。保险公司简化理赔条件，优化理赔服务，确保做到贫困户零负担、零风险。据媒体报道，扶沟县所在的周口市已经有8万贫困户享受到了这一政策实惠。但在深度贫困村，贫困户参与率并不高，仅为6.8%。由于缺乏风险对冲机制，贫困户会因自然风险而导致收入流不稳定，影响其脱贫进程。

（二）金融扶贫措施存在的问题及缺陷

以上内容描绘了扶沟县深度贫困村金融服务的大致图景。基于健康人力资本角度观察，我们不难发现其金融支持措施仍存在如下缺陷：

一是过度追求“户贷率”，脱离了深度贫困村的实际。在扶贫攻坚背景下，不少地方政府卷入了“户贷率”的“排名竞赛”。根据公开报道，河南省部分地市“户贷率”超过50%，甚至高达90%。但大部分贫困农户健康人力资本未得到同步提升，信贷资源与农户能力不匹配，一旦政府担保、贴息政策变动，其可能重新面临资金困境。

二是大病医疗保险和补充医疗保险缺乏长期制度安排。《河南省健康扶贫三年攻坚行动实施方案（2018-2020年）》规定，全省基本医保、大病保险、大病补充医保实现农村贫困人口全覆盖，但考核期只到2020年。目前，大病医疗保险保费的来源是从居民基本医保基金划拨，但受老龄化逐渐加深的影响，未来基金自身收支平衡面临挑战，因而在考核弱化后该保险的资金来源成为亟待解决的问题。大病补充医疗保险的资金来源于各级财政。国务院办公厅印发的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》把城乡居民基本医疗保险补助明确为中央与地方共同财政事权，由中央财政和地方财政共同承担支出责任，但未规定大病保险、大病补充医保的资金保障途径。贫困人口占参保总人数的比重较少，但是医疗报销费用却很高，占参保人口总数不足8%的贫困人口实际报销费用占总额的33.2%，商业性保险机构开展农村贫困主体这两项保险成本畸高，所以在考核压力减轻，政府资金保障缺位的情况下，其有可能退出深度贫困村市场。

三是金融支持的农业产业与贫困户关联度小。在四个贫困村中，企业带动农户脱贫主要表现在“分红”，带动其就业或共同发展项目的力度较小。人民银行周口市中心支行对某县土地托管的调查显示，土地托管模式可以将体力要求高的农业生产环节市场化，被托管农户又可以参与合作社剩余的分配，对贫困农户带动能力比土地单纯转出更大，但在四个深度贫困村缺乏这样的服务。

四是平滑农户收入的保险发展滞后。其一，商业保险创新不足, 缺乏特色农产品保险。扶沟是全国著名的蔬菜瓜果生产基地县，一旦发生风灾、雹灾等，蔬果种植损失较大，农户希望通过购买商业性农业保险降低风险。我国大多深度贫困区位置相对偏僻，特色农产品品质高，但由于种植区域较小，保险机构缺乏相关数据和经验，无法为其提供合适的保险产品。其二，政策性保险尚未落实精准赔付。农户种植品种不同，受灾程度各异，应逐户定损，分别赔付。但据村干部介绍，由于基层保险机构缺乏人手，保险赔付往往“吃大锅饭”。2017年某村缴纳保费12元/亩，赔付金额16元/亩，发挥不了平滑收入的功能，贫困户参保积极性受挫。

五、政策建议

（一）建立保费补贴的新机制，织密健康防护网

目前，我国财政对参加新型农村合作医疗的补助标准是统一的，未考虑参保人群的收入差异。在扶贫攻坚期内，贫困户的个人参保费用是由财政补助的。但从深度贫困村的现状来看，低收入村民收入即使脱贫后也不会大幅度高于贫困线。公共卫生服务和基本的医疗服务属于准公共物品范畴，其不仅是投入，也是一个区域的健康人力资本投资。因而，财政应对低收入人群参保提供进一步的补贴，迎合低收入人群平滑支出的诉求。要建立包含居民收入、纳税和开办企业情况等的“大数据”，结合居民收入状况、健康水平确定政府补贴力度。对人均收入低于贫困线标准110%以下的人口实行新型农村医疗保险、大病医疗保险和大病补充医疗保险免费覆盖。对人均收入低于贫困线标准130%以下的人口参加上述三种保险予以适当补贴。对于收入超过当地人均收入3倍以上的人员适当减少财政对其居民医疗领域的补贴力度，在减轻财政负担的同时，为商业性医疗保险的发展提供空间。同时，结合“乡村振兴规划”，明确中央、地方分摊的筹资责任，稳定低收入人群参保补贴资金来源。

（二）创设乡村振兴再贷款，引导支持弱势群体

扶贫再贷款、支农再贷款在支持薄弱领域方面发挥了巨大作用。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》要求，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。从本文调查的四个深度贫困村来看，64%的病残人员患的是终身疾病或对健康有持久影响。因而，脱贫攻坚期结束后农户的健康人力资本不能迅速提升，仍需要金融政策的倾斜。建议整合扶贫再贷款、支农再贷款的政策引导功能，创设乡村振兴再贷款，接续扶贫再贷款支持弱势群体的功能，引导金融机构将更多金融资源配置到经济发展相对滞后的乡村。

（三）开发农业保险新领域，稳定贫困户收入流

深度贫困村的主要产业是农业，要从规避农业自然风险和价格风险两个领域加大创新力度，构建农业生产的“安全网”。为应对自然风险，保险机构要结合地方特色农产品，开发覆盖区域性“名、优、特”农产品的新险种。农业政策性保险要借助遥感、定位技术实现精确理赔，提高农户参保的积极性。为应对价格风险，要探索“公司+农户生产，企业参与保险+期货”“土地经营权流转，农户直接参与期货”“合作社生产，保险公司参与期货”等把小规模经营农户融入的“保险+期货”模式。

（四）信贷支持“土地托管”模式，增强企业带动效应

深度贫困村的贫困人口更依赖耕地，但其劳动能力弱于一般农户。因而，要支持土地托管的企业或合作社，为贫困户提供耕种、施肥、施药等社会化服务，弥补贫困户实际劳动力不足的短板。人民银行分支机构要对使用再贷款的机构进行扶贫责任评估，以此作为发放的依据，引导金融机构优先支持和贫困户联系紧密，农户参与度高的农业企业或项目，逐步提高农户的经济收入水平。

（五）提高农户小额贷款使用率，激发低收入者创业热情

如果通过土地“托管”等途径消弭贫困户的劳动力短板，农户的创业需求将显现。要加大小额信贷产品的创新、推广力度，为低收入人群提供有效的金融支撑。一是推进小额信贷产品“上线”。就全国而言，深度贫困村一般处于偏远的地区，在传统“面对面”贷款营销模式下，贷款人需要往返申请。地方政府可以通过整合农户的耕地、人口、财产及其他相关指标，运用“大数据”自动为农户信用评级。根据政府信息平台提供的数据，涉农金融机构要开发“线上”信贷产品，把授信、申请、放款和贷后管理等环节电子化，使客户借助移动终端就能完成贷款流程，降低农户的成本。二是激活贫困户主要财产，提高融资能力。扶贫攻坚期结束后，贫困县政府的担保贴息力度会趋于弱化，要未雨绸缪，弥补政府措施退出后的担保抵押“空白”。土地经营权、农房和林地是建档立卡贫困户的主要财产，但还未被部分金融机构列为合格的抵押品。仍以扶沟县为例，该县贫困户的“三权”价值在2.6万元左右，如果能纳入银行抵押范畴可以解决部分创业资金。要加快确权登记进程，建立流转机制，为金融机构创造条件，早日把贫困地区的农民的“三权”纳入可抵押担保范畴，为贫困户创业贷款提供可靠的凭借。三是强化产业带动作用，提高创业成功率。金融机构要运用信贷手段引导贫困户与相关企业构建利益联结机制，优先支持“公司+贫困户”体系。对体系内借助企业的技术，依托企业项目创业或为企业提供产前产后服务的低收入人群，金融机构应予以支持。同时，根据企业带动低收入者就业、创业的情况，金融机构予以优惠贷款支持。

（六）支持乡镇医院发展，提高服务困难群众的水平

《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，支持中西部地区基层医疗卫生机构标准化建设。本文的调查显示，近半数的贫困人口就医首先选择乡镇医院。但乡镇医院医疗设备、医务人员和基础设施均很薄弱。金融机构要在风险可控的前提下积极支持基层医院的发展，使其抓住医疗系统成立“医联体”和远程医疗会诊技术日臻成熟的时机，帮助乡镇医院弥补技术、人员短板，把优质医疗资源引到贫困人口身边。对于农村县域规模较大的民营医院、股份制医院可以探索将其未来收益权资产证券化，为其发展提供长期的资金支持。