基于国际比较视角下的我国金融监管体系研究

曾小飞

（中国人民银行宜宾市中心支行 四川宜宾 644000）

一、研究文献综述

（一）国外金融监管体系研究文献

苏洁澈（2014）对英国金融监管进行了研究，总结金融危机前英国金融监管体系的演变，认为英国监管体系从始至终都没有提高监管效率和应对危机的能力，直到2008年后才重新构建银行体系和监管体系。英国的银行体系从以前的统一银行模式重构为分业经营模式，其监管体系重构为由审慎监管局和金融行为局组成的宏观审慎监管和行为监管“双峰”结构。苏洁澈（2016）对比研究了美国金融监管，认为在危机前美国为“双轨制”银行体系和“碎片化”监管，美国联邦和州有不同的银行授权方式，联邦和州又各设立若干监管机构，从而导致了监管体系中出现重复监管和监管真空等问题。在金融危机后美国虽然进行了一系列监管体系重构，但是重构并不十分彻底，“碎片化”监管现象依然存在。吴苌弘（2010）深入对比了日本和韩国应对金融危机的举措和两国在金融危机前所进行的金融监管体系改革，认为1997年亚洲金融危机对日本影响较小而对韩国影响较大，是两国金融环境和监管体系不同所造成的；提出在构建金融监管体系时务必考察一国体制环境形成的历史条件和现实状况，不能对金融监管体系进行直接复制。张敏、薛彦平（2010）对危机下欧盟的金融监管体系改革进行研究，认为从《拉姆法鲁西报告》到《德拉鲁西埃报告》的发展是欧盟监管体系向一体化方向的推进。在欧盟金融监管一体化推进过程中，各个成员国的金融监管体系并不统一，由此造成了欧盟进行集中统一金融监管改革的困难，甚至可能引发利益博弈。但总体来看，欧盟给全球提供了一个可以推广的示范样板。

（二）我国金融监管体系研究文献

一是对金融监管发展阶段的划分。纪琼骁（2005）将我国金融监管分为三个阶段：计划经济时期为1948～1978年，中国人民银行对我国金融业实施监督管理职能，在这一时期表现为其会计部门执行稽核工作；中国人民银行统一监管时期为1978～1992年，主要为改革开放初期金融体系的初步形成及之后的探索，逐步建立金融监管制度；分业监管时期为1992年后，我国循序渐进地成立和改组监管机构，逐步形成 “一行三会”分业监管格局。蒋海、李赟宏（2009）同样将我国金融监管分为三个阶段，但划分依据和起始点不同：形成与发展阶段为1984～1994年，通过体制改革，我国初步形成分业监管格局；改革与调整阶段为1995～2003年，通过颁布一系列金融法律法规，对监管机构进行改组与新设，形成了 “一行三会”分业监管格局；改进与完善阶段是2004以后，我国注重防范和化解金融风险，不断深化金融体制改革，促进金融信息共享，对我国现有分业监管格局不断进行调整。崔鸿雁（2012）将我国金融监管按照思想演进分为五个阶段：束缚与控制阶段为1949～1978年，受到马克思主义政治经济学中的金融思想和苏联范式的研究方式影响，形成了一种控制性的金融管理思想；启蒙与探索阶段为1978～1984年，我国逐渐解放了思想桎梏，转变了对西方经济学和金融学的看法，但并未形成一套成熟的理论体系；冲突与融合阶段为1984～1993年，西方金融理论与马克思主义政治经济学的辩证统一在冲突与融合中前进；调整与突破阶段为1994～2004年，我国对现代经济理论的研究取得突破进展，在吸取我国金融改革经验基础上，逐步发展了较为完善的金融监管思想；深化与反思阶段为2005年以后，在全球金融危机的影响下，我国不断调整金融监管思想，重视理念转变和立法管理，金融监管体系更加科学和有效。

二是对金融监管改革方向的研究。王志成、徐权、赵文发（2016）认为当前我国金融监管中存在着监管割据、刚性兑付、影子银行兴起、监管协调困难四大主要问题，应当以监管机构的调整为具体改革形式。首先人民银行需要设立目标应对系统性金融风险，着重加强宏观审慎监管；其次要打破行业划分，集中在一个或几个监管机构行使金融业监管职权；最后要另设专门监管部门针对国有金融机构进行统一管理。吴云、史岩（2016）认为我国金融监管主要存在着三大结构性矛盾：一是监管割据与混业需求的矛盾；二是审慎监管不足与金融稳定的矛盾；三是审慎监管的手段与实际职权不足的矛盾。因此认为我国应当在加强人民银行宏观审慎监管职能的同时，吸收西方改革经验，建立由中国人民银行和另一专司金融行为监管部门组成的“双峰”监管体制。

二、我国金融监管体系的演变历程

随着各项经济体制改革、国内金融环境变化等因素的影响，我国金融监管体系在不断演变，具体表现为金融监管思想的演变和金融监管制度的演变。我国金融监管思想所蕴含的内在精神包括学术研究与政策变化。我国金融监管制度主要指我国通过管理部门对金融机构所实施的各项监督与管理。

（一）计划经济时期（1949～1978）

这一时期主要为建国后到改革开放前，在计划经济体制下，我国金融监管思想经历了从无到有的过程。在最初的监管思想启蒙上，承之于《资本论》等政治经济学著作对货币金融理论的论述，认为应以垄断性的国家银行掌握资本，从而控制全国信贷。随后金融监管思想的形成过程中主要受到苏联研究范式影响，以马克思政治经济学经典著作为唯一立论依据，以阶级斗争为金融领域研究主要重心，摒弃西方经济学货币金融相关理论，形成与计划经济相适应的金融管理理论。这一时期我国整体上金融市场环境单一、关系简单、机构数量稀少。这种金融监管理论特点和金融体系特征最终共同形成了金融组织国有化和管理机构单一化两大金融发展趋势，也决定了金融监管思想实际内涵为行政管理。

新中国成立前夕，中国人民银行成立。新中国成立后，我国在金融组织国有化和管理机构单一化两大金融监管思想下，在金融领域推行了一系列管理举措。如没收和接管了官僚买办阶级控制的金融机构，针对民族资产阶级控制的金融机构，采取一系列较为缓和的团结和改造政策逐渐将其纳入国家计划。在系列管理举措下，中国人民银行陆续接收“四行”“二局”“一库”以及其他地方性金融机构。至此，中国人民银行经营全国金融业务，同时也是金融管理和货币发行机构。在计划经济时期，中国人民银行同时执行着商业银行、政策性银行、中央银行多重职能，于全国逐级设立分支机构，依据总行计划指令执行日常事务。其金融管理职能实际是监督计划执行情况，是否属于金融监管还有待商榷。

（二）金融制度改革初期（1978～1984）

这一时期主要为改革开放后到金融体制改革之前。随着十一届三中全会的召开，我国开始实行改革开放政策。社会主义初级阶段理论逐步成型，确立了我国社会主义商品经济理论，延伸了马克思主义经济理论。在理论基础确立之后，我国对金融监管思想的研究迅猛发展，并批判性地引入古典和新古典经济学理论为主的西方货币金融理论，开始了对金融监管体系实际层面的探讨。基于这一时期思想启蒙，我国对中央银行的定位有了较为成熟的剖析，逐步尝试构建新的金融体制，引入竞争机制，真正进入监管的萌芽状态。

十一届三中全会之后，我国进行了一系列金融领域的改革，主要表现为银行业金融机构的增加。国有独资商业银行相继从中国人民银行或财政部独立出来，银行业金融领域出现了竞争局面，中国人民银行也是由此开始了实际层面的金融监管。为了更好地进行监管，中国人民银行开始研究金融机构改革、制定金融机构管理办法、审批金融机构的设立和撤并，但同时仍然兼办工商信贷和城镇储蓄等银行业务，客观上中国人民银行同时具有中央银行与一般商业银行双重职能。

（三）金融监管制度形成阶段（1984～1994）

这一时期以《中共中央关于经济体制改革问题的决定》发布为起点，对金融改革进行更加深入探索。在前一阶段对货币金融理论学习下，我国相当一批金融学者成为西方经济学与政治经济学集大成者，不断开展立足于中国国情的货币金融理论研究与实践。我国金融监管思想也在这些理论与实践中不断发展，但是尚未形成具有我国特色的系统成熟的金融监管理论。

1984年中国人民银行完全脱离一般银行职能，其金融管理职能独立化。随着交通银行、民生银行、招商银行等一批商业银行的成立，全国各地不断涌现信托公司、保险公司等其他金融机构，我国初步显现出金融竞争格局，建立了中央银行管理下的专业银行体系。各专业银行在迅猛发展下，逐步突破行业限制，尤其是新设的股份制商业银行业务范围拓展到保险、证券、信托、房地产等多个领域，形成了混业经营模式。在此背景下，中国人民银行依据《关于金融体制改革的决定》对银行业、保险业、证券业、信托业实行分业管理，形成分业监管格局。这一时期的金融监管主要从四个方面展开：市场准入监管、合规性监管、外部监管和一般行政性金融监管。

（四）金融监管制度发展阶段（1994～2004）

这一时期我国现代经济理论研究日渐成熟，十四届三中全会提出的社会主义市场经济体制基本框架成为我国金融监管的指导思想和理论基础。在这一框架的指引下，我国不断深化金融领域各项改革，颁布了一系列金融业法律法规，形成了中国市场化金融体系法律框架。

在商业银行职能上，国有银行进行商业化改革，强化和完善法人制度，推行资产负债管理与风险管理，原有政策性金融业务脱离，相继成立国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。在法律框架上，相继出台《中国人民银行法》《商业银行法》等重要法规，在法律上确定我国金融业进行分业经营的同时也明确了人民银行与商业银行的职责与经营界限。在中国人民银行组织体系上，取消省级分行，按照经济区设立分支机构，规范了总行、分行、中心支行、支行在金融监管中的职责和权利，形成多层次的监管体系。1992年证券业监督管理委员会成立后，接管了对证券业的监管职能；1998年，保险监督管理委员会成立后，接管了对保险业的监管职能；在2003年，我国又成立银行业监督管理委员会，接管了对银行业的监管职能，完善了分业监管体系。至此我国以“一行三会”为体系的“分业经营、分业监管”的格局正式形成。

（五）金融监管制度完善阶段（2004至今）

随着金融创新不断深入，新型金融工具不断模糊不同金融行业的产品界限，我国出现了分业经营制度下混业经营的事实。地区和全球性的金融危机不断爆发，在经济全球化不断加深的背景下，监管对象的多样性和不可预测性为监管机构带来了新的挑战，也在不断推动着金融监管思想发展。在金融监管组织上，我国学者重点开展对监管机构协调性的研究，提出监管联席会议等监管协调制度，以应对监管范围的交叉和真空。在金融监管业务上，我国认识到以微观监管为主的金融监管方式在应对系统性风险时作用有限，提出了加强宏观审慎监管。

2018年十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革涉及到了金融监管机构调整，一方面对银保监会进行重组，另一方面将银行业和保险业的重要法律法规草案与审慎监管基本制度职责划入中国人民银行，标志着我国实行多年的“一行三会”监管体系正在发生变革。

三、我国金融监管体系存在的矛盾

（一）分业监管与混业经营的矛盾

我国“分业经营、分业监管”的金融格局随着金融创新的出现已经逐渐被打破。一方面，部分股份制银行通过各种方式已经在实质上实行了混业经营，最为典型便是光大、平安、中信等兼有银行、保险、证券的金融控股集团公司。另一方面，商业银行不满足于传统的存贷款业务而不断进行金融产品创新，部分新型金融衍生品可能涉及多个金融行业，在风险方面也会进行跨行业传导。这两方面造成了分业监管与混业经营的矛盾，表现为监管套利、监管冲突、重复监管三个问题：对于不同行业同一种金融活动，不同机构的监管尺度有差别，形成监管套利；对于创新的金融产品，不同监管机构对于其所属的金融行业定位制定不同的约束条件，形成监管冲突；对于跨金融行业的金融控股集团公司，涉及的监管机构进行监管作为或监管不作为，形成重复监管或监管真空。

（二）人民银行行为监管职能剥离与分支机构定位的矛盾

我国目前金融监管体系改革中，银保监会履行对银行、保险两个行业的行为监管职能，其政策法规职能划归人民银行，这种职能的划分正是循着“双峰模式”的思路进行的。这种模式下，人民银行将逐渐转变监管方式，成为草拟金融业法律法规和进行宏观审慎监管的机构，而银保监会可能再次整合其他机构成为全能型的行为监管机构。“双峰模式”是许多西方国家已经实践成熟的改革方向。然而我国实际国情是，人民银行拥有延伸至县级的庞大分支机构，在行为监管职能上的初始条件远优于其他金融监管机构。作为草拟金融业法律法规和进行宏观审慎监管的机构来看，如此庞大的分支机构显得冗余，在部分基础业务可以托管商业银行完成的情况下，人民银行基层分支机构的作用难以进行准确定位。

（三）影子银行发展与金融法规滞后的矛盾

随着互联网技术广泛应用，一些以互联网金融为标签的影子银行如雨后春笋般涌现，对于此类业务，我国现有法律法规涉及内容较少，缺少准确的定位和规范性文件。在这种情况下，金融监管机构有着强烈的地盘意识与风险规避动机，使我国影子银行的监管缺位。影子银行在金融法规滞后的情况下无序发展，不仅会带来不可估量的金融风险，同时非法集资等乱象还会直接影响治安稳定，带来更多的社会问题。另外，由于相关法律体系的不完善，监管标准来源于各个监管机构发布的制度性文件、部门法规，监管缺乏一致性、连续性、权威性，被监管机构在面对不断更改的监管制度时疲于应付，造成资源浪费，也不利于金融市场健康发展。

（四）宏观审慎目标与监管协调的矛盾

维护金融稳定是我国金融监管最优先目标，需要进行宏观审慎监管。目前我国金融监管体系改革也将宏观审慎监管作为人民银行的一项重要职能和研究方向。我国银保监会正在改革当中，证监会仍然是一个独立的监管机构，监管机构专注于自身监管范围内的金融市场信息，对相互信息没有充足了解渠道。虽然人民银行具有金融统计职能，但由于监管机构间的平行关系，实际上的金融信息交换只能依靠机构间的合作完成，缺少信息交流平台，难以做出无偏的宏观审慎监管决策。对于混业经营现象没有统一的监管标准，无法解决监管冲突等问题，严重影响宏观审慎目标达成。各监管机构在应对金融创新与金融稳定的关系时存在较大的分歧，即在金融创新初期，各监管机构均呈宽松容忍态度，一出问题便强化监管造成金融抑制。

（五）改革中的路径依赖与外部冲击的矛盾

我国从大一统的金融监管体系逐渐过渡到“一行三会”的分业监管体系，再到近年金融监管体系改革，已形成一定的路径依赖，具体表现为改革的强制性、渐近性和滞后性。我国金融监管体系的改革，从始至终均是自上而下由中央政府强制实施的改革，属于政府供给性制度变迁。在制度变迁的过程中，我国金融监管体系主要以我国基本国情和金融业发展状况为基础，伴随着我国经济体制改革，以循序渐进的方式逐步过渡。我国金融监管改革一直处于较为滞后的发展状态，难以及时对新兴金融业态做出调整。我国金融监管体系改革中的路径依赖决定了其是一种缓慢的渐进式改革，在我国金融市场逐步开放和金融全球化加速的环境下，外部金融风险强烈冲击着我国的金融市场，行成了强烈的诱导性制度变迁需求，给原有的政府供给性制度变迁带来压力，形成路径替代的可能性。

四、国外发达国家金融监管体系改革

（一）美国金融监管体系演变及特点

在全球金融危机发生以前，美国实行典型的机构监管模式，由货币监理署、美联储、联邦存款保险公司、储蓄监理署、证券监管委员会等不同的联邦监管机构按照银行、证券、保险不同行业进行监管。由于美国独特的联邦与各州相对独立又互相制约的关系，美国的各类金融机构存在不同归属与适用法律问题。以美国的银行业为例，州立银行和国民银行属于不同机构认证准入的双轨制银行体系，其中州立银行适用各州的银行法，国民银行适用联邦银行法，联邦监管机构可以同时对州立银行与联邦银行进行监管，同时又有专门的州立监管机构对州立银行进行监管，使美国整个监管体系呈现“碎片化”。

在这种“碎片化”的监管体系下，首先的问题就是监管成本居高不下，在主要的西方发达国家中，美国的监管成本在很长一段时间高居榜首。此外，监管中容易发生监管重复与监管真空的问题。就监管重复而言，美国相比其他国家更加明显，最为突出的是联邦监管机构与州立监管机构对银行业的监管矛盾。而另一方面，对于一部分涉及多个金融行业的创新金融产品，法律没有明确地规定由谁监管，不仅需要各个行业监管部门协调，还需要州立监管机构与联邦监管机构协调，造成了大量的监管真空。由于美国监管重复与监管真空的问题异常突出，在次贷危机前的一段时间里金融市场不断创新。

图1 危机前美国金融监管体系

在2008年金融危机爆发以后，美国为了改进其“碎片化”金融监管体系所带来的一系列问题，加强金融风险防控和危机管理，经由《多德——弗兰克法案》进行金融监管体系改革。一方面，撤销了储蓄监理署，将其监管职能分散到货币监理署、美联储、联邦存款保险公司，简化了机构数量；另一方面，新设金融稳定监管委员会负责协调现有的联邦监管机构和监控系统性风险。但是总体来看，美国“碎片化”监管体系存在的问题并没有显著改善，而新设的金融稳定监管委员会在协调监管机构和监控系统性风险的能力上也值得商榷。

（二）英国金融监管体系演变及特点

英国金融监管体系建立经过了一个较为漫长的时期，在金融监管体系建立前，金融环境较为稳定，英格兰银行作为商业银行在事实上承担了一部分金融管理职能，直到20世纪40年代，英格兰银行才于立法中正式被认定为法定监管机构。在巴林银行破产等事件的冲击下，英国意识到其金融监管体系存在着较大的缺陷，英格兰银行也在监管中表现出了监管不利的一面。20世纪末，英国金融监管职能逐渐与英格兰银行发生分离，英国另设金融服务局全面对银行、证券、保险等行业进行监管，金融服务局成为一个超级监管机构。由于金融服务局在实际监管中的效率较低，也为了解决监管过于集中带来的权力滥用风险，21世纪初英国建立了财政部、英格兰银行、金融服务局三者的协调机制，金融服务局为最主要的监管机构。

图2 危机前英国金融监管体系演变历程

虽然英国在这一时期形成了一个相对统一的金融监管体系，但是监管重心集中在微观层面，金融服务局作为最主要的监管机构，奉行“风险为本”与“原则导向”的监管方式，金融服务局为主的监管体系的最大问题是监管效力发挥问题与系统性风险判断的缺失问题。“风险为本”是将法定目标的风险作为关注核心，制定风险量化标准，形成与金融机构风险负相关的动态监管频率。“原则导向”的监管方式更依赖原则且以结果为导向，而不以详细的规则约束金融机构。两者虽然相辅相成，但又同时带来了不确定性，一方面“风险为本”对被定义为风险较小的金融机构进行更少的监管反而使该机构放松了对相关风险的控制，另外较小的金融机构因评估显得不重要而在监管中被忽视；另一方面“原则导向”对详细规则的摒弃实际上放松了对金融机构的过程监管，往往由于金融机构与监管机构的目标不一致而导致并未得到预期的结果。对于系统性风险问题，该金融监管体系则几乎没有涉及，这也是英国金融体系在金融危机时期遭受巨大冲击的重要原因。“风险为本”和“原则导向”的监管方式使监管机构仅关注个体金融机构的情况，忽视了对金融机构整体的影响和经济的周期性波动问题，当数家大型金融机构同时发生问题，便对整个金融体系造成严重冲击。

金融危机以后，考虑到金融服务局没有履行好金融监管职能，英国通过《金融服务法》将其分离成审慎监管局和金融行为监管局。审慎监管局为英格兰银行下属单位，主要对金融宏观审慎运营进行监管；金融行为局继承原本金融服务局的金融市场行为监管功能，侧重于对消费者的保护。相比于原来的三机构协调机制，英国没有建立十分有效的两机构协调机制，在审慎监管局和金融行为监管局的监管体系下，仍然有监管真空存在的可能性。

（三）欧盟国家金融监管体系演变及特点

欧盟国家中大部分国家使用欧元作为统一货币，任何一个国家的货币政策与金融市场出现问题，便会给其他国家带来巨大的冲击。对于欧元区国家来说，如何处理好跨境监管和危机监管合作问题是构建金融监管体系的重点。所以，自欧元区国家统一货币制度以来，欧盟一直致力于改革欧盟成员国的金融监管职能，其中影响力最大的方案是2001年《拉姆法鲁西报告》，旨在建立统一的金融监管体系，克服欧盟国家之间的监管冲突，加快立法决策效率。但是在金融危机爆发之前，该报告里大部分举措并未在欧盟国家中通过。在此之前欧盟国家并没有较为统一的金融监管思想和金融监管体系，各个国家有相对独立却各具特色的金融监管体系。

1.德国金融监管体系演变及特点。作为欧盟成员国中典型代表，德国于20世纪60年代先后成立了银行监督局、保险监督局、有价证券交易监督局，实行分业监管。与此同时德国的央行德意志银行在各个州设置有分行，在各地区设立有地区办公室，形成了庞大的分支机构体系。这一时期的金融监管体系主要是为了在战后重新巩固政府金融制度改革的推动者地位，方便对金融各个行业的复苏和发展施加主动影响，逐步将全国金融体系推进到具有自我发展能力阶段。随着德国国内金融机构的迅速发展，相应的监管压力开始出现。一是兼并浪潮中产生了大量跨行业金融集团和创新型金融产品，开创了混业经营局面。二是随着金融市场开放程度的增加，外资金融机构的进入增加了国内金融市场的复杂性，提升了协调金融业整体发展和抵御系统性风险的难度。

在21世纪初，德国经由《统一金融服务监管法》对金融业进行统一监管改革，设立隶属于财政部的联邦金融监管局取代原有多个监管部门，对金融业实行统一监管。金融监管局下属银行委员会、保险委员会、证券委员会和特别委员会，但未设置地方机构。德意志银行在德国各地有着高达118个分支机构，其庞大的分支机构体系成为微观监管机构对金融机构的日常活动进行监管的重要辅助机构。

图3 德国金融监管体系演变历程

2.法国金融监管体系演变及特点。欧盟成员国中另一个典型代表法国，由于其金融业发展历程更加悠久与复杂，其金融监管体系主要采用了功能监管模式，金融机构依据其功能设置接受不同监管部门的监管，在单独的金融行业中，设置有一个主要的监管机构与其他辅助监管机构。在整体的监管中，中央银行发挥着对不同金融监管机构的协调作用，为了提高金融监管机构的协调效率，机构间形成了交叉任职制度。这种重复监管模式造成了监管成本浪费，也难以达到理想监管效率，且即使设计了牵头监管的机构，也无法在综合业务的监管中成为监管的最终决定者和组织者。

法国一直以来都认识到了自身金融监管体系的弊端，但是政府在国内的影响力不足制约着金融监管体制改革的进程，直到本世纪初，法国才实施较为有效的改革。法国通过《金融安全法》改组证券交易委员会、金融市场理事会、金融管理纪律委员会三家机构为金融市场管理局，对监管部门进行大规模合并，赋予其行为监管和立法双重职能。在金融危机爆发以后，法国在冲击下进一步认识到了自身金融监管存在的缺陷，加快了向统一监管转变的步伐。

3.金融危机后欧盟金融监管改革。在金融危机发生后，欧盟再次进行新一轮改革，以《德拉鲁西埃报告》中改革方案为导向，建立了司职宏观审慎监管的欧洲系统风险委员会和负责进行微观监管的欧洲监管局联合委员会。其中欧洲系统风险委员会由各个成员国央行代表组成，主要对欧盟金融市场整体宏观发展状况进行评估和监测；欧洲监管局联合委员会受欧洲系统风险委员会指导，由各个成员国的银行、证券、保险监管部门代表组成，内设有银监局、证监局、保监局。整体上，欧盟国金融监管体系从分业监管向混业监管转变，实行统一的监管模式。

（四）日韩金融监管体系演变及特点

1.日本金融监管体系演变及特点。日本的金融监管体系一直处于一个较为稳定的统一监管模式之中。在20世纪90年代以前，日本金融监管职能由大藏省履行，下设有银行局和证券局，保险行业由于发展较晚，在最初仅是银行局下设的一个部门。由于日本证券业的发展，证券局逐渐扩大职能范围，改组成证券交易监视委员会，专司证券业监管。大藏省在监管方面发生过部分失误，暴露出了监管权力过于集中的问题，20世纪90年代，日本通过《金融监督厅设置法》将大藏省的监管事务进行剥离，新组建金融监督厅进行行为监管，只保留大藏省原有的制定金融政策的职能。

1998年亚洲金融危机中日本遭到严重打击，为了加快金融业复苏，扩大了金融监督局职权，通过《金融再生委员会设置法》合并了大藏省制定金融政策的职能，还增加了破产处置和危机管理职能，重组成为金融厅，重新形成了统一的监管模式。日本的中央银行在监管中不直接发挥作用，主要进行风险识别和监测。同时，日本意识到建立以本国金融业整体风险防控为核心的监管体系的重要性，在上述金融监管改革之后，日本对金融业保持较强的审慎态度，同时也限制了本国金融业对国内外高风险、高收益的金融产品运作。在随后的次贷危机中，日本因为较少地购买全球金融市场中的次贷产品，因而国内金融市场受到的冲击较小。

图4 日本金融监管体系演变历程

2.韩国金融监管体系及特点。韩国金融监管体系在20世纪90年代前一直为典型分业监管模式，具体由作为央行的韩国银行、财政部、银行监督院、保险监督院、证券监督院等部门各司其职。韩国的金融监管机构发展是与其金融市场演进密切相关的。随着韩国金融市场的发展，韩国不断设立新的金融监管机构，而监管权力统一由政府财政部分配，政府部门权力突出，盲目扩张金融监管机构的现象日益严重。由于韩国金融监管机构冗余，出现监管重复等问题，在过于乐观地估计其国内金融形势下，减少干预同时实施金融开放，致使韩国在1997年亚洲金融危机遭受严重影响。随后，通过《关于金融监督机构的设立相关的法律》，韩国设立金融监督委员会和金融监督院两个主要监管机构，金融监督委员会从韩国银行、财政部、银行监督院、保险监督院、证券监督院等部门承接制定金融法规与行业准入许可职能，金融监督院承接行为监管职能。此外，设立存款保险公司实施强制保险制度，金融机构需全部在存款保险公司进行投保，因而存款保险公司同样有金融监管职能。

图5 韩国金融监管演变历程

经过1997年金融监管体制改革后，韩国依然没有对金融开放政策加以约束，其金融体系对国际资金依赖性较强，国内金融监管机构没有对外资的进出进行专门的限制，在2008年次贷危机中，其金融体系再次受到了重大的打击。在危机爆发后韩国对监管体系再次进行了调整，将其金融监督委员会改制为金融委员会，承接了财政部对于国内金融业的政策制定职能，重新建立双峰模式的统一监管体系，加强对国内宏观审慎监管和应对外部冲击准备。

五、国外金融监管体系对我国金融监管改革的启示

（一）国外金融监管体系改革的共性

1.监管体系改革均有较强的制度惯性。从各个国家金融监管体系演进过程可以发现，大多数国家的改革过程保持一定制度惯性。部分国家从监管模式上进行变革难以一步到位。最为显著的就是美国和法国，由于其设置功能性监管方式有较强的历史因素和国家制度因素，改革过程中在政府内部遭遇强大的阻力，最终致使改革虽然进行，但离实现统一监管仍有一定的距离。此外，韩国因为外部金融危机的冲击进行过一次金融监管体系改革，但是由于国内对金融市场的开放态度和对外部资金的急切需求，放松了对系统外风险的监管，继而再次在危机中遭受损失。德国央行由于设置了庞大的分支机构，在随后改革中便继续保留其分支机构，并成为其他机构实施监管的重要信息传递与处理部门。可以看出，如果不是因为外部冲击对国内金融监管体系造成毁灭性的不信任，便难以像英国、日本那样形成较为彻底的改革。

2.监管体系改革均存在强烈的路径依赖。主要发达国家的金融监管体系改革存在较强的路径依赖，均是受到外部冲击下推动自身改革，源于自主推动的改革不多。多数国家的金融监管体系改革表现为外部冲击引起强烈的制度改革需求，然后政府推进改革提供必要的制度供给。其改革方式是渐进式还是突变式，取决于需求的强烈程度。在改革方向上，各国对其他国家的金融监管体系进行了学习和思考，但主要立足于本国监管思想和基本国情进行的改革较多。

3.统一监管逐步成为主流监管模式。目前，在金融监管模式上，世界上主要的发达国家大多数采用统一监管模式。在这些国家中，相当一部分国家曾经将金融监管权力按照金融行业的不同分配到多个监管机构当中，再在改革过程中逐步统一，尤其以德国、韩国较为明显。在全球多数国家都以混业经营为金融业发展趋势的情况下，实行统一的监管既有利于明确监管主体责任，又能建立高效的信息共享机制。此外，统一监管还可以减少制定政策的时滞效应。

4.央行行为监管职能趋于弱化。目前，主要发达国家的中央银行均不是唯一的监管机构。在目前的金融监管体系中，大多数国家的中央银行也通过改革逐渐退出了金融行为监管的序列，成为一个专门制定货币政策和金融政策法规的部门。中央银行作为监管机构在行为监管职能上有弱化的趋势。然而，如果中央银行不再保有行为监管职能，在缺少高效金融信息共享机制的情况下，势必造成政策制定者与行为监管者信息不对称，不利于提高微观监管操作的可行性。

5.宏观审慎监管成为金融监管的重点。2008年全球金融危机发生后，多国在改革中专门强调加强宏观审慎监管和预防系统性金融风险。美国以金融体系整体稳定性取代金融机构偿付能力为监管目标，尤其加强对流动性的监管。欧盟专门成立了欧洲系统性风险委员会，加强各个成员国的中央银行沟通，控制欧盟信贷总水平，评估欧盟整体的系统性风险。英国赋予英格兰银行实施宏观审慎监管的职能，依法使用各项政策工具维护金融稳定。由此看来，实施宏观审慎监管在应对可能的风险中具有重要作用，中央银行因其制定货币政策和掌握金融统计信息等优势是实施宏观审慎监管最优选择。

（二）我国金融业与发达国家金融业对比研究

1.我国现代金融业发展起步较晚但发展迅速。由于建国后经济恢复和实行计划经济的历史原因，我国金融业真正开始独立于行政命令发展是在改革开放之后，而形成初步的金融市场竞争则更晚。直到大量股份制银行成立，我国才事实上形成了较为成熟的金融市场竞争格局。相对于大多数国家自19世纪就开始不断发展的金融业，我国金融业经历过早期萌芽和民国时期的探索，但现代金融业是突变式产生的，此时大多数国家已经形成了金融危机前较为稳定的金融监管体系。但是随着金融全球化不断加深，我国在内外因素双重驱动下，现代金融业发展迅猛，目前除了开放程度相对谨慎以外，各个金融行业均形成了较为成熟的竞争格局。

2.我国金融监管思想的学习色彩较为浓厚。我国金融监管思想在改革开放之后启蒙，始终处于向西方学习的阶段。自我国形成初步的金融市场竞争格局后，金融监管体系在渐进式发展中除了依据我国现实金融市场发展状况，更多融入了西方现代金融监管理论。但是由于我国金融监管思想启蒙晚，对西方金融监管体系的学习相较于我国金融市场的发展较慢，所以在演进过程中，每次金融监管体系改革后便很快会出现亟待解决的新问题。例如在2007年银监会年会上我国尚在对“风险为本”和“原则导向”的监管方式进行学习，随后很快这一模式在英国便已出现问题。

3.我国具有多数国家中普遍存在的金融监管问题。各国于金融危机前后面临的金融市场问题和金融监管问题在我国也已出现。混业经营的趋势和影子银行存在的现实使得对金融监管体系进行改革成为迫切需要，监管重复和监管真空问题与宏观审慎不足同样应当引起重视。欧美国家在改革过程中对系统性风险的监测与控制值得我们学习，而亚洲部分国家对外部资金的依赖程度不同导致了不同的金融危机冲击结果，也足以让我们重视对金融市场开放的审慎态度。

4.改革中的制度惯性同样需要重视。在改革过程中，大多数国家表现出的制度惯性要引起我们重视。尤其是金融监管机构的设置方面，其演变过程中无论新设或是重组，均非没有任何金融监管底蕴的空中楼阁，而是实质性行使了一定的监管职能。在金融监管体系的构建时，注重合理利用现有监管机构定位进行监管职能分配。在中央银行的架构上，我国与德国较为类似，具有庞大的分支机构体系，在改革后德国中央银行承担了监管中从地方到中央的信息传递和分析的重要角色。许多国家改革前与我国同样具有类似于“一行三会”的监管机构设置，在改革后即使将监管职能集中于一个统一的监管机构，但该机构依然分别下设银行、保险、证券三个专司监管部门，事实上仍然针对不同行业有着专门的监管行为，只是在统一监管下加强了部门协调与合作。所以对于金融监管体系改革，我国在没有受到较大外部冲击的情况下，更需要立足于现有监管体系，进行结构上的调整而非推倒重构，以减小改革过程中遇到的阻力。

（三）我国金融监管体系改革的政策建议

1.加快金融监管制度研究，完善监管框架的制度设计。我国金融监管体系改革路径依赖具有强制性，需要自上而下推进改革方向，因此要加快金融监管制度研究，统一监管思想，制定金融监管改革规划，明确监管改革目标，完善金融监管框架的制度设计。一方面，我国已建立金融协调部际联席会议，运行至今尚未取得良好效果，需建设一个更加有效的信息共享平台，形成监管机构间的合作与交流长效机制。另一方面，将统一监管作为我国金融监管体系改革目标方向，适时成立统一监管机构，将现有机构职能纳入统一的金融监管框架之中，提高监管的系统性、协调性和有效性。

2.厘清金融监管机构监管职责，完善监管问责机制。对比各国现行的金融监管体系，德国中央银行的地方分支机构设置与我国最为类似，相对应金融监管局在地方并未设立下属机构。在这种监管体系下，金融机构各类统计报表由德意志银行进行接收，经过研究分析后传递给金融监管局，后者以德意志银行提供的信息作为行为监管决策依据。当前我国人民银行庞大的地方分支机构与以宏观审慎监管职能为主的改革方向相矛盾，要在不进行机构裁撤的基础上解决这一问题，德国中央银行职能设置方式是一个有价值的借鉴方案。同时要加快明确人民银行、银保监会、证监会、政府相关部门在金融监管方面职责，明确各部门的权力、义务，建立完善监管问责机制，提升监管体系的有效性。要做到各监管机构监管职能清晰、权力义务对等、问责机制快速有效，减少监管真空和监管重叠。

3.完善统一金融监管立法，提高监管的权威性、统一性。根据对各国金融监管体系改革的对比可以看出，金融监管体系均是经过出台先行法律法规作为指导意见和监管依据，再进行机构调整和职能划分。在未改变分业监管模式的情况下，需要制定相关法律法规，以立法形式明确各个机构的监管对象和监管范围，从制度上减少监管套利、监管冲突的问题。探索以立法形式明确金融协调部际联席会议的职能和章程，保证我国金融监管机构间的协调性。同时各监管机构要在监管实践中加快探索完善各种监管制度，及时出台或完善相关监管法律、法规，并强化各监管机构的沟通协调，做到同一业务监管法规各监管机构统一适用，避免法规的重复和矛盾，统一金融监管标准。