“枫桥经验”在检察环节的发展和完善

李洋 杨伯永

摘 要 当前，检察机关深入推进涉法涉诉信访改革，依法导入、纠错、终结、国家司法救助、律师参与化解和代理涉法涉诉信访等各项制度在检察机关全面推行，这表明了“枫桥经验”在检察环节得到了充分的发展，检察机关受理渠道进一步畅通，审查办理机制更加健全，办案质量进一步提高，基层解决问题能力越来越高。虽然“枫桥经验”在检察机关涉法涉诉信访改革领域取得了明显成效，但是仍然存在着不少问题，有待于进一步完善和发展。本文详细论述了“枫桥经验”在检察环节推进信访法治化、基层矛盾化解中发挥的积极作用，以及运行过程中的实践困难以及完善对策。

关键词 “枫桥经验” 检察环节 涉法涉诉

作者简介：李洋，天津市宝坻区人民检察院控告申诉检察部检察官助理；杨伯永，天津市宝坻区人民检察院控告申诉检察部检察官。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.177

上世纪60年代，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动群众和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年，毛泽东同志曾经亲笔批示 “要各地效仿，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”的典型特点就是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”，55年来“枫桥经验”不仅为枫桥镇、浙江省乃至全国的政法工作提供了宝贵的借鉴和参考。习近平总书记对此作出重要指示“各级党委和政府要充分认识枫桥经验的重要意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于用法治思维和法治方法解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把枫桥经验坚持好发展好，把党和群众路线坚持好贯彻好。”这是“枫桥经验”在检察环节发展完善的应有之意。“枫桥经验”所展现的生命力蕴藏于“就地化解矛盾”之中。为了更好的完善检察版“枫桥经验”，就要针对运行过程中遭遇的困难，深入推进涉法涉诉信访导入制度、完善案件办理机制、深化律师参与化机制、完善涉法涉诉信访依法终结和息诉化解工作机制，从而实现就地化解问题和矛盾，使矛盾不激化、不上交、不累积、不在程序中空转。

一、深入推进涉法涉诉信访导入制度

一是加强业务学习，提高依法受理的意识和业务水平。接待人员要认真学习三大实体法和诉讼法以及《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》，凡属于刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法管辖的刑事、民事、行政案件，都导入相应的法律程序，由有管辖权的部门机关按照诉讼程序处理。还要学习最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法处理涉法涉诉信访工作加强衔接配合的规定》，对于两个政法单位都有管辖权的信访事项，按照规定互通信息，有序引导依法受理。

二是严格执行诉访分离工作要求。在接待环节认真做好接待来访，制作接访笔录，接受有关材料等工作；在受理审查环节对接收的材料进行“四项审查”，即诉求性质审查、职能管辖审查、级别管辖审查、地域管辖审查，明确哪些应该受理哪些不应该受理。受理环节要摒弃两种错误的做法：一种是领导或领导机关要求受理时就受理，另一种是缠访闹访难以应付时就受理，前者反映出涉法涉诉信访工作中依靠行政手段推动问题解决的特点，后者反映出信访工作中的随意性特点，这些都是不符合涉法涉诉信访工作所提出的诉访分离、依法律按程序受理的要求。

二、完善涉法涉诉信访案件的办理机制

一是建立刑事申诉案件一体化办理机制，针对刑事申诉案件上行压力，办案任务倒三角分布等结构，积极建立上下一体，分工协作，一体化办理机制，市院应加强对本地区刑事申诉员额检察官的统一调配使用，规范全市刑事申诉检察官轮案标准，充分调动刑事申诉检察办案人员的积极性和责任心，从而实现整合检察资源，增强检察合力，改变有的地方案多人少，有的地方无案可办的不平衡的状况。

二是构建“双赢共赢”的监督理念关系，加强与公安机关协作和配合，保障立案监督工作的顺利开展。在现有的法律框架下，检察机关在充分利用通知纠正违法、检察建议等方式加强立案监督的强制力的同时，通过提前介入引导侦查、经常性的交流座谈等工作增强公安机关对检察机关立案监督工作的配合力度。

三是在民事监督案件中，加大跟进监督力度，解决“一抗了之”、“一建了之”的问题。通过推行跟进监督制度，提高监督质量，确保监督实效，确保人民检察院向人民法院提出抗诉、再审检察建议或检察建议的案件，人民法院能依法按时审结、作出正确处理结果并回复检察机关。跟进监督中，要充分运用先予沟通协调督促、提出书面监督意见，必要时向人民法院发出《纠正违法通知书》督促办理以及提请上级人民检察院提出抗诉等方式，全面履行民事行政检察监督职能，提高民事监督案件的办理效果。

四是完善反向审视和源头治理机制，提高监督效率。结合办案，定期或不定期对审查批捕、审查起诉等办案环节存在的问题进行分析，有针对性地提出规范执法改进工作的意见、建议、有对策的分析报告，从源头上预防和减少司法不公或是司法瑕疵案件的发生，提高司法公信力。

三、深入推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作

一是在法律宣传过程中，大力宣传律师参与矛盾化解制度，并对政策进行充分讲解，让群众充分了解此项新政策。同时建议全市统一印发有关律师参与化解的宣传材料，接待过程中，通過接访和发放有关宣传材料的形式，让有意愿的信访人充分了解后主动申请。

二是扩大律师参与化解案件的程度。现阶段律师参与化解只停留在为信访人提供法律咨询，进行答疑解惑，帮助信访人正确理解法律规定及司法机关处理决定的基础上。建议建立律师参与案件评析和律师参与包案化解从而提高参与程度。通过律师参与对信访案件进行审查评析，当律师认为司法机关适用法律正确、程序合法则协助做好信访人的释法劝导工作；认为原案处理可能存在错误或瑕疵的，向检察机关提出建议，敦促问题及时纠正。针对重大、疑难、复杂的信访案件，结合“积案排查化解”等专项活动，有针对性地引入律师参与包案化解。

三是建立经费保障机制，建议出台本地区律师参与和代理涉法涉诉信访案件经费管理办法，明确律师参与案件咨询、化解和代理涉法涉诉案件所产生的费用，由各级政法机关在年度部门预算和办业务经费额度内统筹安排。规范值班律师每天补助标准以及其成功化解重大疑难涉法涉诉信访案件奖励标准。同时，明确经费负责发放的单位、发放方式以及发放责任。

四、完善依法终结和息诉化解工作机制

一是通过公开机制促进息诉化解。一方面，完善涉法涉诉案件公开机制。深入推进刑事申诉案件公开审查，采取公开听证、公开示证、公开论证、公开答复等方式加大公开审查力度，通过公开促进公正。积极扩大公开审查范围，将公开审查案件的范围由不服检察机关处理决定的申诉案件，扩大到不服法院生效裁判刑事申诉、国家赔偿、赔偿监督、司法救助等案件。另一方面，完善涉法涉诉法律文书说理制度。强化文书说理，无论案件是纠正或者维持原处理决定，抗诉或者不抗诉，赔偿或者是不赔偿，都要针对涉法涉诉信访人的诉求和理由，从事实认定、证据采信、法律适用等方面释法说理，从而有助于其全面正确的理解并认同处理结果，促进息诉息访。

二是完善横向纵向依法终结合力。1.加强信访信息化建设。在纵向实现上下级检察机关之间信访信息流、信访处理流、办案流程管理流深入融合，达到涉法涉诉案件办理结果信息共享，从而有利于基层人民检察院申报终结。2.在控申部门内部，统一调配司法救助资源 ，在对刑事被害人救助的基础上，加大对涉法涉诉信访人的关注，在司法救助工作启动、审查、决定等环节综合考量，通过救助工作落实好善后工作，促进依法终结。3.完善检察机关与公安法院以及政府信访部门的衔接互动，通过定期召开联席会议，研究解决息诉息访等实践难题，消除信息壁垒，促进矛盾化解，从而有利于人民检察院对于根据化解工作的需要，建议法院、公安机关等原办案单位依法终结诉讼监督类涉法涉诉信访案件。

注释：

在市级及以上检察机关，控申部门分为控告科和申诉科。司法救助工作往往由申诉科负责，而涉法涉诉信访的受理、分流、答复等工作由控告科负责。