计划管用，奖励无效？

李叶明

“家庭计划”收效快

新加坡与许多国家一样经历过“战后婴儿潮”。日本投降后，新加坡人民从二战的战火、杀戮、逃亡及艰难度日中走出来，生育率出现了补偿性的大幅反弹。据统计，从1947年到1965年的建国初期，新加坡新生儿超过100万，而新加坡当时的总人口还不到200万。可见新生人口的比例之高，“战后婴儿潮”来势之汹涌。

当时新加坡华人普遍保留了“多子多福”的传统，结婚和生育年龄也偏早。所以最早诞生的“战后婴儿”，到了新加坡独立初期，已开始进入结婚和生育年龄，如果不加“控制”，没有“计划”，那么“婴儿潮”很可能会延续下去，并出现叠加效应。

当时新加坡的整体情况并不好。新加坡1959年获得自治，1963年与马来西亚合并，1965年8月被踢出马来西亚联邦后宣布独立。当时经济落后，住房、医疗、卫生和儿童就学问题全面吃紧，城市边缘有大量贫民窟，失业率更一度高达12%，社会上充满动荡和不安定因素。

以总理李光耀为首的政府，一方面要大规模兴建组屋，扩建和新建学校，大力推动早期工业化，以解决就业问题；另一方面也必须实行“家庭计划”政策，提倡一对夫妻生“两个就够了”，以降低当时偏高的生育率。

新加坡政府在1968年通過立法，让堕胎合法化；同时大力宣导，鼓励妇女做节育手术。为“惩罚”超额生育，政府修改雇用法令，减少妇女分娩所享受的带薪假期；并立法提高生育多胎者分娩、看医生、住院等相关费用；超生子女也无法在入学方面获得相同待遇，人为造成他们读书难、学费贵的问题。影响下一代智商和能力的决定性因素。为此，李光耀政府专门运用措施鼓励低教育水平者进行节育手术，还一度把节育作为外来女工取得新加坡工作准证的先决条件，以防止她们在新加坡生儿育女。

“家庭计划”属于较温和的“二胎方案”，在一系列措施出台后，很快取得了立竿见影的效果。新加坡生育率从1960年代的5.45急剧下滑，到1975年就已低于人口替代水平——即平均每对夫妇生育2.1个子女。

更令人意想不到的是，生育率在1975年低于替代水平后，在政策没有加码的情况下继续下滑，并没有停在预料的“两个就好”的水平。到1984年，已下滑至远低于替代水平的1.62。而这个时候，新加坡完成了以劳动力密集型为特点的第一轮工业化，开始出现劳动人口短缺的问题。

鼓励生育成效低

新加坡政府审时度势，迅速在1984年提出新的人口政策，鼓励受过高等教育的夫妇生育三个或以上子女，也就是有条件放开“二胎政策”。可是生育率丝毫没有反弹的迹象。

两年后，新加坡解散“家庭计划组织”，全面放开生育政策。1987年更宣布大幅调整政策，转为“鼓励生育”。在鼓励生育政策下，新加坡的生育率仅从1987年的1.62小幅回升到1988年的1.96，仍未达到人口替代所需要的2.1，并很快又在1989年回跌至1.75。

从1989年至1996年，新加坡的生育率一直稳定在1.7左右，但1997年开始再次下滑，到2002年后仅能维持在1.2左右。其中，新加坡马来人的生育率较高，华人生育率明显低于全国平均水平，大概只有1.1。这与当时台湾、韩国的生育率大体一致。

不难看出，从1984年有条件放开生育政策开始，新加坡生育率始终顽固走低，这显然与限制生育政策无关。反倒是在这期间，政府从放开生育政策很快过渡到鼓励生育政策，但生育率依然不见起色。这本质上反映了城市化和工业化对生育的“抑制”作用，与很多发达经济体生育率普遍低落的情况相似。

新加坡是一个城市化小国，没有大量农村人口对城市人口进行补充，在劳动力不足的情况下，只能引进外国劳工和外来移民。政府非常希望把公民的生育率维持在2.1的人口替代水平，以减缓人口的老化趋势和可能出现的人口萎缩。

于是，新加坡政府在2001年推出“结婚生育配套”，开始奖励生育。这个配套在2004年、2008年、2013年三次得到加强。据有关方面统计，政府的各种奖励措施加在一起，以育有两名子女的家庭来计算，可获得总额超过14万新元（约70万元人民币）的补贴。

即便如此，生育率在政府每次宣布加码奖励措施后，都只是取得小幅反弹，然后又继续深跌。这一点令人好奇，为什么奖励生育的措施就不如之前的计划生育来得立竿见影呢？

其实，新加坡当年普遍贫穷，只要提高生儿育女的成本，就足以迫使很多家庭放弃生娃的想法。可是当大家富裕起来后，有多少人会为了拿政府的奖励而多生娃呢？尤其是那些受过高等教育，职位高、工资高的人，生孩子绝对是“亏本买卖”。

这些年养儿育女的成本一直水涨船高。有人曾算过一笔账，一个普通家庭养大一个孩子（完成大学教育），生活费、教育费、补习费，加上为照顾子女所花的时间折算成金钱，至少在80万新币以上。父母职位越高，这个数字也会更高，超过百万新币不在话下。这还不包括“机会成本”的损失。

所谓“机会成本”，例如现在新加坡的带薪产假已从当年的一个月上调到三个月。可是一些妈妈选择只休两个月。虽然政策对怀孕妇女有保护，但请过长的产假是否会影响升迁、加薪，或耽误期间可能被赋予的更重要的工作？这就是妈妈们可能要付出的“机会成本”了。

社会观念的转变

与个人承担的育儿成本相比，政府奖励的14万新元实在是九牛一毛。当然，也不是所有父母都因为这个而不肯多生。喜欢孩子的父母还是有的。所以在新加坡看到有3个或以上孩子的大家庭，不需要吃惊。而且调查显示，多数父母愿意生育至少两个孩子。

但问题是，随着受教育水平提升，年轻人的工作机会既多又好，他们大多选择学成后，先打下一定的事业基础才考虑结婚和生育问题。这导致了结婚和生育年龄普遍推迟，甚至有人主动或被动地选择不婚不育。这对生育率的打击或许更大。

对此，政府似乎也没有更好的办法。在多次加强的“结婚生育配套”中，有专门措施协助已婚夫妇更快及更容易地获得组屋分配，以鼓励新加坡人早婚早育。针对晚婚晚育者，为协助已过最佳生育年龄但还想生育的夫妇生孩子，政府对接受昂贵的人工受孕及试管婴儿夫妇也有可观的补贴。

相关政策还贴心地顾及双职工夫妻平衡家庭与工作的需要，不仅让妈妈享受产假，也让爸爸享受陪产假，另外还推出父母共用产假计划，鼓励为人父者在育儿方面扮演更重要的角色，以免职业女性因拿过多产假而影响职业发展。

可所有的这些都没有收获期待的结果。这也与观念转变有关。新加坡人，即便是华人，已改变了“多子多福”的传统，“养儿防老”的观念也在淡化。在新加坡老人中甚至流行这样一句顺口溜：切莫人在天堂、钱在银行、子女在公堂。意思是如果留下的遗产多，子女又多，往往会发生子女为争夺遗产而对簿公堂的悲剧。可见，多子未必多福，养儿未必防老。年长者的这些担忧往往也会传导给年轻人，形成不愿多生的观念。

在多次加强奖励生育政策后，生育率依然低迷，新加坡政府意识到，短期内可能无法重回替代水平，因此必须引进年轻移民来填补。政府的目标是每年引进1.5万至2.5万新公民。可是相关移民政策又引发争议，成为政府要面对的另一挑战。

（作者系新加坡随笔南洋网主编）