乡村振兴战略应与新型城镇化同步推进

蔡继明

乡村振兴战略是中共十九大报告提出的七个发展战略之一，虽然其它六个发展战略中没有中共十八大以来强调的新型城镇化战略，但其中的区域协调发展战略首先要解决的无疑是城乡协调发展问题。所以，乡村振兴战略必须与新型城镇化战略同步实施，才能取得预期效果。

“三农问题”的核心

“三农问题”始终是全党工作的重中之重，其核心是农村人地矛盾。我国城乡居民人均收入的差距近几年虽有所降低，但很大一部分是农民工的务工收入所做的贡献。我国现有2.8亿农民工，至少一半被算作城镇常住人口，他们的收入平均在3000元以上，如果把他们的收入算在城镇居民里面，城乡居民收入差距是扩大的。而实际上，农民工寄回或带回家去的收入也被算作农村居民收入了，这样，城乡居民收入差距就缩小了。

另外，尽管到2020年扶贫攻坚任务会如期完成，但目前贫困线是以2011年2300元不变价为基准，2016年约为3000元，按购买力平价计算，约为每天2.2美元，略高于世界银行1.9美元的贫困标准。考虑到2020年实现全面小康，我国将成为中等偏上收入国家，若参照2.5美元/人/天的较高贫困标准，贫困人口规模将改变。所以说，农村扶贫脱贫永远在路上。

农村贫困的根本原因是农业劳动生产率过低。从我国人口与产业结构的失衡看，第一产业即农业的增加值只占GDP的8.6%，但农村人口按常住人口算还有42.65%，按户籍人口还有58.8%，至少1/3的劳动人口还在农村就业。这说明农业劳动生产率远低于第三、第二产业。

我国的粮食单产，以2014年为例，按实际耕地面积计算为440公斤，只及气候生产潜力相近的日本、荷兰1960年代初中期，英国、法国、韩国1970年中期，以及德国1980年代中期，美国1990年代初期的水平，也只相当于中国农业大学提出的单产潜力的36%。以农业就业人数和农业增加值来衡量，我国的农业劳动生产率只及2006年高收入国家的9.9%，欧元区国家的11.8%，日本的14.4%，美国的41%。

要解决“三农问题”，一定要提高農业劳动生产率，而农业劳动生产率低的原因是人地矛盾。我国农村的农地经营均额异常狭小，20亿亩耕地由2.2亿农户一平分，大概每户8.7亩，这在世界上属于超小规模。和超大规模的澳大利亚相比是1∶7043，和大规模的加拿大比是1∶563，和中等规模的欧盟相比是1∶56，和小规模的日本比是1∶10。解决“三农问题”，根本出路是加快城市化，减少农民，让人口从农业就业转变为非农业就业，从农村居民转变为城市居民。

乡村振兴战略与过去的新农村建设战略有所不同。前者更强调要深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”，深化产权制度改革，保障农民财产权益，尤其是最后一点，发展多种形式适度规模经营。如前所述，当前农村户均8.7亩地，目前达到50亩以上的农户，全国只有350万，户均100亩。日本的农户已达到平均100亩的水平。我们若要达到这一适度规模，只需留下2000万农户足矣。这在短期内虽然不可能，但应成为长期努力的目标和方向。因此，乡村振兴战略一定要与新型城镇化战略同步实施。

如何同步推进

虽然2017年我国常住人口城镇化率已达58.52%，但这个速度并不能说很高。从绝对水平看，目前我国按常住人口计算的城镇化率与全球平均水平大致相当，但低于美国82.9%、德国74.2%、日本92.3%、俄罗斯74.2%、巴西85.1%、南非62.9%的水平。从相对发展速度看，我国近40年处在城镇化率从30%到70%的世界城镇化加速期，我们不能用加速期的速度与处在城镇化率30%以前的慢速期国家相比。

目前，常住人口和户籍人口的城镇化率相差16个百分点，这就是2.2亿农民工及其家属，他们是被城镇化的，在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面尚未真正享受到城镇户籍人口的待遇。另外，我国的城市化率是低于城镇化率的，如果从城镇人口中扣除2.2亿镇民，城市化率只有42.4%。

从制度层面看，影响城市化进程和乡村振兴与发展的根本原因，是对人口与土地的空间配置仍未充分让市场起决定性作用。因此，要同步推进乡村振兴和新型城镇化，就要按照中共十八届三中全会的精神，让市场充分发挥决定性作用，建议主要从以下四个方面入手：

第一，放宽乃至取消特大超大城市人口规模限制，提升我国城市化整体水平。根据联合国公布的数据，近60年来世界城市化的发展都是人口在向特大、超大城市集中。从我国2016年的数据可以看出，年度进城务工农民的数量在减少。2000年以来，城市化速率出现下降趋势，这会影响到工业化阶段的最后完成和2035年基本现代化，以及2050年全面现代化的实现。实际上，无论是从作为世界上人口最大的国家，还是从工业化进程与经济发展的阶段看，我国的特大超大城市都还不够多，不够大，还有发展空间。诸如北上广深等这些特大超大城市有着比较完善的公共服务和城市基础设施，第三产业比较发达，应该将更多的土地资源和财政资源向它们倾斜，让它们为城市化整体水平的提升做出更大贡献。

第二，发挥市场的决定作用，优化人口和土地空间配置。土地资源的配置同样要由市场来决定。当前，我国东西部之间存在人口和土地资源的错配。建议有关部门遵循市场规律和人口流向，使新增城镇建设用地的供给更多地向特大超大城市倾斜，从而优化城乡人口与土地的空间配置。

第三，深化征地制度改革。严格按照公共利益原则缩小国家征地范围，允许农村集体建设用地特别是宅基地在符合城乡统一规划的前提下自主进入市场，以满足城市发展中非公益性用地的需要，同时增加城市住宅用地的供给，有效遏制房价上升，降低农民工进城落户的门槛。

第四，推进农村产权制度改革，加快承包地流转。要建立农村承包地有偿转让和退出机制，不强迫进城落户农民放弃农地承包权，对于已进城落户的农民主动放弃承包经营权的行为也不应禁止。要扩大承包经营流转范围，把农村集体经济组织建设成产权明晰、自主经营、开放竞争的市场经济主体。要消除阻碍工商资本下乡的障碍，实现城乡之间资源的双向流动，实现农户土地规模经营，为农业现代化创造条件。

（作者系第十三届全国人大财经委委员，清华大学政治经济学研究中心主任、教授）