大力扶持公共租赁住房,发展共享经济
2018-12-25周景德程建钧
文/周景德 程建钧
改革开放四十年,我国城镇居民居住条件极大改善,居住质量极大提高,居住面貌极大改变。我国城镇住房制度改革逐步深化,最终取消福利分房。各地建立了针对居住特困户的解困办,经十余年努力,针对不同状况,因地、因人制宜,资金补贴和住房实物相结合,对居住特困户的问题全部予以解决。全国各城市包括上海市的人均居住面积、住房成套率、住房自有率、城镇化率均极大提高,城市的人居保障体系渐臻完善。然而,改革开放历史进程中,需求侧和供给侧结构不合理,住房价格暴涨,投资性投机性炒作乘势泛滥、屡禁不止,成为长时期困扰政府和民众的难题。人民群众日益增长的美好生活需求同实际居住状况不平衡不充分的发展之间产生矛盾。在中国特色社会主义步入新时代之际,要坚持房住不炒定位,健全住房法制,深化住房制度改革,调整改革住房需求侧和供给侧,大力发展保障性优质租赁住房,补苴市场短板,振兴共享经济,让人民群众安居乐业,促进房地产住宅业健康发展。
一、上海城市住房自有率有很大提高
上海城市住房产权经历了从私房到公房,再从公房到私房的演化。中华人民共和国成立初期,市民大多租住私人房屋,后经社会主义所有制改造,私房变为公私合营房直至“文革”收归公有。1998年福利分房取消,实行住房商品化,市民主要通过市场获取住房。自此以后,城市市民住房产权由以公有为主转化为以私有为主,并逐渐为据绝对优势。
(一)上海改革开放前城市住房自有率约占两成多
自1956年社会主义所有制改造至1977年改革开放之间的二十余年时间里,上海城市居民主要租住公共住房。由房管所承担房屋维修。公管住房分为房管所直接管理和系统单位自管两大类。截至1977年,上海市直管住房2870.5万平方米,自管住房157.7万平方米,这两类公管住房合计3028.2万平方米,占全市居住房近76%,而自有住房约占24%。
(二)改革开放后上海城市住房自有率达九成多
1998年,上海市住房制度改革进入深水区,停止了住房实物分配,启动了住房货币化分配和市场化。伴随改革开放浪潮层层推进,多途径、多形式推动住房市场化供应,住房私有化率、自有率迅速提升。经二十年房地产市场化运作,上海市住房自有率由改革开放前的24.14%,增长至2014年的94.54%,提升70.4%,比任何其他国家大城市都高,实属罕见。发达国家住房自有率通常为20%-40%。至2010年底,我国城镇家庭住房自有率达89.68%,城市家庭住房自有率达85.39%。上海市住房自有率之所以这么高,原因如下:一是房价数十次飞涨诱惑市场追涨逐利;二是股市不景气,银行利息低微,放贷松弛,便利购房;三是售后公房、征收安置房上市,增强了购房入市基础资金。
二、城市住房租赁走向市场
伴随房地产业兴起和住房市场化,住房租赁业也同步发展。租赁住房主要为私人提供房源,住房权属可分为两类:一类是产权商品房,即来自市场购房;另一类是公有住房开放交易后上市的非产权住房。住房来源亦可分为两大类:一类是市场所购住房用于出租投资;另一类为继承、出国腾空、征收安置、亲友赠予、家属调剂等盈余住房用于出租。
(一)自有和公有住房市场化
房价上升初期、中期及中后期十余年,商品住宅、二手房住宅、已售和未售公有住宅等纷纷上市,市民筹集资金,或向金融机构贷款,争相购房,少则一二套,多则六七套,甚至十余套、数十套,待涨价后抛售,或出租赢利。
(二)多余空房上市
亲属过世、出国定居、年老丧偶与子女合居、婚嫁调剂、征收补偿、亲属赠予、进养老院腾空以房养老、多套房长期闲置等,空余住房投入市场出租。这些出租住房有公房,有私房,有商品住宅,有已售公房和未售公房,有一手房和二手房,大多为二手房。
三、城市保障性租赁房的推出
上海市住宅大体分为两类,即市场化住宅和保障性住宅。市场化住宅又分为市场化商品住宅和市场化租赁住宅;保障性住宅又分为征收安置房、共有产权房和公租房(国家发改委2014年将公租房和廉租房归并统称为公租房)。一些发达国家和地区通常将民众住宅划分为商品住宅和保障性公租房两大类。可借鉴发达国家和地区发展保障性租赁住房经验,帮助城市居住困难人群,提升城镇化率,推进城镇化建设,解决改革开放进程中出现的问题。
(一)发达国家和地区保障性租赁住宅概览
一是保障性租赁房历史悠久。加拿大多伦多19世纪40年代向中低收入阶层提供保障性租赁房。德国1818年颁布实行房屋租赁制度。英国1890年立法为工薪阶层供应公共出租房。美国1937年颁布《美国住宅法》,1941年提供16余万套公共租赁房解决中低收入人群住房问题。日本1945年发布《公营住宅法》,向低收入人群提供出租住房。我国香港20世纪50年代开始面向中低收入阶层实施公屋制度。新加坡1960年向广大民众提供公共组屋。
二是公租房占比较高。法国廉租房占可出租房的40%-50%,巴黎有1000万人租住廉租房。英国新建住宅40%为低价折扣房供出租。香港居民40%住公屋(类似内地公租房)。德国租赁房占57%,柏林、汉堡、法兰克福、斯图加特等租房率达82%以上。新加坡八成以上居民居住在公共组屋。日本70%的住宅供出租。美国纽约规定在商品住房开发中公租房须达20%以上。
三是公租房租金较低。美国公租房租金一般占工薪阶层收入的30%左右。英国公租房月租约占家庭月收入的30%,伦敦温布利廉租房租金约为市场价的65%-80%。加拿大廉租房租金为租房者家庭月收入的1/3左右。新加坡廉租房租金约占租房者收入的10%-30%。日本公营住宅租金为同地区商品房租金的1/4-1/3。香港公屋租金仅占家庭收入1/10的有六成。
四是公租房配套齐全。日本廉租房有电梯、小区道路、停车场、大型运动公园、公共交通、高架轻轨。新加坡公共组屋通常地处城市黄金地段,周围树木葱茏,楼顶两层空中花园、精装修、带家具、有泳池。美国早期公租房,如佐治亚州亚特兰提克伍德公租房为园林式小区,有停车库与现代厨房。纽约市哈勒姆河公租房是花园式公寓典型代表。美国俄亥俄州克利夫兰市雷克佛公租房沿湖边坡地而建,斜屋顶、宽门庭及后院、二层排屋。后期公租房为高层楼房。
五是公租房相关法律完善。上述国家和地区在百余年时间里颁布了数十部法规推进和完善城镇公租房建设,保障中低收入民众住有所居。法国2000年颁布规定,廉租房建设须占可出租房的40%-50%,否则将受严处。德国1918年颁布《帝国租赁法》,规定新建或经营住房一定时期内须让渡政府用于公益出租,又颁布《民法典》、《租房法》等,规定中产阶层租住公租房、中低收入群体租住廉租房不得随意涨租,房东房租超标20%属违法,超50%属犯罪,将予罚款并获刑入狱。新加坡法律规定组屋不得擅自转租,违者处以罚款并入狱。日本1955年颁布规定,国家和地方各出资75%和25%新建出租公寓,提供廉租房。
(二)我国城市保障性住宅概述
一是为城市居住困难户解困。为帮助城市居住困难户,我国50万人口以上城市均设立居住困难户解困机构,采取财政补助、系统统筹、单位自筹、个人集资,国家、集体、个人共同负担,动员社会力量,多形式、多渠道、多层次建立居住困难解困责任制,经1989-1999年十年努力,我国城市居住面积4平方米/人以下540万居住困难户全部解困。1999年置房及2009年建立的共有产权房合称住房保障体系,同市场化商品房体系并存,是住房制度改革的深入发展。
三是城市住房保障成效卓然。我国至2010年底城镇居民住房人均建筑面积已经超过30平方米,2011年城市家庭自住房拥有率为85.39%。我国2015年城镇化率达53.7%。2017年上海城镇化率87.6%,北京86.5%, 天 津82.93%。1997-2017年上海市人均居住面积由4.5平方米升至17.7平方米,住房成套率由底上海市72135户人均居住面积4平方米以下困难户全部解困。1990-2005年唐山市、深圳市、上海市等12个地级以上城市获联合国人居奖。
二是城市住房制度实施改革。1978-1993年我国公房出售和补贴出售的住房制度改革初级阶段;1994-1997年实行住房商品化,加快住房建设,建立中低收入家庭社会保障经济适用房供应体系,实行住房公积金制度;1998-2006年停止住房实物分配(曾短暂实施住房货币化),进入住房市场化阶段;2007年建立低收入家庭廉租房体系,2011年建立中低收入家庭公租房体系,与先前的旧改征收安17.5%升至96.8%,住房自有率由24.14%升至85.76%。至2017年底,上海始于1998年的廉租住房累计制度使12万户受益,4.2万户正在享受;始于2009年的共有产权房累计入住15.8万户;始于2011年的公共租赁住房累计配租9.6万套。城市住房保障取得非凡成就。
(三)改革进程中出现的问题
一是保障性租赁住宅供应量欠缺。据链家研究院统计,2016中国房地产市场交易总规模20余万亿元,其中商品住宅新房交易12亿万元,二手房6.5万亿元,租赁房成交不足2万亿元,租购严重失衡。上海租赁房和公租房占出租住房4.9%(据1%人口抽样调查)。据2006年国家统计局统计,全国保障租赁住宅供地占地块供应二成多,其中超四成地区少于1%,房地产企业对保障租赁住宅市场参与度较低。
二是运行不够规范。保障性租赁住宅存在骗租、拖欠租金、擅自转借转租、公租房退租再循环利用难度较高、保障性住房物业纷繁复杂等问题,加之廉租房和公租房入住者多为中低收入阶层,住户素质参差不齐,各种违规现象时有产生。
三是法律滞后。保障性住房尤其是保障性租赁住房是新生事物,诞生运作时间尚短,法律规章较为滞后,现行法规条例多为地方性的,凡遇问题和事端执法精准度差,司法较难参与,多方联手执法不够,缺乏有效监管,各类隐蔽性转租执法尚无法律依据,租期满后不愿退租的情况难以处理。
四、发展共享经济,大力扶持保障性公租房
住房系大宗不动产,价值较大,住房尤其是保障性公共租赁房具有大众共享经济特征。住宅消费中,租赁房比重过低,公共租赁房比重更低。党的十九大报告指出:“发展是解决我国一切问题的基础和关键,发展必须是科学发展,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”我们要以保障性公共租赁房为重点,大力发展共享经济。多主体供应、多渠道保障提升公租房供给质量,完善配套,健全公租房相关法制,提供优质公租房,完善共享经济。
(一)多主体供应、多渠道保障
一是由企业投资建设。上海地产集团通过新建、改建、收购和转化等方式筹措公共租赁住房共8个项目,分布于普陀、闵行、浦东、徐汇等区,共计1.3万余套房源,总建筑面积91.3万平方米。上海临港产业区公租房建设运营公司迄今投资开发公租房建筑面积25万平方米,耗资23.89亿元。
二是机构出资收购。上海市公积金管理中心2011年6月首次出资收购新江湾城2202套公租房,总面积15.15万平方米,并予装修,配套商业建筑0.6万平方米,收购新江湾城尚景苑公租房小区,委托专营公司管理。上海公积金管理中心还购买上海城投建设的两处公租房,装修后委托区公租房运营公司经营管理,出租给符合条件的家庭租住。
三是区财政投入深化筹措。各区2012年成立公租房运营公司,通过闲置厂房改建、动迁房转化、闲置工业用地变性为公租房建设用地等途径筹措公租房房源。杨浦区想方设法筹措1250套公租房房源投向市场。
四是市政府出台配套政策扶持。市政府相继出台了10余项配套政策,对公共租赁住房(廉租房)项目认定、资金筹集、运营机构组建、税收优惠、水电气价格优惠、户籍和居住地等事项作出一系例具体规定,全方位扶持保障性公租房运作。
(二)优化公共租赁住房供应
新建、成片开发建设的公共租赁住房要努力贯彻“造价不高水准高、面积不大功能全、占地不多环境优”的规划设计要求,达到以下三项目标:
一是功能配套完善化。选址开发尽可能靠近已经运行或即将开通的道路、轨交沿线。住宅的基本设施、家具一应俱全,配置人脸识别和身份证识别智能门锁及门铃、电话、有线电视、网络、探头,设置文体、会客、休闲场所,协调配置商业网点、居委、公安、学校、银行、诊疗等机构,做到拎包入住。
二是生态节能环保化。屋顶绿化、垂直绿化和边沿绿化、团块绿化结合。建筑间距、层高达标,厅室大窗框、建筑座落板式、厨卫厅室、窗户双层中空玻璃,墙体采用防火阻燃恒温材料,确保充裕采光、通风和保温,照明采用LED光源,利用太阳能供热,有条件的建筑采用风能和储能、雨水收集和净化再利用设计,达到生态节能环保化。
三是物业服务人性化。物业公司主动上门检查物业运转情况,主动展开热情服务,并延伸拓展精细化服务,提供家电租赁、共享单车、汽车、复印机等租赁服务,提供照看小孩、老人、残疾人、宠物,代付水电气话费,代收快递等服务,使物业服务人性化和温馨化。
(三)发展共享经济,重点扶持公共租赁住房
发展共享经济是构建人类命运共同体战略具体和生动的实践。共享经济与人类命运共同体均有多方合力参与、成果共同享受的特点。共享经济是循环经济,可无限延伸;而人类命运共同体有无限生命力,可持续向前发展。
公共租赁住房属共享经济范畴。公共租赁住房产权属政府所有,是供民众临时借用的公益性产品,当租借期满后必须腾退,供下一轮租借者使用,因而它是大众共享物品,当属共享经济、循环经济范畴,可无限供人租用。
公共租赁住房是当前住宅消费短板。全国租赁住宅不到住宅消费的20%,上海约占30%,而公共租赁住房和廉租房消费仅占4.9%。可见公共租赁住宅确系当前住宅消费市场中的短板。
补短板须重点扶持公共租赁住宅市场消费。党的十九大明确指出“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”的总体要求。当前和今后相当长一段时期,要加紧补短板,大力扶持以公共租赁住宅为重点的保障性住宅市场供应和消费,这符合广大人民群众的迫切愿望,要发展共享经济、循环经济,使人民群众有获得感,使有效需求可持续得到满足。