构建租购并举的住房制度——宝山区租赁住房发展现状及对策

文/宝山区住房保障和房屋管理局课题组

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

《上海市住房发展“十三五”规划》明确提出：“十三五”期间本市城镇住房供应总量以及住房用地供应总量将显著增加，其中新增住房供应总套数170万套，比“十二五”增加60%左右。5年间，预计新增住宅用地5500万平方米（约170万套），其中，商品住房用地2000万平方米（约45万套）、租赁住房用地1700万平方米（约70万套）、保障性住房用地1800万平方米（约55万套）。从用地指标来看，将形成多层次、差异化、全履盖的住房保障体系，并将住房分为市场化商品住房、政策性支持住房、公共租赁住房三大类。保障性住房和租赁住房将成为未来房地产市场供应的主力军。

根据《上海市“十三五”住房租赁发展任务指标分解和考核方案》的要求，“十三五”期间，本区将新增和转化租赁住房共计3.6万套，新增代理经租房源2.6万套（间）。其中，2018年新增和转化租赁住房共计1.8万套，新增代理经租房源8550套（间）。

本文将围绕本区住房租赁市场的现状及发展趋势进行分析，并针对存在的问题提出相应的对策建议。

一、推进“租购并举”的重要意义

习近平总书记指出，规范住房租赁市场和抑制房地产泡沫是实现住有所居的重大民生工程。最早提出“租购并举”，并明确其为住房制度改革的主要方向，是2015年底召开的中央经济工作会议。而确定这一政策导向，针对的正是长期以来我国房地产市场“重售轻租”的现状。

我国房地产市场经过十几年的快速发展，保障房建设力度加大，住房总量大幅增加，城镇居民住房条件明显改善，城镇低收入住房困难户的住房问题也得到了基本解决。一些地方的房地产市场出现了结构性、阶段性过剩，去库存压力较大；同时两亿多农业转移人口和一些参加工作不久的新市民的住房问题成为市场要解决的主要问题。因此，推进“租购并举”的住房制度刻不容缓。

（一）推进“租购并举”的住房制度是强化政府公共服务职能、实现“住有所居”目标的重要举措

概括来讲，“住有所居”就是要做到“低端有保障，中端有支持，高端有市场”，进一步深化住房制度改革，形成面向高中低不同收入群体的多层次、差异化住房政策体系。大规模人口迁移的内在驱动力没有削弱，让新市民住有所居，仍然是亟待解决的民生课题。建立“租购并举”的住房制度，就是要从我国国情出发，树立适度、合理、节约的住房消费观念，满足不同人群多样化的居住需求。

（二）推进“租购并举”的住房制度是规范住房租赁市场的重要举措

目前，在我国住房供应体系中，住房租赁市场发育不充分、租赁关系不稳定、管理不规范、权益不清晰，存在明显的短板，表现在多个方面：供应量短缺，尤其是在一些人口集中涌入的大中城市，租赁住房供应显著不足；质量不佳，市场租赁房源“老龄化”，不适应市场需求;经济主体分散，以个人业主出租为主，缺乏规模化、集中化的机构经营者;租赁关系不稳定，市场秩序不规范，缺乏契约精神和成熟的法律规则约束，随意撵租客、提租金的行为比较普遍;支持租赁市场发展的政策体系也不够健全，住房供给“重售轻租”的积弊仍然存在，买房成了新市民增加安全感、融入感、成功感的“华山一条路”。 正因如此，培养住房租赁市场，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，使住房租赁成为与住房销售并重的住房市场支柱，既是妥善解决过去住房体系失衡、住房制度缺陷问题的现实要求，也是满足人民美好生活需要的民生工程，更是提高城镇化质量的战略布局。

（三）推进“租购并举”的住房制度是缓解“购租失衡”现象、平抑房价的重要举措

据统计，2012年到2016年，我国城镇居民人均居住面积从32.9平方米提高到36.6平方米，城镇住房自有率达到87%。总体上城镇居民已经从根本上脱离了“忧房阶段”，逐渐进入“有房阶段”，有望在2020年实现“一人一房”。尤其是近年来，由于一些城市房价高涨，购房家庭获得很大收益，这种“财富效应”引发了更大程度的购房热，加之租赁住房供给缺乏、体验不佳的情况普遍存在，导致城镇居民家庭更多地通过购买住房来解决居住问题，加剧了市场供求失衡，促使房价进一步上涨。长期“重售轻租”不利于市场的稳定健康发展。在加强和完善房地产市场调控、遏制投机性需求的同时，强化租购并举、推进租赁市场发展，满足居民多层次的居住需求，无疑有利于稳定消费者预期，进而也有利于住房市场的稳定。

二、保障性租赁住房筹措和入住概况

“四位一体”保障房中用于租赁住房的主要为公租房和廉租房，通过公租房项目认定及商品住房配建等方式筹措。

（一）区属公租房房源

1．新建“霄云湾”项目：该项目为宝山区首个公共租赁住房项目，2015年建成竣工，2012年通过认定。项目位于罗泾宝山工业园区内，总套数1642套（一居室231套、二居室155套、集体公寓1256套），总建筑面积73204平方米。

2017年3月15日正式开展申请受理审核工作。截至2018年3月底，已签订单位整体预租赁协议91家，预租赁1557套房源。项目共申请受理956件，通过审核767件，实际配租签约入住478套。目前，虽已完成90%的分配任务（含预分配），但实际入住率较低。

2．商品房配建作为公租房：第一批配建房源4个项目，总套数234套，总面积17905.84平方米。截至2018年3月底，已签订单位整体预租赁协议70家，预租赁234套房源。第二批配建房源4个项目，总套数230套，总面积16491.4平方米，目前正在办理产权登记，计划年底达到可供应标准。第三批配建房源7个项目，总套数517套，总面积37549.94平方米，今年6月底完成90%的督办任务，5月开展预分配工作。

3．顾村“华山北院”项目：顾村“华山医院北院”项目房源位于顾村镇菊泉路沙浦河，总套数452套，总面积44460.57平方米。目前正处于收购阶段，今年年底需完成90%的预分配工作。

4．第一批公廉并轨：廉租房转化为公租房项目6个，总套数181套，总面积10121.59平方米。目前正在办理产权登记。其中马泾桥、盛桥、华灵路和七牧场小区共70套，已预分配66套。计划今年年底达到可供应标准。

（二）新增和转化公租房房源

根据考核指标，2018年本区新增和转化的1.8万套租赁住房主要通过以下五种途径进行筹措：“类住宅”存量转型2827套；商品住房15%配建（企业自持）1759套；城中村改造配建1348套；“非改居”拟转型及单位租赁房6860套；租赁住房土地出让5206套。1至4月份，本区已实现新增和转化租赁住房约7500套，完成全年目标的40%。

此外，主要通过培育和发展代理经租公司，鼓励企业通过收储、转租、改建等方式开展代理经租业务，并允许按照国家和本市的住宅设计规范对代理经租的社会闲置存量住房进行改造后出租。去年以来，本区已累计通过代理经租出租房源11753间，超额完成全年目标的37.5%。

三、保障性租赁住房市场发展中存在的问题

（一）分配入住比例低，存在“空置”

本区公共租赁住房项目自2011年启动以来，截至目前房源总套数为3256套，已配租478套，解决了一部分城市中等偏低收入家庭及新就业职工、外来务工人员等“夹心层”群体阶段性住房困难问题。但是，因为政策限制较严、地理位置偏远等原因，我区公租房还存在吸引力不足、实际入住率低等问题。如：针对园区员工的住房难问题，宝山区已推出大型人才公寓“霄云湾公寓”，主要为宝山工业园区及罗泾、罗店等周边地区企业解决职工住房困难问题，但是实际入住情况却不容乐观。据统计，该项目共计1642套公租房，目前配租签约入住的仅478套，一定程度上造成了资源浪费。究其原因，主要有以下几方面：

1.生活配套尚不完善。霄云湾公寓由于地处远郊（距中心城区35公里），距离较近轨道交通7号线终点站美兰湖站7公里，周边生活服务、交通出行及商业配套欠缺。很多企业参观后对项目内部配套及住房配置都表示满意，但由于项目地理位置较偏远，周边缺少基本生活配套设施，给居住带来很多不便，使得很多企业及员工打消了租赁意愿。

2.房型适配性不强。现有的公租房由于项目规划建设早，当初规划以集体宿舍为主，所以房型与目前市场实际需求不匹配。从目前轮候和退出的情况看，一居室、两居室的需求较大，已入住的分别占各自房源的45.4%和59.3%。从总量上看，由于房型适配性不强，已入住的房源占比为29.1%，闲置率较高。

3.缺乏价格优势。由于公租房周边农村宅基地房源、征收安置房源较多，公租房相对没有价格优势。据了解，目前“霄云湾”项目建筑面积50平方米的租金为634—893元/月，建筑面积44平方米的一居室租金为850—1072元/月，建筑面积61平方米的二居室租金为1035—1232元/月，对比周边农村宅基地的私房和闲置的征收安置房，后者在房型或租金上更具有优势。园区内不少规模性企业通常通过租住周边征收安置房或农村私房的方式，解决员工的住宿问题。

4.相关申请人条件不符。由于园区企业外省市户籍员工较多，有实际租房需求的员工因不持有《上海市居住证》或不满足连续缴纳社会保险金达到一年的条件，不符合公租房申请条件，无法申请到公租房。

（二）住房租赁市场存在的短板

1.从需求层面看，适配性租赁房源缺乏。从企业需求层面来看，此次调研发现，目前区内不少企业因无法解决员工住房问题而导致务工人员流失，直接影响了人才的引进、企业的生存和发展。

如：宝山区政协委员周汉康同志在《关于缓解企业员工住房难的建议》中写道：在本区部分劳动密集型企业工作的员工平日居住在企业周边的农村民居中，随着拆违等住房管理工作的进行，这部分员工失去了廉价的住所又无力承担周边商品房的租金，这导致了企业员工的流失，不仅影响了企业正常的生产运作，也影响了日后区域经济的发展。再如：宝山城市工业园区现有落户企业265家，其中规模以上用工企业103家，用工人数达1.6万余人，其中外来人口数约为2.45万人。由于没有集中的单位租赁住房，大部分企业都利用空闲厂房向社会出租（即“非改居”规模性租赁房）的形式来安置来沪职工住宿问题。而目前经整治后保留的“非改居”项目实际房源约1700余间，居住5000余人，远远不能满足不断涌入园区的外来务工人员的居住需求，也导致一些商务楼宇违法搭建违章建筑的产生，给政府管理带来一定难度。

居住问题限制了企业吸引高新技术人才的脚步，大部分企业由于用地容积率、消防要求等限制，不具有建造职工宿舍的条件，金亭线束、光驰、复星药业等企业都面临着留不住人才的问题。如：金亭线束有中层核心管理人员30人，至2017年底20多人离职，主要原因是没有合法、稳定的居住环境，导致居住证不能办理，带来诸多不便。还有很多企业2017年由于不能吸引人才，研发部门只能留在了市区，这在一定程度上也影响了园区企业转型发展的进程。

2.从租赁市场数据看，租赁房还存在缺口。从租赁市场数据来看，以宝山区811个小区、11.8万套房产交易为样本，宝山区租赁住房总量在2018年3月前呈下降趋势，2018年2月份仅市场提供3161套住房（主要是受春节节假日的影响），而3月份则回升至9431套。租赁人群对40平方米、60平方米以及80平方米的租赁房源关注度占比达到58.22%，而此三类房源的市场占比仅有46.2%，表明宝山区的租赁市场还是存在一定的缺口。

3.从租赁市场制度看，管理有待规范。住房租赁市场制度及市场体系还不完善,租赁市场不发达、不规范,“黑中介”、假房东、二房东重重设卡,“霸王条款”、无理涨价、房租欺诈等现象依然存在,严重影响租赁双方的权益,导致租赁市场发展受到限制、租房者的权益得不到保障。

四、相关对策建议

综上所述，我区住房租赁市场的发展前景较好，市场需求较大。针对上述问题，只有同时扩大市场化租赁住房和保障性租赁住房的发展空间，才能满足不同人群的居住需求。主要有以下几方面的对策建议。

（一）针对保障性租赁住房的工作建议

1.对现有公租房进行调整。针对“霄云湾”项目及第一批配建项目在申请审核时遇到的问题，结合本区区域经济发展要求，现对公租房提出以下几方面建议：

①建议放宽区属公租房准入条件。《本市发展公共租赁住房的实施意见》（沪府办〔2010〕32号）第三大项第一条中规定，申请公租房的对象应具备“在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米”。该条款限制了工作单位在我区,但在其他区有住房的申请人。由于我区位于上海市北郊，特别是新建的“霄云湾”项目位于宝山工业园区内，地处偏远，部分在其他区有住房的员工有就近租住需求。由于该条款的限制，会使本就因地理位置、配套设施不佳而客源匮乏的区属公租房更加难以出租，同时也增加了相关职工的交通、生活成本。建议市级层面放宽相关政策，允许申请人跨区申请公租房。

②建议放宽引进人才配租标准。根据市筹公租房各项目的供应工作通知规定，单身可配租一居室，两到三人家庭可配租两居室，四人及以上家庭可配租三居室。对本区引进的人才，特别是高端人才，该配租标准难以满足其居住需求。建议对此类人才适当放宽配租标准。

③扩大整体租赁的企事业名单。区政府于2017年8月17日召开了第17次常务会议，首批417家企事业单位被列入《宝山区重点支持整体租赁公共租赁住房的企事业名单目录》，建议结合单位申请实际需求，为租住需求较大但未纳入名单目录的企事业单位制定一定的考量办法，及时补充纳入名单。

④推行“一项一策”申请政策。对于“霄云湾”公寓等地处远郊且周边生活交通服务配套欠缺、实际需求较小的公租房项目，建议推行一项目一申请准入标准的政策，对其准入标准进行适当放宽，将更多有实际租住需求但无法满足准入要求的申请人纳入进来。

2.建立房源转化互通桥梁，提高利用率。建立区属保障性公租房和市场租赁房房源转化互通桥梁，是提高租赁房利用率的有效途径。公租房和租赁房虽然在使用上存在政策层面的差异，但从本质上来说具有一致性，即同为租赁住房。若能将公租房和租赁住房的房源打通，实现随时互相转化，将带来以下三方面益处：

①有利于住房需求问题得到快速解决。当公租房申请量大于房源供给能力时，如果通过新建、配建、改建、收购或转化等方式筹措，都需要一定流程和较长时间，而现成的租赁房则能立刻满足需求，当即解决民生问题，体现政府服务的高效能。

②有利于财政资金的合理利用。公租房的房源筹集需要财政资金支持，一旦房源闲置，财政资金流动性降低，将造成损失。如公租房和租赁房房源转化互通，当公租房闲置房源用作租赁房时，不仅可以降低公租房公司运营的成本，还可将租金差额返还财政，带来资金收益。

③有利于提升租赁住房管理水平。可通过与大型经纪公司、代理经租机构开展协同合作等方式，形成多主体参与、差异化供应、规范化管理的住房租赁市场，更好缓解部分常住人口及青年群体和各类人才、创业人士的居住问题。同时借助地方企业的资源优势和成熟管理模式，提高装修层次、配套设施质量和经营管理水平，满足中高层次人才的居住需求。

3.增加区属公租房货币补贴方式。当前公租房配租过程中，还存在延迟滞后、方式单一等问题。有的房源轮候时间过长，例如部分市筹公租房轮候长达两年；有的房源建设标准不高，难以满足人才尤其是高层次人才需求。单纯采用实物配租方式，已经跟不上当前形势发展，建议参考廉租相关政策，灵活采用货币补贴方式配租，由财政资金支持。如符合条件的申请人无法在一定时间段内完成配租工作，其经过一定审核后，可通过市场租赁予以解决，保障部门给予公租房价格补贴，更及时、更灵活地满足各层次租赁需求。

区属公租房为“四位一体”保障性住房体系中的重要一环，在解决职工暂时居住困难方面发挥着重要作用。公租房价格比市场租赁低10%，为申请人提供了实惠，而《宝山区优秀人才房资助实施办法》对本区各层次优秀人才都有相应的住房补助，充分体现了我区在改善营商环境、吸引人才、保障民生等方面所作的努力。

（二）针对市场化租赁住房的建议

1.创新工作机制，盘活存量房源。2018年，本区新增和转化的1.8万套房源中，“非改居”转型比例占到总量的三分之一以上。从前期推进和实地了解的情况来看，目前开展试点的“非改居”转型项目，出租率均达到90%以上。

如：湾流国际青年公寓（上大店）位于沪太路城镇发展带，附近商业配套设施齐全，步行20分钟到地铁7号线上大路站，是众多来华留学生和应届生的第一选择，配套完善区域“非改居”转型项目有较大市场空间。为此，下阶段我们要进一步探索“非改居”房屋纳管工作机制，形成监管合力。在前期对项目实地走访的基础上，按照《关于宝山区“非改居”房屋纳入租赁住房管理的工作方案》中的职能分工，由消防、规划、建交委、环保、公安、水务等相关职能部门明确“非改居”房屋纳入租赁住房管理的验收标准和规范要求，形成“清单式”标准，对部分有条件纳管的项目采取多部门联合验收的方式进行专题研究，形成“一事一议”的操作路径，并在试点工作中逐步完善“非改居”房屋纳入租赁住房管理的工作方案，建立长效管理工作机制。

2.大力发展园区内单位租赁住房。为进一步盘活存量土地，激活产业动能，宝山投资总额达298亿元，占地2950亩的37个重大产业项目集中启动。这37个项目分布于宝山“一带三线五园”产业区域内，其中宝山工业园区5个项目，总投资约为30.9亿元。同时，坐落在园区内的以高新技术产业为核心的北郊未来产业园还在集中建设阶段。建议相关职能部门在出让土地时能考虑企业的实际需求，留出7%—15%的土地面积，供企业集中配建单位租赁住房，以满足企业员工租住需求。

3.不断提升租赁住房的综合品质。目前，地铁1号线和7号线贯通宝山区，15号线将在2021年运营通车。15号线的开通，为居住在15号线沿线的租客提供了更多的出行选择。为此，我们应充分发挥地域优势，以人口调控为前提，以规划布局为引领，在交通便利、公共设施较为齐全的区域合理安排租赁住房，同步做好区域内外市政和公建配套设施建设。同时，鼓励物业服务企业拓展住房租赁业务，可以通过信息化手段规范管理，利用智能化集成系统提升管理质量和效率，助力住房租赁市场更趋成熟。

4.大力培育租赁市场供应主体。坚持以企业为主体的市场化运作，充分发挥房地产开发企业、经纪机构、代理经租机构、物业服务企业等各类企业在住房租赁市场中的主体作用，注重发挥国资、国企对住房租赁市场的稳定器、压舱石作用，鼓励企业将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等按规定改建为租赁住房，发挥国有企业在稳定租金和租期、盘活存量房屋和增加租赁住房有效供给等方面的引领和带动作用。

5.加强住房租赁市场的监管。通过建立健全企业主体备案、诚信建设、分类管理等一系列制度，持续开展违法违规租赁行为整治，建立住房租赁管理长效机制，实施为租赁当事人提供法律援助等措施，进一步规范住房租赁秩序。

党的十九大报告指出“让全体人民住有所居”“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”。加快培育发展住房租赁市场，正是实现这两个目标的措施之一。站在战略高度培育发展住房租赁市场，城镇化、人口转移过程中的住房难题就能逐步破解，让“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的住房政策落到实处。