鼓励住房租赁市场出租人发展的政策研究

文/上海市房地产科学研究院课题组

编者按：受住房和城乡建设部委托，上海市房地产科学研究院房地产经济研究所于2016年完成了“鼓励住房租赁市场出租人发展的政策研究”课题。现将课题研究报告摘要发表。

《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发﹝2016﹞39号）等一系列重要文件将培育市场供应主体、支持和规范个人出租住房作为构建购租并举的住房供应体系的重要内容，提出了发展住房租赁企业、鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务、鼓励新建租赁住房、允许改建房屋用于租赁、给予税收优惠、提供金融支持、完善供地方式等具体措施。但相较买卖市场，作为房地产市场重要组成部分的住房租赁市场发展速度较为缓慢，表现为租赁市场存在供应总量不平衡、供应结构不合理、制度措施不完善，特别是供应主体单一等问题，这些问题的存在制约着住房租赁市场的健康发展。为此，加强对住房租赁市场出租人的扶持和鼓励，既是培育和发展住房租赁市场的必要和重要举措，又是完善住房市场功能、实现住房市场可持续发展的需要。

一、 住房租赁市场出租人运营现状分析

从住房租赁市场出租人来看，目前主要有两类，一是机构出租人，包括房地产开发企业和代理经租机构；二是个体出租人，即租赁市场上将自有住房出租的散户。

（一）机构出租人运营现状与问题

1.房地产开发企业租赁型住房开发运营现状。房地产开发企业的营业收入中，租金占比非常低，绝大部分为商业地产租金收入。房地产开发企业自持并从事租赁运营存在三方面的问题与障碍。

一是高负债经营模式，使其形成短线思维和预期惯性，对长期的租赁运营无法形成有效激励。在过去相当长的一段时间里，由于手续较为简便、融资成本低廉、还债方式灵活，银行信贷成为房地产开发经营过程中的主要融资模式，在房地产增量发展时期，有力地推动了房地产业的快速发展。然而，到了增量时代末期，银行信贷仍旧是房地产开发商最主要的融资方式。以2015年为例，房地产企业到位资金12.52万亿元，其中，国内贷款2.02万亿元，利用外资297亿元，自筹资金4.90万亿元，其他资金5.57万亿元，定金及预收款32520亿元，其他资金占总额44.45%。因此，房地产企业外部资金主要还是来自银行。以银行信贷作为主要的融资模式，房地产开发商的经营表现出以下两个特点：第一，短线思维。举债融资的财务压力，要求开发商不仅要付息，更重要的是在项目进行到一定阶段能够还本，这就促使开发商在运营时，往往不会对项目的长期运营进行规划，而是通过设立项目公司的形式，尽快回收资金还本付息，项目周期一般为5-10年。第二，预期惯性。银行信贷的融资方式，给予开发商带杠杆经营的可能，使得房地产开发商对房地产市场存在预期惯性，即“长期看多”。这种惯性伴随着城镇化和土地紧约束得到强化。较高的负债率虽然会给开发企业带来一定的财务压力和财务风险，但是只要迅速去库存，开发企业就可以实现滚动开发，实现利润最大化，在房价日益高涨的市场环境下，这样一种行为逻辑已经形成一定的惯性，开发商不会也不愿意去改变短线操作便可迅速营利的经营模式。

二是“成本-收益”约束。对上海市首个规划要求自持15%的项目成本和收益进行测算，结果表明，开发商从事自持租赁运营将面临较大亏损。对于追求利润最大化的房地产开发企业来说，是否从事租赁型住房开发运营的决策是一种充分考虑“成本-收益”均衡的市场行为。无论在增量发展时代还是存量发展时代，房地产开发商都会面临“成本-收益”约束，只不过相对于房地产增量发展时代，存量发展时代的房地产开发商面临的是更为严峻“成本-收益”紧约束。住建部以及上海四部委提出开发商自持一部分房地产用于租赁业务的要求后，2016年5月18日，上海市首个要求自持15%的地块——浦东新区周浦镇西社区PDP0-1001单元A-03-11地块——进行了土地拍卖，某地产集团以54.5亿元竞得该地块。为了对开发商从事租赁房开发运营进行“成本-收益”测算，课题组考察了该地产集团2015年的财务状况，对其资产负债表、损益表和现金流量表进行了分析，步骤如下：第一，对营业收入、营业成本、销售费用、管理费用和财务费用的占比和结构进行计算，说明其成本构成和收入构成情况；第二，以所拍地块的项目为例，根据成本构成和收入构成进行测算，说明其拍得该地块之后面临的“成本-收益”约束；第三，考察“成本-收益”约束对其从事租赁住房开发运营的决策的影响。初步假设如下：第一，不考虑投资活动对房地产开发项目的影响；第二，该地产集团的运营情况不会出现重大波动，即2016年会延续2015年的基本运营框架；第三，暂不考虑税收、通胀的因素对项目的影响。当开发商将自持部分成本平摊到80%的库存，可以产生约6.8亿元利润，利润率约为7.5%；当开发商将自持部分控制，将产生8.6亿元亏损，利润率为-9.4%；当开发商将自持部分用于租赁运营时，将产生9.7亿元亏损，利润率为-10.68%。可见，开发商将自持部分成本平摊到80%的库存的可能性最大，这与鼓励开发商自持住房并从事租赁运营的初衷相悖。

三是税收制度约束，较高的增值税税率和房产税税率，不利于开发商自持房地产从事租赁运营。现有的税收制度使得租赁型住房开发经营业务面临较高的税率。根据相关要求，房地产开发企业自持部分的房地产可以在其项目公司进行核算，有三种处理方式。第一，将这部分房地产用于租赁业务，会计核算时作为“投资性房地产”，此类业务的收入，将按照11%的税率征收增值税，按照12%的税率征收房地产税，按照25%的税率征收企业所得税。先不论企业所得税，光前两项税收就增加了23%的税收成本。第二，将这部分房地产列入固定资产，虽然可以计提折旧，但是业务范围仅限于自持并自用，这与规划的要求不符。第三，将这部分房地产列入库存，这与规划的要求也是矛盾的，因为库存是用于销售的，然而这部分自持的房地产是不能用于销售的。因此，第一种处理方式是唯一可行的会计处理方式，但是租赁运营的税收负担非常之重。另外，由于规划中有自持的要求，房地产开发项目清算的时候，只能将15%自持部分转移至母公司，母公司对于这部分自持房地产，既可以自己运营，也可以和专业的租赁机构合作。对于房地产开发商而言，其优势在于拿地和融资，在未进行战略转型的前提下，自持部分的运营和维护其实处于劣势。因此，与代理经租机构的合作，符合开发商和代理经租机构的共同利益。然而，这种合作以何种形式进行，才能不仅保证开发商是真实自持，还保证代理经租机构与其合作的长期性，这是政策制度设计过程中必须着重考虑的难点。

2. 代理经租机构租赁型住房运营情况。从事住房租赁运营的机构较多，从类型来看，既包括代理经租机构，又包括一部分物业管理企业和租赁信息平台公司，还有一些以自然人为主的二房东。从市场份额占有率和典型性来看，代理经租机构市场占有率高，代表租赁地产的发展趋势。代理经租机构和长租公寓运营公司（以下简称为代理经租机构）同样面临经营模式约束与“成本－收益”约束。

一是经营模式约束。代理经租机构的业务主要是将零散或者相对集中的房源进行收储，进行简单的装修改造、配置基本的家电设备后用于出租，并从事出租后的基本服务工作。代理经租机构的经营受到三个方面约束。第一，非轻资产运营：虽然租金和服务收入稳定，但是初期投入大，很难实现轻资产运营。第二，非规模化和专业化不能存活：机构持有的房源和租客数量必须达到一定的均衡点，才能实现营利，因此只有具备一定规模和专业化服务水平的机构才能从残酷的市场竞争中存活并获得发展机会。第三，非短期可以实现营利：机构的专业化和规模化经营需要一定时间的积累，房东和房客的诚信信息系统需要一定时间才可以建立，住房租赁市场稳定的现金流需要一定时间的培育。

二是“成本－收益”约束。代理经租机构的“成本－收益”约束测算比开发商要困难。代理经租机构“成本-收益”约束测算面临较大的不确定性：首先，房屋状态是动态变化的，房源数量、出租数量具有不确定性，这对于核算成本和收益造成阻碍。其次，各项成本在机构出租人总营业成本中占比不一。课题组调研发现，被调研机构在人工成本、装修、家电、信息系统建设方面的投入情况有较大差异。因此，在测算时，初步假设如下：第一，房源数量在整个运营过程中为固定值；第二，各项成本在总营业成本中占比相对固定；第三，租金总收入是计算各项成本和收入的数据基础。上述分析表明：第一，装修和家电成本对运营影响最大，这部分成本如果没有相应的资金支持，代理经租机构的经营将难以维系。第二，机构租赁经营周期越长，营利状况越好。“青客”的投资周期为7年时，在第6年可以实现营利；投资周期为8年时，在第4年便可以实现营利，且这种情况下，年均盈利可以达到7.54%。第三，当N=8时，“青客”在前3年都是亏损的，第4年开始微利，这符合“青客”现在的财务情况。较早出现微利得益于两家公司房源规模扩大和“N+1”政策的支持。第四，租赁运营的“黄金阶段”是后几年，租金差和服务费收入趋于稳定，而装修和家电成本逐渐下降，运营出现较大盈利。

三是税收制度约束。根据财税〔2016〕36号文，代理经租机构并未被列入服务业，而在具体的操作办法上，规定代理经租机构增值税按照租金收入的11%征收，而在进项抵扣环节，个人住房租金收入的增值税税率仅为1.5%，并且由于房东不愿意缴纳综合税、代理经租机构收集增值税发票成本较大等原因，能进行进项抵扣的税额非常少。另外，从事租赁经营还必须按照12%的税率上缴房产税。“青客”持有公租房牌照，目前暂不上缴房产税。课题组调研了解到，被调研的5家代理经租机构，“青客”公司按照11%的增值税税率核定增值税，“我爱我家”、“自如”等按照6%的增值税税率核定增值税。各家公司在资质和业务范围尚未明确的情况下，做出了一定的纳税筹划，但是较高的增值税税率和房产税税率，显然不利于鼓励机构规模化运营和发展。

（二）个体出租人运营现状与问题

根据国家统计局全国第六次人口普查，截至2010年底，我国有25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋来自私人出租住宅。作为轻资产服务行业，“个体出租+中介服务”是我国目前租赁供应的主模式。因此，对于个体出租人租赁住房运营中存在的问题要进行深刻剖析，以促进租赁市场的健康发展。

1.供给与需求错配。供给与需求错配体现在两个方面：一是价格，一是结构。以城市新移民、大学毕业生等为主的中低收入者的租赁需求支付能力较低，对租金较为敏感，上海市区的月租金一般达到100元/平方米，一套50平方米的房子月租金需要5000元，但是根据上海市人社部门和教育部门联合发布的一份报告显示，2016届上海高校毕业生初次就业的平均月薪4990元，毕业生的薪水难以支付房租。与此同时，调研发现有93%的个体出租人倾向于整套出租，这样就产生了供给与需求的矛盾，租赁需求不得不通过合租或者“打隔断”群租的方式得到满足。

2.租赁关系不稳定。首先，房租上涨呈现随意性，调查发现有4%的个体出租人选择了“租赁合同期内”会上涨房租，有30%的个体出租人选择了“视情况而定”，从数据可以得出有将近四成的个体出租人对于房租上涨的态度呈现随意性，这种现象不利于租赁关系的稳定和租赁市场的健康发展，对承租人的利益会造成极大的伤害。其次，不足三成的个体出租人认为进行租赁备案是出租人的义务，实际办理租赁备案的比例更低。究其原因，一方面由于政策不稳定降低了人们办理租赁备案的意愿，比如，上海不同的行政区在不同的时间段内对于办理租赁备案收缴房屋租赁综合税的规定并不一致，这给办理租赁备案带来了困扰，另一方面，办理租赁备案需要出租人和承租人带房产证、身份证、租赁合同等多种证件，而且需要承租人和出租人同时到事务中心去办理，程序繁琐，资料较多。

3.承租人地位受到忽视。调研发现有67.6%的出租人并不会将与房屋相关的信息告知承租人，这是对承租人知情权的漠视，一旦房屋发生转让、抵押等，承租人将不得不搬离正在租住的房屋，另觅他处，同时要重新支付佣金等，这无疑对承租人的权益会造成伤害。与此同时，有60%的出租人并不清楚“买卖不破租赁”的规定，这也会增加出租人侵害承租人权益的可能性。

二、主要发达国家鼓励住房租赁市场出租人发展的经验借鉴

（一）发达国家对于出租机构的扶持政策

出租机构对住房租赁市场的发展有着重要的作用。一是可以为住房租赁市场提供大量供给；二是便于政府管理和监督；三是与个体出租、中介等形成竞争，培育良好市场氛围。正是由于上述原因，发达国家政府采取税收优惠和金融扶持等政策为本国出租机构提供发展便利，促进当地住房租赁市场良性发展。下表是具体的政策归纳和总结。

表1 发达国家出租机构扶持政策比较

随着我国城镇化的不断推进，一个理性的、成熟的住房租赁市场成为我国住房体系中不可或缺的重要组成部分。发达国家的实践经验表明，专业化和规模化经营有助于推动住房租赁市场乃至整个房地产行业有序发展。此外，在政策的配套和衔接方面，发达国家积累的先进经验也值得我国借鉴和学习。

（二）发达国家对于开发并自持运营用于出租的扶持政策

为了更直观地比较发达国家对开发商的扶持政策，下表对德国、美国和英国的四类政策进行了归纳和总结。

表2 发达国家开发商扶持政策比较

除扶持政策外，部分发达国家在土地规划方面对开发商进行约束。政府通常对部分土地进行专项规划，以低于市场水平的价格出让给开发商，但要求新的住宅建设项目必须有一定比例的出租房。美国地方政府通过“包含性分区制住房计划”等区域规划手段，要求当地开发商在开发建设新的房地产项目的同时，须在该项目中拿出一定比例的住房作为“可承受住房”，以低于市场租金的标准出租给中低收入家庭；英国政府在批准开发商建房时，通常会要求开发商在建设商品房的同时，建设一定比例的出租房，这个比例一般为项目建设总量的15%-50%，从目前的实施结果看，平均为25%。

（三）发达国家对于个体出租人的扶持政策

德国、美国和英国对个体出租人的扶持政策主要体现在税收和补贴、金融以及法律法规三个方面，下表对三类政策进行了归纳和总结。

表3 发达国家个体出租人扶持政策比较

三、鼓励住房租赁市场出租人发展的政策建议

（一）政策支持从“开发端”转移至“租赁端”，合理引导资源配置

第一，调整现有的土地“招拍挂”制度，将开发商自持比例作为拿地时的重要指标。美国和英国都要求开发商建造一定比例的出租房。应根据市场供给需求，规定不低于一定比例的自持租赁运营指标，同等价格条件下，自持租赁运营比例较高者优先竞得土地。同时，综合考虑开发商自持租赁的 “成本-收益”约束以及对买卖市场供应量及价格的影响，自持比例不宜过高。

第二，鼓励以租金收入为质押，从金融机构获得中长期信贷。应减少房地产开发业务贷融资额度，降低其资产负债率，鼓励更多地通过自筹资金从事房地产开发经营。对于房地产开发商自持从事租赁运营给予信贷支持，允许以租金收入为质押，向开发商提供低利率的中长期信贷。向代理经租机构的房屋装修和家电购置提供信贷优惠，缓解其运营初期的财务压力。

第三，设立专门的担保公司，为长期资本的引入提供保障。日本和英国都设立有担保公司，对租金收入进行担保，并实施一定的债权或者收益权担保计划。政府应成立专门的担保公司或专项基金，对以租金收入从金融机构获得融资进行担保，从而降低风险，增加资产的流动性。

第四，适时推进房地产投资信托基金（REITs）试点，使租赁地产运营获得长期资本支持。美国、英国和德国，都将REITs作为房地产租赁市场长期发展的主要金融支持工具。目前，应将具备稳定租金收入的租赁地产以证券的形式拆分并加以标准化，由REITs主导进行管理机构的选取、产品设计、项目协调等主要金融服务，引导社会闲散资金投资REITs产品，使租赁地产运营专业化，长期化。

（二）降低租赁型住房开发运营成本，减轻其运营税收负担

第一，允许土地费用按一定比例返还，切实降低开发商租赁业务运营成本。调研发现，土地费用是房地产开发企业从事租赁型住房开发运营成本中影响最大的变量，降低这部分费用，将大大减轻开发运营负责。例如：某地产项目，保本租金为116元/平方米/月，自持部分的土地费用按年返还的话，保本租金可以下降51元/平方米/月，即保本租金为65元/平方米/月，经营成本大幅下降。

第二，落实《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（国办发〔2015〕85号）的要求，将开发商自持租赁运营和机构出租人的代理经租业务纳入现代服务业范围，实施6%的增值税税率，对房产税和所得税实施一定的减免优惠，切实降低机构出租人的税负。美国对REITs实施的“穿透性税收待遇（Pass-Through Tax Treatment）”，租赁型企业的收益与损失可以冲抵所得税应税收入，这些税收优惠大大地促进了租赁主体的发展，其做法值得借鉴。

第三，允许机构出租人代表出租人获取个人出租房屋增值税专用发票，以便机构出租人实现增值税进项抵扣。长期来看，应允许租金支出在计缴个人所得税之前扣除，减轻租客税负。适时开征房屋空置税，对长期闲置的房屋征收空置税，并在出租后予以一定减免，实现住房资源的合理配置。

（三）调整现有会计制度，鼓励开发商与代理经租机构进行专业化合作

第一，应对开发商自持租赁运营中的“自持”进行明确，鼓励开发商和代理经租机构通过一定方式实现合作，体现专业化和规模化的运营趋势。开发商的项目公司在销售库存末期，可以将自持部分的房地产结转至母公司，母公司可以将这部分租赁型住房托管给代理经租机构，也可以设立新的分支机构，实现与代理经租机构的合作。对于“自持”的规定应该具有一定灵活性，既能体现开发商对这部分租赁住房的控制权，又能保证这部分自持业务真正用于租赁运营。

第二，应允许租赁型住房开发运营在会计处理上具备一定的灵活性。德国政府对于建造出租房，允许实施较高的折旧率。开发商自持房地产进行租赁运营时，应允许其在投资性房地产项目按照较高折旧率实施折旧。开发商与代理经租机构合作进行租赁运营时，应允许其对投资性房地产项目按照较高折旧率实施折旧。

（四）明确相关政策，强化政策之间的配套衔接

第一，应明确代理经租机构的资质和业务范围。代理经租机构的业务内容包括两个部分，转租以及转租之后的资产维护。这两部分业务都应列入现代服务业的范畴，并与传统经纪业务进行区分。

第二，加强相关政策的解释和宣传，规范“N+1”模式和“商业用房等按规定改建为租赁住房”的实施和操作。组织各区县房管部门、街道办和综治办对“N+1”模式文件进行集中学习，同时对代理经租机构实施“N+1”模式进行抽查，对于违反“N+1”模式操作标准的机构进行处罚，并在房地产租赁信息管理平台进行曝光。对“商业用房等按规定改建为租赁住房”的方向进行细化和明确，积极协调规划土地部门、水电煤收费机构和消防部门之间的关系，使政策得以落到实处。

第三，加强规划、土地、金融和财税等政策在扶持机构出租人方面的配套和支持，提高政策衔接度。借鉴发达国家的先进经验，促进规划、土地、金融、财税等政策向扶持住房租赁市场倾斜，形成这些配套政策与住房租赁市场扶持政策之间的协调机制，定期对配套政策和住房租赁市场扶持政策之间的衔接度和有效性进行评估。

（五）支持和规范个体出租人的行为，保障承租人的合法权益

第一，支持个体出租人出租空余房源，增加市场供应量。由于目前我国住房租赁市场是“个体出租+中介服务”的模式，庞大的租赁市场需求基本通过个体出租人出租的房屋获得满足，因此，应通过税收等政策支持个体出租人出租空余房屋。

第二，规范个体出租人的行为，稳定租赁关系。由于租赁备案办理过程中需要携带多种材料以及政策约束力较弱等原因，目前租赁市场备案率较低，这不仅不利于主管部门对市场的监管，而且在发生纠纷时，难以对租赁双方的合法权益做到有效保护，因此，要简化租赁备案办理程序，加强租赁备案的监管力度，形成稳定的租赁关系。

第三，加强市场监管，保障承租人的合法权益。在租赁市场中，受到供求关系以及经济收入等方面的影响，承租人往往处于弱势地位，其权益长期得不到保障。因此，主管部门要加强政策宣传，加强市场监管，对侵害承租人权益的行为要加强惩罚力度，维护承租人的合法地位，促进租赁市场的健康发展。同时，通过规范中介服务行为、完善行业管理制度、加强中介市场监管等做法加强房地产中介管理，促进行业健康发展。

第四，建立个体出租人和代理经租机构之间的衔接机制。鼓励个体出租人将房源交由代理经租机构进行专业化租赁管理，这一方面有助于租赁市场房源供应的稳定，有利于保证租期的稳定性，另一方面也能为承租人提供更专业的服务。