城市轨道交通PPP项目运作模式浅析

李璐霞 杨震 殷晓真

(青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司，山东 青岛 266100)

0 引言

城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，具有投资巨大、公益性等显著特征。中国城市轨道交通协会数据显示，截至2017年末，全国共有30个城市开通城市轨道交通运营，共计130余条线路。自2014年以来，越来越多的城市轨道交通项目采用PPP模式，一方面，可以缓解政府财政资金压力；另一方面，可以借助社会资本的投融资、建设、运营经验，提升城市公共交通的供给质量和效率。

目前，国内学者对轨道交通PPP项目的投融资模式、回报机制和风险分配等做了大量研究。王超(2015)对国内外典型城市轨道交通项目的投融资模式等进行归纳比较，总结提出5种融资模式，并对其优劣性进行了分析[1]。王守清(2015)总结了国内外实践中的6种融资模式[2]。滕铁岚(2016)结合国内外实践归纳梳理城市轨道交通项目4种典型的回报机制[3]。吴迪(2017)对不同补贴模式下的项目风险分配机制进行对比研究等[4]。

本文以全国PPP综合信息平台项目管理库[5]统计信息轨道交通类PPP示范项目为视角，重点就PPP项目运作模式和合作范围进行分析，结合最新PPP政策，为轨道交通PPP项目的实施提供决策参考。

1 运作模式分析

截至2018年6月30日，全国PPP综合信息平台项目管理库统计的信息轨道交通类PPP示范项目共31个，在剔除部分有轨电车及铁路项目后，选取17个轨道交通PPP项目进行梳理分析(见表1)。

表1 部分轨道交通类国家级示范PPP项目统计表

轨道交通PPP项目的运作模式主要划分为3类：①“网运分离”模式(或称“双PPP项目公司”模式)；②北京地铁4号线模式(或称“A+B”模式)；③整体PPP模式(项目公司负责项目全部建设及运营)。

1.1 “网运分离”模式

“网运分离”模式是将建设、运营分成两阶段运作，建设和运营两个模块分别采用PPP模式引入社会资本，实施双PPP项目公司运作。代表城市：徐州、昆明。

1.2 北京地铁4号线模式

北京地铁4号线模式，即“A+B”模式，主要指将轨道交通项目分为A、B两个部分。A部分通常为征地拆迁、土建工程等内容，由当地政府按照传统模式实施；B部分通常为车辆、设备部分，采用PPP模式由社会资本方和政府出资人代表成立SPV负责出资、建设，并负责项目的具体运营。代表城市：杭州、合肥、郑州、呼和浩特、北京。

1.3 整体PPP模式

整体PPP模式是将项目作为一个整体，项目公司负责项目全部建设(包含土建及设备)及运营工作。代表城市：乌鲁木齐、芜湖。

对3种运作模式的特点进行分析(见表2)，为后续项目推进提供调研城市参考及选择，为政府决策提供先期资料支持。

表2 不同运作模式的特点分析

2 运作模式选择

综合分析国内轨道交通PPP项目典型案例及运作模式，如何选择适合自身城市的PPP运作模式成为重中之重。本文列举了如下几条重要影响决策因素。

2.1 当地政策支持

当地政策支持主要基于能否实现PPP模式与土地联动开发。虽然近年来相关部委陆续出台指导意见，深圳、上海等地也出台了具体政策，鼓励轨道交通站点与周边土地联动开发，或土地作价入股地铁集团方式[6]，但受制于我国土地政策，目前来看仍难以复制港铁模式。但如果能实质性推动PPP模式与土地联动开发，可极大缓解当前的资金短缺难题。

2.2 财政承受能力论证

当地地铁集团若建设期资金充足，可选择北京地铁4号线模式；若多条线路实施PPP，综合考虑合作期、一般公共预算支出增长率、政府性基金预算等多维度考虑运作模式，可选择“网运分离”模式或整体PPP模式。

2.3 社会资本参与度

社会资本参与方可分为3类：施工类投资人、专业运营商和财务类投资人。从示范项目中标方来看，以施工类投资人为主，财务类投资人次之，专业运营商最少。

专业运营商除香港铁路有限公司外，只有南京地铁运营有限责任公司、深圳市地铁集团有限公司、北京市轨道交通建设管理有限公司参与部分其他市区PPP项目，国内目前尚缺乏专业运营商。

2.4 可融资性

PPP项目成功落地的关键是融资，若PPP项目引入中国PPP基金或省级PPP基金可为项目融资提供增信支持，大大提高项目可融资性。

2.5 对标管理

若区域已开通多条地铁线路，拟通过引入港铁等优秀运营商进行对标管理，建议采用北京地铁4号线模式。

当地轨道交通集团(或地铁集团)的自身造血能力，专项资金支持(国开行、农发行)、沿线区县提供资金支持能力等亦是重要影响决策因素。

实际操作中可通过问卷调查法或专家访谈法或物有所值定性评价法对影响因素及权重进行比较分析，得出影响轨道交通项目运作模式选择的因素及其权重。

3 2018年新政对城市轨道交通PPP项目的影响分析

3.1 国办发〔2018〕52号的影响分析

2018年7月，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)，虽然提高了建设申报条件及准入门槛，但也为城市轨道交通发展指明了方向。

除规范项目审批、严控地方政府债务风险外，对PPP项目资本金的影响有：除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。规范开展城市轨道交通领域政府和社会资本合作(PPP)，通过多种方式盘活存量资产。由此可以看出，规范开展PPP，资本金比例要求不得低于40%，防止资本金穿透。

3.2 财金〔2018〕54号的影响分析

2018年4月，财政部出台《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号文)，对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。

(1)54号文对股权变更的限制。不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。从要求来看，如中国PPP基金等政策性基金参与PPP项目需与其他专业投资方组成联合体参与投标，原来的专业投资方中标之后在寻求政策性基金作为资本金合作方，进行股权变更是否适用。

(2)54号文对项目运营的限制。不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。从要求来看，今后在PPP项目投标时，联合体成员需包含专业运营商，或通过合法程序再次选择专业运营商。

目前，除港铁外，国内有30个城市开通地铁运营，据此推断全国最多有30余家专业运营商；而从示范项目中标信息来看，仅少数项目中标方中含专业运营商，国内具备输出意愿及能力的专业运营商并不多。

4 结语

本文从轨道交通类国家级PPP示范项目视角，总结了国内目前主流的3种运作模式，同时对影响运作模式选择的因素分析，最后结合2018年的最新政策文件对影响轨道交通PPP运作的部分内容进行解读，为政府选择适合自身轨道交通PPP项目的运作模式及调研城市提供参考依据。