以法治思维和法治方式推进高校综合改革

高媛

摘 要：党的十八大以来，我们加快了高校综合改革的步伐，这是推进我国高校治理体系和治理能力现代化的重要内容。我们要充分认识以法治思维和法治方式推进高校综合改革的重要性，正确处理高校改革中的“变”与“稳”的关系，毫不动摇地坚持党的领导和依法治校的有机统一，在改革实践中探索运用法治思维和法治方式推进高校综合改革的具体路径，并把改革成果用制度加以巩固，为实现建设中国特色社会主义大学目标奠定法治基础。

关键词：法治思维；法治方式；高校综合改革

全面深化改革是决定我国高等教育今后发展的关键一招，这既是我国高等教育需要完成的一项政治任务，又是提高我国高等教育质量，解决高校发展中存在的深层次问题的重大战略。在有序推进高校全面深化教育综合改革的进程中，我们迎来了《全面推进依法治校实施纲要》（2012年11月）制定颁布六周年，审视和思考“以法治思维和法治方式推进高校综合改革”这个重要命题，具有重要的理论和现实意义。

要充分认识以法治思维和法治方式推进高校综合改革的重要性

以法治思维和法治方式推进高校综合改革的重要性，我们可以从它的目标和依据上加以认识。高校综合改革的目标就是深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，为建设中国特色社会主义大学奠定重要基础。习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协同，确保在法治轨道上推进改革。”[1]高校综合改革是我国全面深化改革的重要内容，因此必须以法治思维和法治方式推进这个重要的综合改革。

一是我们有必要弄清法治思维和法治方式的基本内涵。法治思维是法治原则、法律概念、法学原理、法律方法以及法律规定等在人们思维中的综合体现。法治思维是用法律的逻辑和规则进行思维，是用法律语言来阐明判断的，从而避免人的主观性思维容易常犯的错误。法治思维具有以下三个鲜明特点：第一，它是一种规范性思维，因而具有规范性和程序性的特点；第二，它是一种理性思维，讲究逻辑推理；第三，它以对公平正义的追求、对权利自由的保护为认知目的。法治方式是法治思维的外化，是主要以行为方式来贯彻法治思维的体现。因此，凡“需要”又“能够”借助法律手段来解决的方式，皆可视作法治方式。[2]法治方式虽不排斥“德治方式”，但就其本身特点而言，是强调法律的运用，根据法律条文或案例处理问题，从而将非法治因素及其影响排除在外，也就是说要严格按照法律规定办事。

二是运用法治思维和法治方式推进高校综合改革是加快高校治理体系和治理能力现代化建设的重要保障。当前，我们国家正在进行全面深化改革，它的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套联系紧密、相互协调的国家制度，它包括建设法治国家、法治政府、法治社会，促进和保障人的全面发展等。正是从这个意义上，我们说高校综合改革是我国全面深化改革的重要组成部分。自1978年我国实行改革开放以来，高校改革一直行进在路上，虽然取得很大成绩，但是改革的力度和成效与人民的期盼和社会需求还有较大差距，特别是人才培养质量问题还饱受社会各界质疑。究其重要原因就是我国高校改革的动力更多地来自于外部，诸如社会的压力和教育主管部门的要求，而非来自其内在动力，即以解决自身问题为导向的改革。在新的历史起点上，“高校自身逐渐意识到，高等教育的改革已经开始从国家层面的宏观改革转变为高校层面的中观改革，从高校的外部治理走向高校的内部治理。”[3]换句话说，身处目前大环境下的我国大学，其来自内部的问题远比来自外部的问题要多得多，我国高等教育的治理和发展出路绝非简单地“去行政化”和“扩大办学自主权”就可以一劳永逸地解决矛盾和问题，建立现代化高等教育治理体系刻不容缓，高校坚持走依法治理之路势在必行，而运用法治思维和法治方式则是实现这一目标的重要保障。

三是运用法治思维和法治方式能有效化解高校综合改革过程中出现的矛盾和冲突。一方面，高校作为一个特殊的社会群体，集聚了众多高智商、高层次、有思想、有观点的教学、科研、管理方面的人才。事情总是要从两方面看：高智商人才聚集之地，使整个组织呈现出活力和创造力，这是不容置疑的，但是高校在综合改革中出现的矛盾及其复杂程度，也是不容置疑的。因此，必须而且只能运用法治思维和法治方式来化解矛盾和冲突。另一方面，在高校日常管理工作中，很多矛盾纠纷的产生在很大程度上源于对“公平、平等”等理念的认知和实行方面的差异。管理者和被管理者中都有人忽视“公平、平等”的理念，尤其是有些管理者习惯于“个人说了算”的思维模式。而法治思维和法治方式能引导人们理性分析和正确看待或处理这些矛盾问题，这是推动高校综合改革的题中应有之义，因而我们要高度重视法治思维和法治方式的作用。

以法治思维和法治方式推动高校综合改革需要正确处理两个重要关系

1.正确处理改革的“变”与法治“稳”的关系

同处中国社会转型期的改革与法治，一方面，两者有如“车之两轮、鸟之双翼”，在目标指向上是高度一致性的，在功能和作用上具有高度契合性—全面深化高校综合改革作为一个持续不断和有序推进的过程，要用法治眼光审视改革问题、用法治思维谋划改革路径、用法治手段破解改革难题、用法治方式优化改革环境、用法治保护改革成果。另一方面，改革的“变”，即改革“总是在路上”和法治的“稳”，即法治是相对稳定的，这两者之间是存在差别甚至是矛盾的，而且在一定条件下甚至还会产生冲突。这是因为法治崇尚规则至上，稳定性和规范性是其特质；改革，以“破”和“变”为根本，变动和突破是其特质。“一般来说，所有的改革举措都要求冲破现有法律的限制，而法治的核心意义则是要捍卫现有的秩序。”[4]因此，在推进高校综合改革的過程中应该处理好改革的“变”与法治“稳”的关系。正如习近平总书记指出的：既要做到重大改革于法有据，又要对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，尽快上升为法律。这是对改革的“变”与法治的“稳”所做的深刻揭示。总而言之：改革的“变”要依法依规，适时、适度；法治的“稳”不是一成不变，法治服务于改革、保障改革成果。

2.坚持高校党的领导和依法治校有机统一

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对党的领导和依法治国的关系，做了迄今为止最为明确、最为详细的论述：坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。因此，从根本上说，坚持党的领导与依法治国是完全一致的，这就决定了用法治思维和法治方式推动高校综合改革，即依法治校与坚持党对高校的领导是并行不悖、有机统一的。

习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”“高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、保落实。” 党委领导下的校长负责制是中国特色社会主义大学制度的核心内容，是党对高校领导的根本制度，必须在实践中坚持，并在坚持中不断完善。

运用法治思维和法治方式推动高校综合改革的路径

“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”，这是习近平总书记对法治思维和法治方式与改革关系的深刻揭示。具体化到高校综合改革，可以用这句话加以概括：“充分发挥法治对教育综合改革的引领、规范、推进和保障作用”[5]，加快推进教育治理体系和治理能力现代化建设。

1.引领—让法治思维成为主导高校改革的主要思维方式

“思想是行动的先导。”人们做任何事情，都是先有思想，后有行动。众所周知，在推进各项改革的过程中，管理者或同时或先后运用多种思维方式：道德思维、政治思维、行政思维、经济思维和法治思维等。这些思维方式都有其重要作用，因而需要综合运用。但是，在今天深化高校综合改革的攻坚期，需要强调的是让法治思维成为高校工作中占主导的思维方式。因此，在大力倡导建设法治中国的今天，最应该摒弃的就是“人治”和“由领导说了算”等思维：一方面，“人治思维”崇尚权力，认为权力就是要集中于一个人或一小部分人手中，这样办事才有效率。现实中，一些管理者、领导干部骨子里仍然残存着“人治”遗毒，长官意志加身，因此“以言代法”的现象屡见不鲜。另一方面，由于高校中的信访工作依然是高校化解矛盾不可或缺的工作，现实中出现的信“访”而不信“法”，也折射出被管理者普遍相信只有“领导”才能真正解决问题的“惯性思维”。

因此，在全面依法治国的背景下，无论是管理者还是被管理者，应该让法治思维深入人心并成为主导人们的思维方式，坚决摒弃“人治思维”，淡化“行政思维”，综合运用其他各种思维方式，是非常重要的。正如习近平总书记指出：要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情。

2.规范—制定并树立大学章程的权威、确保其有效执行

高校章程被誉为是高校的“基本法”。从国内外大学发展的历史与规律看，章程是高校实现依法自主管理，实现科学发展、依法治校的根本依据，是明确高校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、建设现代大学制度的重要载体，也是“依法治国”基本方略在高校治理中的具体体现。

此外，我们还可以从我国大学章程建设及大学治理的变化上看我国政府和高校在规范大学运行方面的艰辛探索。以2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对高校章程建设提出明确要求为起点，以2015年6月全国112所 “211工程”高校（含38所“985工程”高校，军事院校除外）章程率先全部完成核准发布工作为标志，我国高校正式迈入“一校一章程”的“章程时代”。在充分肯定我国高等教育改革这一重要“成果”的同时，也要清醒地看到已经暴露出来的亟须解决的问题：

一是要加强章程的权威性。高校章程不是一般的管理制度汇编，它是高校拥有法律效力的最重要的规定，是治校的总纲领。世界一流大学的发展经验告诉我们：它们除了有一流的大师、一流的生源、高额科研投入和国际化水平高等要素外，都有一部既令人敬畏又使人自豪的“大学章程”。这个章程具有高度权威性和严肃性，并以章程为依据制定各类规范。与西方国家先有章程后有大学不同，我国多数高校章程的制定一般都晚于高校的成立，其制定往往不是源于大学发展过程中的内生需求的选择，有的是为了实现当前某种政策和具体目标而定的，有的是在教育部发布《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》后才制定出來的。不少高校在章程制定和实施前后，并没有发生实质性变化。与此同时，我国高校章程共性有余，个性不足，即特色不明显。这种“雷同”的大学章程，其权威性可想而知。因此，增强章程的权威性迫在眉睫。

二是要切实保障章程的执行。章程权威性的提升有赖于章程的切实执行，因为章程的生命力就在于它能被有效执行。如果说在高校章程缺失时，大事小事找领导、领导说了算，是一种常见情况的话，那么高校章程颁布实施后，就不应该再出现这种不正常的状态。高校里的不同部门、机构以及各利益群体都要认清并摆正自己与各个部门、机构在章程中的角色，清楚自己的权利和义务，明确相互之间关系，并用章程及其配套细则来规范各自的行为、来协调不同利益关系以及解决问题。

3.推进—提升高校领导干部的法治素养，坚持走群众路线

毛泽东同志说过：“政治路线确定后，干部就是关键因素。”[6]因此，深化改革、依法治校这个目标确定后，高校管理者—高校各级领导就成为关键因素。《全面推进依法治校实施纲要》第七部分第22条规定，要“切实加强对学校领导干部、职能部门工作人员依法治校意识与能力的培养”。只有掌握权力的行政主体主动用法治思维武装头脑，自觉“尊法学法守法用法”，接受“手中的权力应该被关在笼子里”的理念，并在日常管理中自觉践行，才能真正推进依法深化高校综合改革。

群众路线是党的根本工作路线—一切为了群众，一切依靠群众和从群众中来，到群众中去。习近平总书记指出，要“紧紧依靠人民推动改革”“我们推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分調动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进。”“让人民群众有更多获得感。”人民群众的改革共识和政治信任是各项改革顺利推进的基础，也是极其重要的改革资源。在依法治校、推进高校深化改革过程中，要把依法深化改革与坚持走群众路线紧密结合起来，要依靠并凝聚全体师生员工的力量和智慧，要调动全校师生的主动性和积极性，要尊重保护师生的权益，改革的成果由全体师生共享。

4.保障—将高校改革成果用制度加以巩固

习近平总书记多次强调，制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性。好的改革成果没有通过制度加以固化，很容易因领导人的改变而改变，因领导人看法和注意力的改变而改变。要确保改革持续性，应及时将改革中好的做法、好的经验制度化，以制度巩固改革成效，进而为后续的改革工作加快推进提供制度支持。因此，高校改革成果需要用制度加以巩固，这样可以保障改革持续稳妥进行。高等教育改革重要目标是通过深化改革来克服原有体制机制的弊端，达到提升高等教育质量。把成熟的改革经验加以总结提炼，并以制度的形式固定下来，从而为在国家层面以法律形式固定下来并加以实施奠定基础，这既是我国高校全面深化综合改革的重要成果，又是我国高校为全面依法治国作出的重要贡献。

参考文献：

[1]习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话[EB/OL].（2016-03-22）[2018-06-25].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-03/22/c_1118409089.htm.

[2]吕世伦，金若山.法治思维探析[J].北方法学，2015（1）：11.

[3]罗志敏.告别碎片化、表象化，高校改革：好政策要执行到位[N].光明日报，2014-05-13（13）.

[4] 陈金钊.法治与改革的关系及改革顶层设计[J].法学，2014（8）：8.

[5]刘自成.用法治思维和方式推进教育综合改革[N].中国教育报，2014-11-08（2）.

[6]毛泽东选集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991：526.

（作者单位：对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院）

[责任编辑：于 洋]