改革开放40年西藏农牧区发展回顾与展望

(西藏自治区社会科学院农村经济研究所,西藏拉萨850000)

在新中国的历史上，改革开放是关系社会主义中国前途命运的抉择。改革开放这场新的伟大革命正是中国共产党对中国社会主义建设历史和现实的清醒认识、是对国际形势和历史潮流的准确把握，深刻体现了历史与现实的统一、党的意志和人民愿望的统一。正是这场新的伟大革命，使国家摆脱了十年混乱所造成的困境，经济持续高速发展、人民生活水平显著提高、综合国力和国际地位大幅提升，谱写了中国历史上最壮丽的史诗、最华美的篇章，创造了举世公认的奇迹。以中国共产党第十一届三中全会的召开为标志，中国经济改革已经历时40年；以安徽省凤阳县小岗村实行包产到户为标志，中国农村的改革也恰好历时40年。在西藏大地上，改革开放的春风催生了传统农牧业的进一步蜕变，奠定了农牧区和农牧业综合改革政策的基石，实现了农牧区经济社会的飞速发展，成就了民主改革以来农牧区发展的一次又一次历史性飞跃。

一、西藏农牧区经济体制改革的光辉历程

西藏农牧区改革已经走过40年的光辉历程。40年来，西藏按照党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策和党中央对西藏工作的一系列重要指示精神，坚持对外开放、对内搞活，一切从西藏的实际出发，对农牧区进行了自下而上、自上而下相结合的多方位改革，开创了农牧区改革的光辉历程。

(一)施行农牧区休养生息政策

从1978年开始，在全国农村改革大气候的影响下，西藏着重考虑调整农牧区生产关系以适应生产力发展问题。西藏自治区颁发了《关于农村经济政策若干问题的规定》和《关于牧区人民公社几个政策的规定》，要求划小生产和核算单位，扩大自留地和自留畜，鼓励社员发展家庭副业。包产到户、包干到户的推行，以及联产责任制的试行推广，使农牧民在发展生产上有了一定的自主权，家庭自留地、自留畜逐渐发展起来。这些政策和责任制形式，都在相当程度上对农牧区生产关系的调整，对农牧区经济的发展和生产力的提高起到了有力地推动和引导作用。1982年6月，在人民公社体制下，全区部分生产队开始建立双包到户、双包到组、专业承包、联产计酬、小段包工、定额计酬、“五统一”下的分户经营、借畜还畜等多种形式的农牧业生产责任制。

1980年，自治区在统一认识、统一思想和深入调查的基础上，确定了一系列休养生息、治穷致富的特殊政策，概括为“放、免、减、保”四字方针[注]放：即放宽政策。从1980年起，自治区、地(市)、县不再下达指令性的生产计划和种植计划，由队、组、户根据当地的自然条件、群众生活和社会需要，安排自己的作物种植计划，农牧区社员的自留地、自留畜和家庭副业由自己经营，产品由自己支配，他人不得干涉。免：即免征农牧业税收，取消一切形式的派购。减：即废除包括用工在内的一切形式的摊派，减轻农牧民群众负担。保：即保证口粮、油菜籽、酥油、毛类、皮张的必要供应。。休养生息政策的实施，使全区种植业从1980年到1984年连续夺得丰收，粮食总产量稳定在50万吨左右；畜牧业生产得到较快发展，肉类、奶类总产量分别达到6.21万吨和12.76万吨。

(二)落实“两个长期不变”政策

按照生产关系一定要适应生产力发展的规律，改革人民公社经营管理体制，恢复建立乡人民政府，严格实行政企分开，不再保留社队组织，代之以家庭自主经营、联产经营和其它群众自愿组织的经济实体，是社会生产力发展的客观要求和发展趋势。1984年，中央第二次西藏工作座谈会上提出，解决西藏经济结构不合理，经济发展中存在的严重依赖性、供给性、封闭性及效率不高等问题，必须从指导思想上实现“一个解放、两个转变”[注]“一个解放”即：解放思想，放开手脚，充分发挥西藏实际情况的方针、政策；“两个转变”即：要从封闭式经济转变为开放式经济，增强自身活力，逐步实现西藏城乡经济的良性循环，要从供给型经济转变为经营型经济，努力提高经营者的积极性，提高经济效益。。根据这一指导思想，在总结农牧区各类责任制经验的基础上，提出了“两个长期不变”的政策。在坚持土地、草场、森林公有制的前提下，农区实行“土地归户使用，自主经营，长期不变”的政策；牧区实行“牲畜归户，私有饲养，自主经营，长期不变”的政策。1985年，全区撤社建乡基本完成，乡政府的建立，不仅从根本上改变了统一的集体单一经营体制，也为深化农牧区改革提供了体制上的保证。“两个长期不变”政策的制定和实施，使农牧民家庭自主经营逐步成为农牧区经营体制的主体部分，有力地保护、调动和发挥了农牧民群众的生产经营积极性，使农牧业综合生产能力得到大幅度提高，粮油肉自给能力逐年增强。到1994年，全区种植业连续夺得丰收，畜牧业生产较快发展，粮食总产量达到66.5万吨、油菜籽2.9万吨、肉类10.4万吨、奶类16.2万吨，分别比1984年增长34.4%、126%、67%和27%。

(三)深化农牧区市场经济体制改革

1994年，中央召开第三次西藏工作座谈会，从全局战略的高度研究了西藏改革、发展、稳定问题，明确了新时期西藏工作指导方针，提出了到2000年实现粮油肉基本自给、基本完成脱贫任务、大多数群众达到小康水平的奋斗目标。中央第三次西藏工作座谈会的召开既为西藏农牧业快速发展提供了机遇，也为农牧区经济体制改革注入了新的活力。党的十四大以后，西藏按照建立社会主义市场经济体制的目标，进一步深化农牧区流通体制改革。相继成立国营联营公司和县供销社联社，并对基层供销社免征营业税、所得税；鼓励和扶持多种经营和乡镇企业的发展；扩大开放，兴贸通边；实现了改革总体上与全国框架一致，体制衔接的目标。这些改革举措，既与全国的框架衔接，又考虑到西藏的实际，促进农牧区经济由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，由粗放型经济向集约型经济转变，实现了农牧区经济的持续快速发展和社会的全面进步。随着改革开放的不断深化，放开搞活农畜产品市场流通，积极引导农牧业生产从指令性计划向指导性计划转变，突破单纯依靠外延扩大再生产的传统模式，确立科技兴农的发展战略，推进了农牧业科技进步，为农牧业的增产增收提供了有力的支撑。到2000年，全区粮油肉总产量分别达到96.2万吨、4.0万吨和15.5万吨，分别比1994年增长44.8%、46.4%和49.2%。农畜产品由过去长期短缺变为总量基本平衡，农畜产品的市场供应充足，基本实现了粮油肉自给目标，绝大多数农牧区居民的基本温饱问题得到了解决。西藏农牧业进入了历史上发展最好的时期之一。

(四)实施农牧业产业结构调整

进入新世纪后，西藏同全国一道进入到经济结构战略性调整的新阶段。面对农牧业新的发展形势，西藏及时把“三农”工作的重心从增产向增收和改善农牧民生产生活条件转移。2001年，中央召开第四次西藏工作座谈会，会议提出巩固和加强农牧业基础地位，以调整农牧区和经济结构重点，搞好农牧业综合开发，千方百计提高农牧民收入。西藏将发展特色农牧业作为调整农牧区产业结构、增加农牧民收入和建设社会主义新农村的切入点，提出了“优势区域、优势产业、优势资源、优先发展”的工作思路和“区域集中、规模做大、质量提升、效益提高”的工作要求，集中各涉农部门资金、技术力量，实施特色种植、养殖、设施农业、生物资源开发和畜禽水产良种养殖等8大类农牧业特色产业开发项目。探索出符合西藏实际的国家补贴、群众投入、企业参与和农牧民为生产经营主体、受益主体的产业开发有效机制。形成了藏东北牦牛、藏西北白绒山羊、藏中奶牛、藏中北草地型绵羊、一江两河中部优质青稞油菜、城郊县(区)优质蔬菜、藏东南林下资源基地等7个产业带。农牧业经济结构调整逐步趋于合理，特色农牧业区域化布局、专业化生产、产业化开发、规模化经营的产业化、标准化发展初具雏形。到2010年，全区粮食总产量调整到91.2万吨，比2000年减少5万吨；蔬菜产量达到58.1万吨，比2000年增长234.6%；油菜籽、肉类和奶类的总产量分别达到5.8万吨、26.3万吨和30.3万吨，分别比2000年增长46.4%、76.2%和48.3%。农牧区居民人均可支配收入达到4123元，比2000年增长210.9%。

(五)构建农牧业新型经营体系

自上世纪80年代后期起，那曲、阿里等主要牧区开始出现了一种新的生产经营方式，这种经营模式以双湖嘎措模式为代表，即牧民在自愿互利的原则下组成不同形式的互助组和联营牧户，按照畜牧业和牧区经济发展的客观需要实行“五统一”[注]即：统一畜种改良、统一疫病防治、统一草场建设、统一草场管理、统一抗灾救灾。。这一时期，在牧区还出现了牧工商一体化经营方式，有的牧民自发组织起来从事畜产品生产、简单加工、流通等综合经营活动。各地农牧区因势利导，积极稳妥地扶持发展互助合作经济组织。到上世纪90年代后期，西藏借鉴国内外农业产业化经营经验，探索种养加一条龙、贸工农一体化经营，从萌芽到雏形再到初具规模，将西藏农牧业产业化经营不断向前推进。近年来，稳步推进农村土地三项制度改革试点，全面实施农村土地承包经营权确权登记颁证，启动林权抵押贷款和农村耕地承包经营权抵押贷款试点。全区农牧业经营主体出现多元化，以农牧民家庭经营为基础，专业合作社(含村集体经济组织)、新型龙头企业、生产大户、家庭农场等经营主体逐步发展。农牧民专业合作社蓬勃发展，专业合作社成为新型经营主体中数量最多的，2017年达到6800家，比2012年增加5820家，其中国家级专业合作社56家。2017年，全区农牧业产业化经营龙头企业达到125家，比2012年增加24家，其中农畜产品加工企业总产值达到36亿元。农牧业生产基础不断夯实，全力推动青稞增产、牦牛育肥工作，青稞良种累计推广面积达到185万亩，粮食产量首次突破100万吨，建设牦牛短期育肥示范县7个。

二、西藏农牧业农村发展取得的辉煌成就

改革开放以来，全区各地各部门认真贯彻落实中央、自治区的决策部署，主动适应和引领经济发展新常态，采取了一系列强有力的强农惠农富农举措，粮食持续增产，农牧民收入持续较快增长，农牧业农村发展保持稳中有进良好态势，继续成为经济社会发展的突出亮点。农牧业现代化和新农村建设取得了重要进展，农村民生得到了显著改善，出现了许多标志性的重大变化。

(一)农牧业生产得到根本性提高

改革开放以来，西藏先后实施商品粮基地建设、拉萨河谷地区“3357”农业综合开发项目和“一江两河”中部流域综合开发项目，农业主产区基本形成“田成方、林成网、路相通、渠相连”的新面貌。同时，在牧区实施开发示范工程、藏西北白绒山羊基地建设、天然草地建设与保护、退牧还草等项目，畜牧业生产条件得到明显改善[1]。农牧业生产条件进一步改善，综合生产能力明显提升，以水利为重点的高标准农田建设整体提速，以种植业为重点的农业科技不断进步，以农业机械化为重点的耕作方式加快变革(见表1)。2017年，实现小型农田水利建设全覆盖，全区农田有效灌溉面积达到250千公顷，比1978年增加了98.87千公顷。全区农作物播种面积为255.29千公顷，其中青稞种植面积为137.81千公顷、蔬菜种植面积为72.73千公顷；实施绿色高产高效创建示范和测土配方施肥示范面积123.33千公顷，推广“藏青2000”“喜拉22号”等农作物新品种123.72千公顷，建设农作物良种繁殖基地14.27千公顷。2017年，全区完成机械化耕地面积155.0千公顷、播种面积130.0千公顷和收获面积125.0千公顷，开展主要农作物生产全程机械化示范推广面积2.67千公顷。改革开放以来，西藏实施退牧还草工程、人工草地建设、“三害”治理等项目，加强草场承包责任制经营体制改革，推行“南草北牧”发展模式，落实草原生态保护补助奖励机制政策和草原监测制度，2013年实现了草畜平衡，草原生态保护与建设取得突出成效。农牧业生产条件的根本改善为增强农牧业防灾抗灾减灾能力、实现连年稳产增产，奠定坚实的物质技术基础，标志着西藏农牧业现代化水平迈上一个新台阶。

表1:西藏农业水利化、化学化、机械化及农村电力化情况

资料来源：根据《从传统迈向现代——西藏农村经济60年回顾与展望》[1]及2013—2017年《西藏统计年鉴》整理。

图1:1978—2017年西藏主要农畜产品产量

资料来源：《西藏自治区辉煌50年》、2017年《西藏统计年鉴》和《2017年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》。

改革开放以前，西藏农牧业生产能力十分低下，供求矛盾十分突出。1978年，全区粮食总产量仅为51.35万吨，粮食自给率仅达到50%左右。从图1可见，粮食总产量在2015至2017年连续3年突破百万吨，肉奶类总产量达到历史最高水平。全区主要农畜产品产量分别比改革开放初期增长了1.01倍、5.38倍和3.53倍，农畜产品供应短缺的问题得到根本改善，实现了主要农畜产品产量基本平衡，大部分地区实现自给有余。特别是“菜篮子”工程成效显著，开创了高寒地区蔬菜生产的新纪元。全区蔬菜种植面积从改革开放初期的8千公顷增长到2017年的23.3千公顷，种植面积扩大了15.3公顷，菜种从萝卜、白菜、土豆等个别种类增加到150多种，蔬菜总产量是1981年的26.87倍。人均蔬菜占有量达到215.72公斤，平均每人每天就能吃到0.59公斤蔬菜，有效缓解西藏城乡居民吃菜难的问题。

图2:1978—2017年西藏农村居民人均可支配收增长情况

资料来源：《西藏自治区辉煌50年》、2017年《西藏统计年鉴》和《2017年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》。

(二)农牧民收入实现历史性突破

中国改革开放的丰富实践经验是影响收入的一连串事件，收入增长、财富增加、分工深化、收入再增加，这就是各地人民梦寐以求的经济增长[2]。西藏经过休养生息和试办人民公社后，1975年底农牧区基本上实现了人民公社化，但后期大部分社队经营管理差，农牧民生活基本上处于温饱不足状态，1978年农牧民人均可支配收入只有174元[1]197。在原来平均分配体制被打破后，一旦陷入贫困，就很难在短期内恢复，加之灾害等因素还造成了新的贫困，贫困人口开始大量出现[3]。改革开放以来，全区始终坚持把增加农牧民收入、提高农牧民生活水平作为“三农”工作的根本出发点和落脚点，尤其是进入新世纪后，千方百计增加农牧民收入尤其是现金收入。2017年，全区农牧民人均可支配收入首次跨越万元大关，达到10330元，比上年增长13.6%。从图2可见，进入新世纪以来农牧民收入年均增长速度长期保持在10%以上，连续15年保持两位数增长。特别是自2008年开始，农牧民收入增速连续10年超过城镇居民，是新时期以来持续时间最长的一次。坚持把打赢脱贫攻坚战作为第一民生工程，大力实施精准扶贫、精准脱贫，持续强化强农惠农富农政策，脱贫攻坚取得了阶段性胜利，贫困程度得到根本改善，农村贫困人口从2010年的117万人减少到2017年底的33.1万人(见图3)，贫困发生率下降到12.4%。作为衡量农牧民生活水平重要指标的恩格尔系数，2013年起降至55%以下，表明农牧民生活水平整体上开始走向宽裕。城乡、区域居民收入差距持续缩小，农牧民生活持续改善，标志着城乡、区域协调发展的格局正在形成。

图3:2010—2017年西藏农村贫困人口变化情况

资料来源：根据《西藏打赢深度贫困地区脱贫攻坚战的路径选择》[4]绘制。

(三)农牧区社会面貌呈现新气象

改革开放以来，以安居乐业为突破口的社会主义新农村建设取得重大进展，农牧民生活条件及生存环境迅速改善。惠及230万农牧民的安居工程全面完成，以玉麦乡为突破口的边境小康村建设全面推进，2017年农牧民人均自有住房面积达到33.9平方米。以农牧区人居环境综合整治为重点的美丽乡村建设全面展开，农牧区生产生活条件明显改善，为农牧区居民带来了实实在在的利益，发展成果更多更好更公平地惠及农牧民。坚持推进城乡基本公共服务均等化，从制度上实现了公共财政在农牧区的全面覆盖，着力办好民生“十件实事”[注]民生“十件实事”主要包括：生产生活条件改善、扩大就业、增加城乡居民收入、稳控物价、社会保障、医疗保障、文化惠民、扶贫开发、防灾减灾和安全生产等。。集中力量解决农牧民牵挂的难题，农牧区教育、文化、卫生等社会事业加快发展，率先在全国推行五保集中供养和孤儿集中收养，社会保障水平不断提高。农牧区基层组织和民主法治建设不断加强，实现驻村工作全覆盖，完成好建强基层组织、维护社会稳定、拓宽致富门路、开展感党恩教育、办好实事好事、落实惠民政策、推进扶贫开发等重点任务。开展“先进双联户”创建，做到联户保平安、联户促增收。各地在大力改善民生的同时，积极回应群众关切，努力化解各类社会矛盾。党的基层组织更加巩固，干群关系更加和谐，群众心情更加舒畅，社会更加祥和稳定。这些可喜变化充分说明，广大农牧区居民对党的政策是满意的，党在农牧区的执政基础进一步得到加强。

西藏农牧区改革发展的实践，在保持政策稳定性连续性的基础上，与时俱进推动制度创新、政策创新、实践创新。改革开放以来的这40年，是农牧业基础地位进一步夯实、农牧业发展质量稳步提升的40年，是脱贫攻坚取得新成效、强农惠农富农政策不断强化、农牧民获得感显著增强的40年。西藏农牧区改革发展的实践，不仅创造了巨大的物质财富，也积累了新形势下做好“三农”工作的经验，为实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。

三、西藏实施乡村振兴战略伟大光荣使命

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。习近平总书记就做好“三农”工作作出一系列重要论述，提出一系列新理念新思想新战略，构成习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。实施乡村振兴战略是党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决策。实施“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略，是西藏打赢脱贫攻坚战、决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化的重大历史任务。在乡村振兴战略中应准确把握全面建成小康社会新的目标要求，大力推进农牧业现代化，加快结构性改革，转变农牧业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农牧业现代化道路；大力推进农牧民奔小康，健全城乡发展一体化体制机制，实现农牧区居民人均可支配收入接近全国平均水平、农牧区贫困人口脱贫；大力推进农牧区可持续发展，实施生态保护和修复工程，筑牢生态安全屏障。在全面建成小康社会的决胜阶段，拉长农牧业这条“四化同步”的短腿、补齐农牧区这块全面小康的短板，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以这五大发展理念引领乡村振兴战略，努力实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。

(一)以创新发展激发农牧业农村发展活力

创新是引领农牧业农村发展的不竭动力，也是实现农牧业现代化的必要条件。当前，农牧业发展面临新旧动力转换问题，摆脱过去那种主要依靠增加要素投入、透支资源环境的发展方式，培育更健康、更可持续的增长新动力，出路在于创新。

1.创新农村产权制度。以农村土地制度改革为核心，坚持农村土地集体所有制，稳定农村土地承包关系，全面启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，探索符合西藏实际的农村土地所有权、承包权、经营权分置办法，不断丰富“三个长期不变”政策内涵。积极推动农村宅基地制度改革。扎实做好积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。开展农村“三资”清理工作，健全“三资”管理和收益分配制度，探索壮大农村集体经济实力的有效实现形式。注重金融服务创新，用活用足中央赋予西藏的优惠金融政策，加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，通过金融产品和服务方式创新，增加信贷投放、扩大保险覆盖范围等措施，提高金融服务“三农”水平。

2.创新农牧业生产经营方式。加强对土地流转和规模经营的管理服务，大力推广适合各地实际的农牧业生产经营模式，依法推进土地经营权流转，鼓励引导农牧民依法采取多种方式流转承包地，稳步推进适度规模经营，将更多的现代生产要素、经营模式、发展理念引入农牧业，大力推广“公司+合作社+基地+农牧户”运行模式，积极发展多种形式的合作、联合经营方式，提高农牧业经营组织化程度。

3.加快培育新型经营主体。在坚持家庭经营的基础上，以市场为导向，抓住培育壮大龙头企业这个关键，加快农牧民合作社规范化建设，建强重要农畜产品生产基地，完善支持政策，鼓励发展农牧民专业合作社、农牧业产业化龙头企业、种养大户、家庭农场等新型农牧业经营主体，使其成为建设现代农业的骨干力量，在农业机械推广和科技成果转化应用、绿色发展、市场开拓等方面发挥引领作用。加快实施《西藏高原特色农产品基地发展规划》，大力推进特色农畜林产品生产基地和产业带建设，推动农牧业生产、加工、销售一体化，培育一批具有较强市场竞争力的高原特色农畜产品品牌。创新利益联结机制，构建农牧户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式，让农民更多分享产业链增值收益。

4.促进农牧业科技创新。加快农牧业科技体制改革，创新科研和基层农技推广人才激励机制。建立专家联系基层制度，帮助基层解决实际问题，继续实施科技特派员制度，鼓励支持科技特派员深入一线创新创业。研究制定新型职业农牧民培训意见，发展壮大农牧业农村实用人才队伍。积极引进新品种、新工艺、新技术，加快推进良田良种良法良态相配套，农艺农时农事相结合，把农牧业发展转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质上来，为提升农牧业综合效益提供强大支撑。

(二)以协调发展补齐农牧业农村发展短板

协调发展是全面建成小康社会的必由之路，是补齐农牧业农村发展短板的关键所在，也是“四化同步”的必然要求。在新的历史条件下，加快推进城乡发展一体化，意义更加凸显，要求更加紧迫。要注重以协调均衡理念为引领，补齐农业农村发展短板，缩小工农城乡发展差距。

1.促进农牧业内部协调发展。坚决落实藏粮于地、藏粮于技战略，确保粮食安全特别是青稞生产安全。着力调整优化结构，加快形成高原特色现代生态农牧业生产结构和产业体系。面向市场，积极发展高原特色蔬菜和高效经济作物。坚持生态优先，在稳步发展草原畜牧业的基础上，大力发展农区畜牧业，形成粮草兼顾、农牧结合、循环发展的新型种养结构，在保障畜产品供给上取得新突破。

2.促进农村一二三产业协调发展。大力发展具有高原特色的食(饮)品、药品、保健品、饲草料等加工业，不断提升农牧业产业化水平。依托西藏独特的自然环境、高原风光、农牧产业、藏民族文化等资源要素，大力培育休闲观光特色产业，开发特色休闲度假产品，扶持建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇，推进乡村旅游发展。大力发展现代商贸业，支持产地小型农畜产品收购市场、集配中心建设，完善农村物流服务体系。创新营销模式，鼓励企业和农牧民专业合作社大力发展连锁店、直营店、收购站(点)，健全农牧区流通体系。

3.促进城乡协调发展。注重把新型城镇化与新农村建设有机结合起来，尽快建立城镇化和新农村建设协调推进机制，健全农村基础设施投入长效机制，促进基础设施向农牧区延伸，基本公共服务向农牧区拓展，提高基本公共服务的供给能力和服务水平，逐步缩小城乡差距。加快编制城乡土地利用总体规划、区域产业发展规划、农牧区市场体系建设规划和城镇商业网点规划，特别要破解乡村基本公共服务均等化瓶颈制约，制定资金、技术、人才、管理、基础设施、产业发展等向农牧区倾斜的具体措施，切实增强农牧业农村发展能力。

(三)以绿色发展提升农牧业农村可持续发展能力

绿色发展是引领农牧业农村发展的方向，也是西藏农牧业独特的优势所在。让农牧业农村绿起来，是实现农牧业农村永续发展的必要条件，是包括农牧民在内的全体西藏各族人民对美好生活追求的重要体现，也是推进美丽西藏建设的重大任务。耕地、园地、林地、草地、水域，都是生态产品的提供者。在推进绿色发展、改善生态环境的征程中，农牧业农村肩负着重大责任。

1.服从生态安全屏障建设。加快实施国家生态安全屏障建设规划。加强水、森林、草原等资源的保护和合理利用，深入推进重点生态工程建设，加强草原保护和建设，继续实施天然林保护，加强自然保护区建设，在农村生态产品供给功能上取得新突破，为建设美丽西藏增绿添彩。

2.促进生态功能区建设。要力争国家生态综合补偿机制在西藏先行先试。开展湿地、自然保护区、水生态等生态补偿试点，加快构建林、草、水一体的生态补偿机制。引导草原生态保护补助奖励资金更多用于生产经营和产业发展，实现生态产业化、产业生态化。实行最严格的耕地保护制度，大力开展地力提升行动，鼓励推广使用有机肥。

3.实施农畜产品安全战略。加强产地环境保护，严格监管农业投入品使用，实现源头上控制，保持西藏农畜产品绿色、无污染的优势。大力推广生物农药、高效低毒低残留农药，引导科学规范使用农业投入品。严格落实强制免疫制度，确保不发生重大动物疫情。强化农畜产品安全属地管理责任，把保障农畜产品和食品安全纳入地县乡政府绩效考核范围。加快培育和发展“三品一标”农产品，建立认证登记奖励机制。

(四)以开放发展拓宽农牧业农村发展空间

开放是繁荣发展的必由之路，也是实现农牧业农村长足发展和长治久安的重要结合点。随着工业化城镇化水平的提高，一些土地密集型农畜产品面临巨大的市场压力，这种压力还会继续加大。促进农牧业发展方式转变的动力，不断提高农牧业质量效益和竞争力，不断增强统筹利用区内区外两个市场、两种资源的能力。

1.积极“引进来”。充分利用好区内外两个市场、两种资源，研究制定引资、引技、引智的政策措施，着力创新思路和办法，采取灵活有效的措施，注重风险防范，积极稳妥推进工商资本进入农牧业农村，鼓励各类企业通过资源开发、产业培育、市场开拓、村企共建等形式，构建协同投入、互利共赢的发展格局。

2.大胆“走出去”。充分发挥对口援藏省市和中央骨干企业的优势，组织内地农牧业产业化龙头企业与受援地开展技术、人才、信息等协作合作，利用区外的品牌、市场等资源，宣传、推介、销售高原特色农畜产品，不断扩大我区特色优势和高附加值农产品的输出力度，变资源优势为经济优势。实施“互联网+现代农业”行动，推动电子商务与农牧业融合发展，带动农产品生产、流通、消费的变革，搭建西藏特色优势农产品“网上天路”，促进农产品产销衔接，实现营销增收。

3.充分挖掘潜力。充分挖掘农牧业的生态价值、文化价值，发挥乡村旅游等现代特色产业，注重引入农牧业发展新业态和新模式，不断拓展农牧业发展新领域。鼓励农牧民通过家庭旅馆、农家乐、观光农业、休闲农业增收。

(五)以共享发展推动农牧区民生不断改善

共享是全面建成小康社会的根本体现，也是动员农牧民投身现代农牧业建设的强大动力。改革开放以来，农牧业农村发展取得了历史性成就，农牧民得到了实惠，成为改革的坚定支持者。但也要看到，农牧民在分享改革发展成果方面还存在一些障碍，特别是到2017年底农牧区还有33.1万贫困人口，与全面建成小康社会的目标要求相比，还有很大差距。“小康不小康，关键看老乡”，形成有效的共享机制，让农牧民尤其是贫困群体有更多的获得感。

1.打赢深度贫困脱贫攻坚战。认真贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神、特别是习近平总书记关于脱贫攻坚的理论精髓，深入贯彻落实《西藏自治区贯彻落实〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的实施意见》和全区扶贫开发工作会议精神，按照“六个精准”和“五个一批”“八个到位”的要求，建立完善自治区负总责、地市直接抓、县区全力抓、乡镇具体抓、村(居)落实到户的扶贫开发管理体制和脱贫工作责任机制，层层签订责任书、立下军令状，真正把贫困人口底数和建档立卡工作搞扎实，把致贫原因和扶贫措施搞清楚，把帮扶责任和帮扶任务落到位，以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，坚决打赢脱贫攻坚战，实现现行标准下的59万农牧区贫困人口全部如期脱贫。

2.提高基本公共服务水平。优先发展教育事业，完善15年免费教育和“三包”政策，切实抓好“双语”教育，大力发展学前教育，加快发展职业教育；积极发展文化事业，加快基层综合性公共文化设施建设，健全农牧区公共文化服务体系；健全农牧区医疗服务体系，完善以免费医疗为基础的农牧区医疗制度，逐步提高人均补助标准，建立健全医疗救助体系，出台重特大疾病救助制度；加快完善覆盖城乡居民的社会保险体系和社会救助体系，各险种参保率保持在95%以上。将农牧区新成长劳动力纳入劳动预备制培训，逐步实现有条件的家庭至少一人掌握一门实用技术。鼓励和支持农牧民到城镇和企业就业、到内地经商创业，购买护林、护草、护路等公益性岗位，重点解决困难群体就业。

3.加快乡村基础设施建设。加快推进美丽乡村建设，继续开展农村人居环境整治行动。继续深入实施水、电、路、讯、邮政、农家书屋、广播电视、优美环境“八到农家”工程。继续推进农牧区危房改造及建筑节能改造，重点开展农牧区生活污水、生活垃圾、畜禽养殖污染等治理。加大传统村落民居、历史文化名镇名村和人口较少民族聚居村落保护力度。加快乡村公路、水利、电力、通讯等基础设施建设，建好、管好、护好、运营好农牧区基础设施，促进城乡基础设施一体化发展，破解农牧区发展制约瓶颈。

解决好“三农”问题是全党工作重中之重，打造支持农业创新、协调、绿色、开放、共享发展的政策体系。以保障主要农畜产品供给、促进农牧民增收、实现农牧业可持续发展为重点，完善农牧业生产激励机制，提高农牧业支持保护效能。为推进农业现代化打下坚实的基础，不断推动“三农”工作再上新台阶，为全面建成小康社会作出新贡献。