改革开放40年西藏城镇化发展的回顾与展望

(1.西南民族大学西南民族研究院,四川成都610041；2.中共成都市委党校,四川成都610110)

城镇化是西藏社会转型发展、推动各民族群众共享现代文明和发展成果的过程，有利于构建更加公平的社会保障制度，更加有效的社会治理机制，推动各族干部群众更加自觉维护和睦相处、和衷共济、和谐发展的良好局面。从这一角度来说，西藏城镇化建设不仅关乎全面建成小康社会的宏伟目标，而且关乎西藏深化改革开放，转变发展方式，筑牢生态安全屏障，推动高质量发展，实现西藏长治久安。

1978年，党的十一届三中全会胜利召开后，改革开放的号角正式在西藏吹响。随着经济的快速发展，西藏自治区的城镇化水平也稳步提高。1978—2017年，自治区城镇常住人口从20.22万人增加到104.14万人，累计增加83.92万人；城镇化率从11.31%提升到30.89%，累计增长19.58%[注]数据来源:1989—2017年西藏统计年鉴和2017年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报，后文如无特殊标注，数据来源均相同。。1990—2013年，自治区城镇数量从31个增加到140个，人口3万以上城镇从2个增加到6个，初步形成以拉萨为中心、六地市政府(行署)所在地城镇为支撑、其他县城为重要组成部分的城镇体系[注]资料来源:西藏自治区新型城镇化规划(2014—2020)。。

一、西藏城镇化的历史进程

改革开放40年来，西藏根据区域特点、政策优势，城镇化发展取得显著成就，城镇化水平稳步提高，发展理念逐渐转变，城镇规模不断扩大，城镇的综合承载能力不断提升，各族群众共享城镇化发展成果。结合城镇化水平的阶段性特征，西藏的城镇化发展可划分为以下四个阶段。

(一)城镇化艰难起步时期(1978—1989年)

这一时期，西藏的城镇人口(含城镇中的农业人口，即现在的常住人口概念)由1978年的20.22万人增长到36.09万人，增加15.87万人，城镇人口占比由11.31%缓慢提升到16.72%，提高5.41%，比同期全国城镇化水平低2.88个百分点。值得注意的是，在1981—1985年，城镇化水平出现降低现象。由于1980年，中央第一次西藏工作座谈会，对西藏的经济发展规划重新审定，并对中央对藏的一系列政策作出调整。受此影响，1980年以后，有大批汉族干部有组织地调回内地，使得这一时期西藏迁出人口大于迁入人口，1981—1985年净迁移人口减少了约6万人，其中绝大部分是城镇人口[1]。根据1982年全国第三次人口普查数据显示，西藏自治区1982年底城镇人口仅为17.95万人，比1978年减少2.27万人，比1980年减少6.05万人，达到改革开放后城镇人口数量的最低点。

为了解决西藏经济发展中若干问题和城镇化水平倒退等情况，1984年，中央第二次西藏工作座谈会召开，并针对当时西藏的实际情况，制定了一系列重要措施，促进了西藏工作和各项事业的顺利发展。这次会议的召开标志着全国性的援藏工程的开始[2]。中央还决定由北京、上海、江苏、浙江、广东等省市和国家有关部委，分两批帮助建设43项西藏迫切需要的中小型工程项目，包括电力能源、学校、医院、文化中心等基础设施项目，涉及10个行业，总投资4.8亿元，总建筑面积23.6万平方米。众多的基础设施和工程建设项目，为西藏的城镇化发展和人口聚集创造了条件，因此，从1984年开始，西藏的城镇化率开始回升，到1989年达到16.72%，5年间，城镇化率提高了6.52%，年均增长超过1.3%，超过全国同期水平的1倍以上。

表1:1978—1989年西藏自治区及全国城镇化水平

(二)城镇化缓慢发展时期(1990—2000年)

随着中央对口援藏政策的不断完善及西藏经济社会的稳定发展，1990—1994年间西藏城镇化率并未发生大的变化，均在16%—17%之间波动，城镇人口也基本保持在220万—230万之间，城镇化呈现出平稳态势。1994年7月，中央第三次西藏工作座谈会召开，这也是时隔10年中央西藏工作座谈会再度召开，会议就西藏发展和稳定两件大事作出部署，提出到2000年国民生产总值比1993年翻一番的目标，并加大援藏工作力度，安排部署了62个对口援建项目，有利地推动了西藏经济的发展和城镇化水平的再度提升。

2000年城镇化率提高到了19.3%，比1995年提高2.6个百分点，比1990年提高2.9个百分点。这一时期也是全国城镇化进入快车道的时期，从1996年开始，全国城镇化率以每年1%左右的速度增长，西藏的城镇化水平与全国的差距正是从这一时期开始逐步拉大。

表2:1990—2000年西藏自治区及全国城镇化水平

(三)城镇化平稳发展时期(2001—2012年)

2001年6月，中央召开第四次西藏工作座谈会，这也是国家实施西部大开发战略后首次召开西藏工作座谈会。考虑到西藏的特殊性，国家进一步加大对西藏的建设资金投入和实行优惠政策的力度,继续加强对口支援。除了省市对口支援建设70个项目，涉及总投资约10.6亿元外，国家直接投资的建设项目117个,总投资达到312亿元。2010年，中央第五次西藏工作座谈会明确提出西藏要与全国一道实现全面建成小康社会宏伟目标，到2020年农牧民人均纯收入和基本公共服务能力接近全国平均水平。

受到国家政策影响，2001—2012年，西藏城镇化发展平稳，城镇人口累计增加18.21万人，比重提高3.11个百分点，年均增长仅0.28%，远低于这一时期全国年均增长1.36%的速度。与全国水平相比，西藏这一时期在城镇化率的提升上处于相对滞后状态，西藏与全国城镇化水平的差距越来越大。

(四)新型城镇化建设时期(2013—2018年)

2012年11月，党的十八大报告指出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，这是中央首次对“新型城镇化”作出定义[2]；同年召开的中央经济工作会议提出要走“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化发展道路，为我国的新型城镇化发展指明了方向，这标志着我国的城镇化建设进入新的时期。2015年1月，西藏自治区推进新型城镇化工作会议召开，部署新型城镇化推进工作，并于当年出台《西藏自治区新型城镇化规划(2014—2020)》，明确提出大力提升拉萨—泽当城镇圈的核心地位，壮大桑珠孜区为中心的雅鲁藏布江中上游城镇和八一镇为中心的尼洋河中下游城镇，推进藏东昌东、藏北那曲和藏西狮泉河城镇发展，探索河谷农区、重点林区、高寒牧区、高山深谷区等不同地区城镇差异化发展，形成具有西藏特点的新型城镇化道路，为西藏城镇化未来发展明确了方向、目标、任务。

表3：2001—2012年西藏自治区及全国城镇化水平

图1：西藏新型城镇化规划布局图(2014—2020)

在这一时期，国家对西藏自治区城镇化发展的政策扶持再度加码。2015年2月，国家发改委通知印发国家新型城镇化综合试点方案，并分别于2015年2月、2015年11月、2016年12月公布了三批国家新型城镇化综合试点名单。西藏自治区日喀则市桑珠孜区(第一批)、曲水县(第二批)、西藏自治区日喀则市拉孜县、山南市扎囊县桑耶镇、林芝市巴宜区鲁朗镇(第三批)入选综合试点地区名单。2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会召开，习近平总书记强调“要实施更加积极的就业政策，为各族群众走出农牧区到城镇和企业就业、经商创业提供更多帮助”，李克强总理指出“要将新型城镇化与新农村建设结合起来”。一系列的政策支持和工作部署为推动西藏新型城镇化发展提供了强有力支持。

受一系列推动新型城镇化发展的部署和政策的实施，2013—2017年的5年时间是西藏城镇化水平发展速度最快的时期。2013年，西藏的城镇化率比2012年提高0.96%，2014年比2013年再度提升2.04%，达到自1987年以来年增长的最高水平。2015—2017年，城镇化率继续保持高增长，到2017年底，西藏的城镇化突破30%，达到30.89%。2013—2017年，城镇化率累计提高7.18%，年均增长1.79%，比这一时期全国1.2%的年均增长高49.9%。西藏的城镇化发展开始进入快车道，城镇化水平与经济发展相互促进。

表4:2013—2017年西藏自治区及全国城镇化水平

二、40年来西藏城镇化的发展特征

纵观40年来西藏城镇化的发展历程，基本符合城镇化的“推-拉”理论，政府的“推力”和产业的“拉力”共同推动城镇化向前发展。此外，受西藏特殊地理区位和产业结构影响，城镇化发展与其他领域发展具有非均衡性等特征。

(一)政策推动影响较大

西藏城镇化的发展受到政策影响，尤其是中央对口援藏政策影响较大。例如从1980年开始，受中央第一次西藏工作座谈会政策实施的影响，很多汉族人离开西藏，加之经济增长乏力，城镇人口数量开始减少。而到1984年，中央第二次西藏工作座谈会召开，部署了43项援藏项目后，以建筑业为代表的第二产业快速发展，1985年第二产业增加值占当年GDP的17.34%，是1978—1994年占比最高的一年，反应出要素工业、基础设施项目等资源聚集对城镇化发展的影响力，因此，从1985年开始，城镇化率开始逐步增长，城镇容纳人口能力渐渐变强。

1994年，随着中央第三次西藏工作座谈会安排的62个援建项目的陆续开工，西藏城镇化水平开始摆脱16%左右的钟摆式摇动，进入稳步发展时期。这些都反映出西藏的城镇化发展受到政策影响很大，一定的政策刺激可以有效推动城镇化进程。

(二)产业拉动方式发生转变

1978年，西藏第二产业增加值为1.84亿元，占国内生产总值的27.67%。但由于西藏的工业、建筑业等第二产业受政策影响较大，工业增长缺乏持续性，一批援助项目完工后，第二产业发展就处于停滞甚至倒退状态。例如，从1985年第一批援藏项目竣工交付后，1985—1994年的10年间，第二产业增加值占国内生产总值比重均未超过20%，而这一时期的第三产业占比持续增长，增加值占比从1978年的21.65%增长到1989年41.08%，年均增长1.77%。在这一时期，城镇化发展主要靠旅游等服务业拉动。

上世纪90年代开始，由于前期工业投资的落地和中央援建的持续推进，西藏第二产业增加值占比开始呈现持续增长趋势，从1990年的12.89%增长到2017年的39.26%，已接近40.5%的同期全国平均水平，年均增长0.98%。与此同时，第三产业增加值占比也从36.21%增加到51.37%，但年均增长仅为0.56%，低于第二产业年均增长速度(见图2)。在这一阶段，城镇化由服务业拉动开展转向以工业为代表的第二产业拉动。

图2:1978—2016年西藏自治区二、三产业占GDP比重变化图

说明：由于1979—1985年部分统计数据未发现公布，故本图只包含1978年及1985年以后数据，后续图表如无特别说明，即为相同情况。

(三)城镇化发展滞后与经济社会发展

几乎对于任何发展中经济体来说，经济增长过程均伴随着城镇化率的提高，很多学者试图通过数量分析研究城镇化与经济增长之间的因果关系，用“弹性”来表示城镇化发展对经济增长的贡献程度，即城镇化率增加1个百分点，人均地区生产总值会增长的百分数[3]。朱孔来(2011)等对2000—2009年全国各省(区、市)的城镇化率和人均地区生产总值进行了分析，也发现两者之间存在协整关系，并得出两者之间的弹性为7.1[4]。卢方元、单可栋(2013)运用河南省的时间序列数据对城镇化率和人均地区生产总值进行了分析，并计算得出两者之间的弹性在1978—1994为11.7，而到1995—2011年下降到2.62[5]。由此可见，城镇化率的增长对推动经济发展具有正向作用，且与GDP增长呈现同步趋势。

由于受到历史、气候及地理环境等因素的制约，西藏的城镇化水平一直处于低位发展状态。1978年西藏城镇化水平只有11.31%，到2012年缓慢提升至22.75%，2013年以后增长速度才开始逐步加快，2017年底，城镇化率达到30.89%，但相比全国平均水平低近30%。数据显示，自1993年开始，西藏地区生产总值连续24年保持两位数增长[注]根据国家统计局《国家统计数据库》西藏自治区近20年地区生产总值计算所得。。按照前述城镇化与经济发展之间的弹性关系理论，伴随着经济的增长，城镇化应该相应有所发展，但对于处在“世界屋脊”上的西藏自治区来说，这种弹性关系理论并不适用，且具有很大的滞后性。

以1985—2017年的数据来分析，全国的GDP年增长率与西藏的GDP年增长率趋势基本保持一致，而西藏的城镇化率增长趋势却远低于全国城镇化率增长趋势，且两者差距越来越大(见图3)，这表明随着经济的增长，西藏的城镇化并没有得到同步发展，而是相对滞后于经济增长。

三、西藏城镇化发展的制约因素

经过40年的发展，西藏城镇化水平得到了一定的提高，但与全国、西部平均水平相比还有一定的差距，究其原因，不仅与西藏特殊的高原条件、稀疏的人口密度、农牧带来的生活习惯有关，与产业结构、金融等要素资源的间接扶持政策不足也不无关系。

图3:1985—2017年西藏与全国城镇化率及GDP增长率趋势对比图

(一)农牧业发展效率有待提升

1978年，在西藏全区生产总值中第一产业增加值所占比重高达50.68%，经过40年的产业结构优化和升级换代，到2017年，第一产业增加值占比仅为9.37%，但仍然还有233万农业人口，其中有大部分仍然从事农牧业生产和经营。从图4可以看出，1978—2017年，第一产业占国民经济的比重呈现大幅下降趋势，而与此同时农村人口数量并未减少，相反还有微幅增长。西藏由于地域广袤、人口总量小且居住分散，密度仅为2.6人/平方公里，以农户为单位的家庭型生产经营是西藏农牧业经营的主体，农牧民户均经营的耕地与草地面积分别为0.5公顷和178.0公顷，农牧业生产的半径大、成本高，农牧业生产效率不高制约了城镇化水平和城镇化质量的进一步提高。

图4：1978—2017年第一产业占GDP比重及农村人口数变化趋势图

(二)二三产业结构布局有待优化

2017年，西藏的工业增加值为103.02亿元，仅占当年度自治区国内生产总值的7.86%，占全部第二产业增加值的20.02%，远低于33.85%和83.58%的全国平均水平[注]根据中华人民共和国2017年国民经济与社会发展统计公报数据计算所得。。数据显示，2016年，西藏主要工业行业中，产值最高的五个行业类别依次是非金属矿物制造业、有色金属矿采选业、电力热力的生产和供应业、酒饮料、精制茶制造业和医药制造业，均达到10亿元以上产值，反映出西藏目前的工业生产体系仍主要集中在矿产、建筑建材、藏药等传统优势产业上。

在第三产业发展上，旅游业逐渐成为第三产业的核心，1987年，旅游总收入仅占当年度第三产业增加值的0.69%，到2017年，这一数字上升到56.34%，超过第三产业增加值的一半以上(见图5)，而诸如商贸物流、运输邮电等吸引就业人口的产业增长速度相对缓慢，这在一定程度上也制约了农牧业人口进入城镇工作定居。

图5:1985—2017年西藏自治区旅游总收入占第三产业比重

(三)金融支持力度有待加强

根据2015年修订的《中华人民共和国商业银行法》第三十九条第二款规定：商业银行贷款的资产负债比例应当遵守流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%的规定，及贷存比例需要低于75%。这条规定自1995年第一版商业银行法颁布以来就在实施。对照这一规定，1998—2016年的近20年时间，西藏自治区的金融机构总体贷存比都位于低位，银行发放贷款较为谨慎(见图6)。尤其在2005—2012年期间，金融机构贷存比低于40%，只有国家政策标准的一半，而这一时期的城镇化年增长率也都没有超过0.4%。金融的支持力度在一定程度上影响了城镇化基础设施、工业等固定资产投资对建设资金的需求，不利于城镇化的发展。

图6:1978—2017年西藏自治区金融机构存贷比

四、西藏新型城镇化发展展望

站在新时代的历史起点上，大力推进新型城镇化对于践行习近平总书记治边稳藏重要战略思想和加强民族团结、建设美丽西藏重要指示精神，打好打赢脱贫攻坚战，推进生态文明建设，实现经济高质量发展，确保到2020年西藏与全国同步全面建成小康社会具有重要意义。

(一)推动农牧业转型升级

农牧业资源配置效率低、集约化程度不高、现代农业生产体制不健全等，成为制约西藏新型城镇化发展的重要因素。要进一步优化自治区“七区七带”农牧产业发展规划，加快构建藏西北、羌塘高原南部、藏东北、雅鲁藏布江中上游、雅鲁藏布江中游——拉萨河区域、尼洋河中下游、藏东南七大农牧业生产区，加快建设藏西北绒山羊、藏东北牦牛、藏中北绵羊、藏东南林下资源和藏药材、藏中优质粮饲奶、城郊优质蔬菜和藏中藏东藏猪藏鸡七个特色农牧业产业带，形成“七区七带”特色农牧业产业格局。深化土地制度改革，健全农牧区集体“资源、资产、资金”管理监督和收益分配制度，建立健全承包经营权流转市场，鼓励开展合作经营，优化种养结构，发展观光农牧业、休闲农牧业和农畜产品深加工等多种产业形态，促进农牧区一二三产业融合发展，延长农牧业产业链，推动农牧业转型升级。

(二)大力发展中小城镇

城镇化尤其是新型城镇化树立“以人为核心”的发展理念，应该聚焦农牧民发展需求，继续实施以农房改造、游牧民定居、扶贫搬迁和“兴边富民”安居为重点的农牧民安居工程，最大限度改善农牧民的居住条件，推动农牧区城镇化建设。发展“适度规模、适度集聚、聚散结合”的中小城镇，努力发挥城镇化的载体和平台作用，通过产业转型升级和创业政策扶持有效聚集土地、资金和人口等要素，破解新型城镇化发展中的体制机制障碍，让城镇更好承载产业发展、提供公共服务，提高城镇就业水平和农牧民增收渠道，推动农牧民牧在乡里，住在镇里，就近落户，就地就业。

(三)构建绿色现代产业体系

新型城镇化要求产业和人口适度集中，更加强调实现绿色、低碳发展，促进资源循环、高效利用，有利于减少生态脆弱地区人类活动，留出更多国土空间给自然，践行“集约、智能、绿色、低碳”的发展理念。习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上指出“要坚持生态保护第一，采取综合举措，加大对青藏高原空气污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、湿地、天然林保护力度”。鉴于西藏生态保护的艰巨性，其不可能再走内地原先走过的以牺牲环境为代价的粗放产业化发展道路，而应该发展以环保为核心的特色产业。按照比较优势理论，一个国家和地区的产业选择应建立在自身具有独特优势的要素禀赋结构上，这样的产业选择才会具有自我发展能力和可持续能力，才能产生更大的经济剩余[6]。综合考虑西藏产业发展现状和生态实际，应该重点发展农牧产品深加工、民族医药、清洁能源、酒及饮料制造等产业，形成具有藏民族高原特色的产业体系，逐步摆脱对矿产资源开发的依赖，夯实生态本底，建设美丽西藏。

(四)积极推进基本公共服务均等化

保障基本公共服务供给，提升公共服务供给水平，推动生活方式融入现代文明体系，是新型城镇化的客观要求。就西藏来说，虽然自治区政府已基本建成覆盖城乡的社会保障体系[7]，但公共服务发展不平衡不充分问题依然存在，尤其体现在地域广袤的农牧区，需要正确处理好城镇发展和提高农牧区基本公共服务能力的关系，以中小城镇发展为导向，着力推进公共服务向农牧区延伸。要积极提升政府投资引导和带动效应，发挥社会资本积极性，把资金和项目进一步向农牧民、农牧区倾斜，向公共服务领域倾斜，加快改善基层基本公共服务条件，积极推进基本公共服务均等化。进一步发挥好公共财政的杠杆作用，调整财政在农牧区支出结构，侧重民生福祉，逐步建立和完善比较完整、可持续的基本公共服务体系。拓展公共服务领域，加大生态环境保护和交通等基础设施建设投入，满足藏区居民多元公共服务需求，提升城镇化建设质量，建设幸福安康西藏。

(五)进一步加大对西藏的政策扶持

西藏由于特殊的地理气候、生态环境、历史文化和相对落后的基础设施，导致西藏自我发展能力有所不足，经济社会发展具有滞后性。将西藏发展纳入到全国发展的总体框架中，是党中央、国务院一直以来的战略决策。中央对西藏的政策扶持可概括为“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”20字的工作原则[8]，在这一中央治藏政策指导下，自西藏解放之初，中央政府对西藏的扶持涉及政治、经济、社会诸多方面，西藏自治区从成立开始尤其是改革开放后的40年，西藏实现了经济社会的跨越式发展，成就举世瞩目。但西藏经济底子薄、城镇化水平不高、公共设施不完善、脱贫任务尚未完成等现状没有改变，西藏的内生发展动力不足的事实也没有得到根本改观，依托“中央输血”方式来发展依旧是西藏发展尤其是新型城镇化建设的必要方式。新型城镇化使人们更好的生活和发展，让资源要素更加集聚，推动城镇的高质量发展。中央要加大金融政策支持，对在藏项目给予低息或贴息贷款，鼓励在藏设立区域性股权交易市场、商品交易所，促进金融要素流动。要继续加大项目援建，推动西藏公路、铁路等大型基础设施建设，完善城镇基本公共服务设施供给。要继续加大对口援藏工作，优化援藏干部人才结构，尤其是注重选派规划、农业、社会管理等领域的专业人才，为西藏新型城镇化发展注入强劲人才动力。