改革开放40年来西藏地方立法的成就及新时代立法方向探讨

邹贤祥 包金运

(1.西藏警官高等专科学校法律系，西藏拉萨850000;2.西藏自治区委党校政法教研部，西藏拉萨850000)

1978年召开的党的十一届三中全会，标志着我国进入改革开放的时代，我国各项社会事业进入新的发展时期。西藏也如同全国一样，走上了改革开放的道路，西藏的各项社会事业进入一个崭新的发展阶段。西藏地方立法事业蒸蒸日上，立法取得了辉煌成就，推动西藏法制建设迈上新台阶。西藏地方立法为依法治藏奠定了法制基础，进一步完善了西藏地方的民族法规体系，为西藏经济社会的长足发展和长治久安提供了有力的法治保障。新时代，全面建成小康和建设社会主义现代化强国的奋斗目标对西藏地方立法提出了更高的要求，高质量的立法必将为谱写中华民族伟大复兴中国梦西藏篇章提供立法保障。

一、改革开放40年来西藏地方立法 取得的显著成就

1984年随着《民族区域自治法》的颁布，国家层面在维护祖国统一、促进民族自治地方发展、保障自治地方人民基本权益的立法上取得了长足的发展。改革开放40年来，西藏地方立法成效显著。自治区人大及其常委会先后制定、批准(包括废除)388件地方性法规和具有法规性质的决议、决定，并对多项全国性法律制定了适合西藏特点的实施办法[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。改革开放40年，既是西藏社会从跨越式发展走向长足发展的40年，也是地方立法快速发展的40年。

(一)体现民族区域自治精神的立法得到重视

西藏自治区作为民族自治地方享有双重立法权，即自治区和设区的市人大及其常委会依据宪法制定地方性法规的权利，以及基于职权制定自治条例和单行条例的权利[注]2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将地方立法权的主体范围进一步扩大，规定普通设区的市也享有制定地方性法规的权利，据此，除西藏自治区和拉萨市以外，山南、林芝、昌都、日喀则和那曲市等五市依据宪法享有地方性法规的制定权。。至2018年7月，西藏两级人大共制定颁布了81件地方条例(其中8件已失效)，这些条例从调整的社会关系上涉及政治、经济、旅游文化、资源、卫生、交通等方面。详见下表[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。

调整的社会关系政治经济文化件数19 12 5调整的社会关系社会管理环境卫生件数22103调整的社会关系资源旅游交通件数433

从上表可以看出，西藏地方自治条例主要涉及本行政区内的政权事务、经济建设和社会管理。例如，《西藏自治区立法条例》(2001年颁布，2017年第5次修订)、《西藏自治区乡镇人民代表大会工作条例》(1992年颁布,2016年第3次修订)、《西藏自治区财政监督条例》(2005年颁布)、《拉萨市民族团结进步条例》(2012年颁布)、《西藏自治区无线电管理条例》(2014年颁布)、《西藏自治区建设工程安全生产管理条例》(2015年颁布)等[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。上述条例的颁布施行，对于西藏社会和谐稳定、规范社会管理、促进经济发展都起到了至关重要的作用。

除了自治地方的自主制定地方条例，改革开放40年来，为了保证国家法律在西藏的灵活实施，依据宪法、民族区域自治法的授权，西藏根据本地实际制定了3部变通规定，即《西藏自治区实施〈中华人民共和国民事诉讼法(试行)〉的若干变通办法》《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》和《西藏自治区施行〈中华人民共和国收养法〉的变通规定》[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。上述变通规定作为西藏地方立法的主要成果，涉及西藏本地对社会发展水平、婚姻家庭习俗与国家基本法律不相一致的调整，既体现了西藏自治区的地方自治立法权，又切实保障了民族自治地方依法管理本民族事务的权利[1]。

(二)维护少数民族权益、保护民族传统文化的立法工作成就显著

作为保障各少数民族宪法权利的制度设计，民族自治地方的自治立法权是民族区域自治制度的核心要素，同时也是少数民族权益保障的重要内容[2]。改革开放40年来，西藏地方立法的成就无论表现为对国家基本法律的变通还是制定地方条例，无一不突出在对本地区、本民族传统的尊重与保护上。自治区通过自治地方立法的形式最大程度地保障宪法和民族区域自治法赋予少数民族的权利得以落实。例如，为保障少数民族的婚姻、家庭习俗，1981年通过《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》;以保障少数民族使用和发展本民族语言文字的权利，1987年通过了《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定(试行)》(2002年修订为《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》)[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。为保障西藏地区优秀的民族传统文化，保障少数民族的文化权利，自治区先后出台了《西藏自治区文物保护条例》(2007年修订)、《西藏自治区布达拉宫保护办法》(2009年颁布)、《西藏自治区旅游管理条例》(2010年颁布)、《拉萨老城区保护条例》(2013年颁布)、《西藏自治区布达拉宫文化遗产保护管理条例》(2015年颁布)等[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。诸多“条例”和“办法”的出台，都是在体现国家法律基本精神原则的前提下，又充分尊重和考虑藏民族生活习惯和文化传统，可谓成效显著[3]。

(三)维护西藏社会稳定,保障西藏人民基本权益的立法工作得到不断提升

维护祖国统一和民族团结，维护宪法和民族区域自治法确立的一项基本原则。西藏自治区始终把维护社会稳定,保障人民群众基本权益的立法作为立法工作的首要任务。例如，针对上世纪80年代末分裂势力在拉萨制造的多起骚乱事件，自治区人大在1988年制定了《维护祖国统一，加强民族团结，反对分裂活动的决议》，该决议在立法层面有效维护了西藏社会的稳定；1995年，自治区人大制定了《关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决议》，该决议对于树立国家主权权威、维护祖国统一起到了警示作用；2008年拉萨“3·14”打砸抢烧暴力事件后，自治区人大及时制定了《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一，反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议》，并于2009年1月19日决定将每年3月28日设为“西藏百万农奴解放纪念日”[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。这些西藏地方的重大立法不仅有效保护了改革开放以来取得的伟大成就，而且切实维护了各族群众的基本权益。

(四) 适应改革需要的西藏地方立法工作不断加快

近10年间，特别是党的十八大以后，立法引领改革，为改革护航，已经成为西藏地方立法工作的核心价值导向。例如，2011年，自治区人大常委会制定了《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于实行电话和互联网用户真实身份登记的决定》，此决定的颁布，对于维护新时期西藏信息网络安全、保护公民合法权益起到了至关重要的作用；2012年自治区人大常委会批准了《拉萨市民族团结进步条例》，在雪域高原第一次以“条例”的形式实现了维护民族团结的法治化；2013年自治区人大常委会通过了修改后的《西藏自治区环境保护条例》，进一步明确了保护生态环境、防范环境污染和生态破坏的法律规定；为依法管理宗教事务，维护藏传佛教正常秩序，自治区于2012年制定了《西藏自治区大型宗教活动管理办法》、2014年制定了《藏传佛教寺庙定员僧尼吸收补充办法(暂行)》《西藏自治区藏传佛教事务条例》的制定工作正加紧推动，以立法推动社会管理，西藏真正做到对寺庙治理和僧人管理的规范化和法治化；2015年，为加强对西藏重点文化遗产的保护，自治区人大常委会颁布了《西藏自治区布达拉宫文化遗产保护管理条例》；2016年，为适应当下西藏社会管控的需要，自治区人大常委会修订了《西藏自治区流动人口服务管理条例》；为弘扬社会正气、践行习总书记提出的“五位一体”总体布局的需要，2017年，自治区人大常委会制定了《西藏自治区见义勇为人员表彰奖励和权益保障条例》[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。面向新时代，西藏地方在维护社会稳定、加强民族团结、弘扬社会正气、完善社会治理等方面的立法步伐明显加快。西藏各项改革推进到哪里，立法就跟进到哪里，“改革精神与法治精神同步契合”[4]。

二、西藏地方进一步完善立法的重要 作用及其经验

(一)西藏地方立法为依法治藏提供了法制基础

2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会在北京召开，此次会议确定将“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”作为新时期治藏的基本原则。积极探索具有中国特色、符合西藏特点的法治道路，是实现西藏社会长治久安的必然选择[5]。

法治首先是良法之治[6]。依法治藏的前提当然要求必须有适合西藏需要、符合西藏实际并尽可能完备的法律依据。西藏40年地方立法的显著成就，形成的几百部地方性法规和自治条例，是依法治藏方略实施和实现最坚实的法制基础。以2001年颁行的《西藏自治区立法条例》为例，该条例的施行使得西藏地方立法第一次实现了程序的法定化，立法程序的法定化保证了西藏地方立法质量的不断提升。同时，我们也应看到，西藏的特殊区情需要与现有的立法也形成了一定的倒挂现象，即立法的速度与质量跟不上西藏社会治理与反分裂工作的需要，这就需要我们把民族、宗教、反分裂斗争等这些经常性的、重要性的、复杂性的工作通过立法来加以规范，以不断提升西藏社会治理的规范化和科学化水平。

(二)西藏地方立法进一步完善了民族法规体系

我国已初步建立了以《宪法》为核心，以《民族区域自治法》为基本法，包括行政法规、部门规章以及自治地方的单行条例和地方性法规规章等构成的民族法规体系[7]。这一法规体系不仅赋予了民族区域自治的法律地位，而且比较完整地规范了民族区域自治的法律关系。改革开放40年来，西藏地方立法形成的近400部地方性法规和具有法规性质的决议、决定不仅是西藏本地区的立法成就，同时也是我国民族法规体系重要的组成部分。

西藏作为我国五个民族自治地区之一，地处反分裂的最前沿，在地理位置、民族构成、宗教信仰、传统文化、风俗习惯等方面既有其他民族地区的共性，同时也有其独特的个性特征。完善西藏的地方立法既可进一步丰富我国的民族法规体系，同时也为其他边疆民族地区在反对分裂维护祖国统一上提供立法参照。

(三)西藏地方立法为西藏社会长足发展和长治久安提供了有力的法治保障

改革开放40年来，特别是党的十八大以来，西藏经济社会实现了跨越式发展，依法治藏持续推进。西藏社会在“发展”与“稳定”两个方面均取得了显著成就。发展为西藏的法治建设提供了经济基础，同时法治建设的发展与进步又为经济基础的夯实提供了法治保障。面对新时期西藏发展所面临的反对分裂、扶贫攻坚、环境治理、生态保护等诸多棘手问题，只有坚持依法治藏，不断加强立法工作，科学立法，以更多契合西藏实际、符合西藏特点的立法成果来为西藏社会长足发展和长治久安提供更为有力的法治保障。

总结改革开放40年来西藏立法成就的取得，既离不开国家层面“依法治国”战略实施的成果转化，同时也得益于中央“依法治藏”方略的政策落实。总的来说，可以从以下几点来概括西藏地方立法取得的成功经验。

1.始终坚持党对立法工作的领导

习近平总书记在党的十八届四中全会中指出坚持党的领导是中国特色社会主义法治道路的核心要义[5]。西藏40年的地方立法实践始终以坚持党的领导作为立法工作的首要原则。据此，2015年，自治区人大法工委员会起草了《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向区党委请示报告制度》，建立健全了西藏地方立法工作向党委请示报告制度。坚持和完善党对立法工作的领导保证了西藏地方立法的社会主义方向。新时代党的领导是“全面集中统一”领导，党对立法工作的领导只能加强不能削弱。

2.始终坚持地方立法与国家法制的统一

我国是一个统一的多民族国家，国家的统一是各民族生存和发展的基础，表现在立法上就要求国家法制的统一。西藏自治区作为实施《民族区域自治法》的一个重要地区，西藏地方立法始终以《中华人民共和国宪法》《民族区域自治法》和其他基本法律为立法蓝本。坚持以现有的民族区域自治法规体系作为西藏地方立法的基本政治前提和法律依据，使得西藏地方立法既有力维护了国家法制的统一，又很好地实现了民族自治地方立法的灵活与变通[1]。1988年《维护祖国统一，加强民族团结，反对分裂活动的决议》的颁布，就是西藏地方以立法践行同一切违反国家宪法和法律、破坏国家统一和民族团结的行为作斗争的最好例证。

3.始终坚持地方立法服务经济社会的发展

改革开放40年来，西藏经济社会实现了跨越式发展，这既离不开中央的支持和兄弟省份的帮助，同时也离不开西藏地方立法工作的保驾护航。自治区人大常委会先后制定颁布的《实施土地管理法办法》(1992年颁布，后经1997年第1次修正和1999年第2次修正)、《矿产资源管理条例》(1999年颁布，2002年作了修正)、《旅游管理条例》(2002年颁布)、《商品交易市场管理条例》(1994年通过后，经1997年第1次修正和2002年第2次修正)、《西藏自治区冬虫夏草交易管理暂行办法》(2009年颁布)、《西藏拉萨国家级经济技术开发区管理办法》(2011年颁布)等一大批调整和促进西藏地方经济社会发展的法规，就是地方立法对西藏经济社会发展的最好服务[注]该数据来源于中国法律法规信息系统的数据(2018年7月20日)。。新时代的西藏地方立法工作更要服从和服务于西藏经济社会的发展。

4.始终坚持以地方立法维护社会稳定

改革开放40年西藏地方立法以实践证实了维护社会稳定乃是立法工作的第一要务。例如，《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决议》《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》《关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决议》《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一，反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议》等一大批地方性法规的制定都为维护西藏社会稳定奠定了坚实的法制基础。面对西方国家和以十四世达赖为首的分裂势力持续实施的分裂破坏活动，西藏地方需要继续完善立法以应对维护社会稳定的艰巨任务和更大挑战。

三、新时代西藏地方立法发展的方向指引

改革开放40年来西藏地方立法成效显著，立法成果既有力促进了西藏经济社会的发展，也为西藏社会的稳定提供了持久的法制保障。党的十九大后，西藏与全国一样，不仅要实现全面小康，更要为“两个一百年”的奋斗目标而不懈努力。新时代的篇章已经开启，西藏地方立法应明确方向，以高质量的立法来保障西藏与全国一道实现全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的奋斗目标。

(一)必须以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指导

习近平新时代法治思想的核心理念是坚持党的领导。把中国共产党的领导贯穿到依法治藏实践的全过程和各个具体方面，是西藏法治建设的一条基本经验[8]。新时代西藏地方立法工作必须遵循西藏法治建设的既成基本经验，坚持重大事项的立法必须按照《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向区党委请示报告制度》的规定，及时向党委部门请示报告，以此保证西藏地方立法在政治方向上始终与习近平同志为核心的党中央保持高度一致，以符合“党心”“民心”的立法推动西藏经济社会发展和维稳工作的新局面。

(二)必须紧紧围绕“依法治藏”这一目标

“依法治藏”是党中央确立的治藏方略的重要原则。新时代西藏地方立法工作应严格遵循这一治藏方略，立足于西藏法治建设的复杂环境，全面有序地推进立法工作。坚持以《宪法》和《民族区域自治法》为统领，把影响西藏稳定与发展的诸多问题都纳入立法进行规范，通过执法来推动，通过守法来保障，以期早日实现法治西藏的目标。

(三)必须以促进西藏各民族团结与各民族交往交流交融为根本需要

在西藏120多万平方公里的土地上，居住着藏、汉、回等人口数量、文化差异显著的各个民族。随着改革开放的不断拓展，各民族之间的交往交流交融的力度不断增强，因此西藏立法要为促进民族团结、促进各民族交往交流交融提供法律保障。在《拉萨市民族团结进步条例》实施基础上应形成全自治区的民族团结进步条例。西藏地方立法要考虑民族心理和文化的立法与促进各民族交往交流交融有机统筹起来，以立法和法律的实施保障各民族团结和交往交流交融的实现。

(四)必须以地方立法助推西藏全面深化改革

西藏40年改革开放取得的巨大成就，既离不开国家法的引领，也离不开西藏地方立法的支撑。党的十八大之后，随着中央层面全面深化改革的推进，西藏经济社会各项改革也全方位铺开。例如，加快推进“多证合一”商事制度改革；推动农业供给侧结构性改革；积极推动川藏、渝藏区域经济合作等。西藏正以改革的行动、开放的市场主动融入“一带一路”的战略布局。市场经济本质是法治经济。西藏应积极利用《中华人民共和国宪法》《民族区域自治法》赋予的自治立法权，变“被动”为“主动”，变“保守”为“开放”，以更完备、更高质量的立法为西藏改革开放的持续推进保驾护航。

(五)必须突出解决新时代西藏社会发展的主要矛盾和特殊矛盾

西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾是中央第五次西藏工作座谈会上提出来的。在中央第六次西藏工作座谈会上，习近平同志指出“必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇”[注]党的十九大之后，随着中国社会主要矛盾的变化，即“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”已转化为“人民对美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”，西藏作为整体国家的组成部分，社会发展面临的主要矛盾当然亦随之发生变化。。相比内地省份和其他民族地区，西藏地区的社会矛盾相对复杂，不仅面临发展的问题，更面临严峻的反分裂问题。为了切实解决西藏社会存在的主要矛盾和特殊矛盾，我们应紧扣中央对西藏的战略定位，坚持依法治藏，重点推进在“发展”与“稳定”两大领域的立法，以法制的成果促进和保障西藏经济社会持续发展和长期稳定。

(六)必须契合新时代西藏社会民生发展的现实需要

关注和保障民生不仅是中国共产党在西藏践行“执政为民”的本质要求和重要体现，也是新时代西藏社会整体建设的重要组成部分。民不聊生，必将引起社会动荡，这是人类社会发展的基本规律[9]。作为依法治藏重要组成部分的西藏地方立法工作，要多在具体民生领域，如“精准扶贫”“教育”“医疗”“环保”“道路交通”“城市住房”“农牧民安居”“养老”及“僧人社会保障”等方面加大立法工作，坚持用法治手段和法治成果保障西藏民生事业的稳步发展。

(七)必须体现构建和推动新时代西藏社会治理体系建设的需求

习近平总书记在党的十九大报告中提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”，并提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”的重要论述[10]。西藏因为其特殊的地理及人文特征，加之民族与宗教因素的叠加，使得西藏社会的治理较之一般省市呈现出更为复杂的局面。西藏地方立法虽呈现与经济社会发展某种程度的契合，但立法工作的步伐跟不上西藏经济社会的长足发展。近年来，随着西藏各项社会事业的加快推进，社会治理层面的创新举措也层出不穷，如“网格化管理”“双联户建设”“河长制、湖长制”“驻村”“驻寺”“寺庙社区管控”等，面对诸多新型社会治理模式的出现，西藏地方立法虽积极跟进，但在模式确认与规范确定上仍显得相对滞后。因此，新时代的西藏地方立法工作应更多地关注和回应西藏社会治理层面的诸多制度创新，尤其是基层社会治理的“西藏创新”，以上层建筑的筑牢来夯实经济发展的法制基础。

四、小结

改革开放40年来，中国特色社会主义法治建设在实践中摸索并取得了显著成效。历经40年的探索与发展，西藏地方立法工作在自我发展和完备的过程中，见证着中国共产党走向依法治国、依法治藏，并推动着民族区域自治政策的实现和完善。西藏40年的法治实践证明，民族地方立法工作对西藏社会实现跨越式发展和整体的和谐稳定起到了不可忽视的法治保障作用。在西藏长足发展和社会各项事业全面推进的同时，我们要清醒地认识到，进入新时代的西藏社会仍面临“发展”与“稳定”的巨大考验，既存在和全国一致的社会发展主要矛盾，更有其社会发展的特殊矛盾，分裂与反分裂的斗争仍然艰巨复杂。新时代的西藏地方立法工作应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以服从和服务于西藏社会主要矛盾和特殊矛盾的解决为需要，加快在维护社会稳定、促进民族团结、助推改革开放、构建社会治理体系和促进民生事业发展等领域的立法速度，以更高质量的立法开创新时代西藏地方立法工作的新局面。