地方政府竞争与环境规制异质性:逐底竞争还是逐顶竞争?

薄文广，徐 玮，王军锋

(1.南开大学 经济学院，中国特色社会主义经济建设协同创新中心，天津 300071； 2.暨南大学 经济学院，广东 广州 510632； 3.南开大学 环境科学与工程学院，南开大学循环经济与低碳发展研究中心，天津 300071)

一、引言

《环境保护税法》作为第一部推进生态文明建设的单行税法，于2018年起开始实施[注]2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护税法》，该税法是自十八届三中全会修改后的立法对税收法定有明确要求之后，全国人大常委会审议通过的第一部单行税法。。该绿色税法历时十年的立法之路[注]《节能减排综合性工作方案》(国发[2007]15号)的第八方面“完善政策，形成激励和约束机制”下的第三十八条“制定和完善鼓励节能减排的税收政策”中首次明确提出“研究开征环境税”。也从侧面反映出中央政府和地方政府对于环境规制制定和实施博弈的复杂心态。实际上中国政府对环境问题的立法规制最早在1979年的《刑法》[注]1979年《中华人民共和国刑法》于第六节规定破坏环境资源保护罪。中就有涉及，然而当前的“雾霾”、“渗坑”、“土壤污染”种种环境事件[注]相关新闻报道如：“雾霾又袭京津冀 大气治理仍任重道远”http://www.yicai.com/news/5287883.html；“河北17万平米污水渗坑：一个废水坑有21个足球场大” http://news.ifeng.com/a/20170419/50966974_0.shtml；“不能承受‘重’污染 土壤面临防治双重难题”http://news.ifeng.com/a/20151030/46048072_0.shtml。表明中国环境问题已经比较严重。亚洲开发银行(2011)的研究也指出，中国最大的500个城市中，只有不到1%达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，世界上空气污染最严重的10个大城市中，中国占了7个[注]具体可参见http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2013-01/15/content_61936.htm?div=-1。。《2016年中国环境状况公报》显示：2016年环境空气质量达标的城市仅占全国338个地级及以上城市的24.9%[注]实际上，中国的土壤污染和地下水污染问题可能比大气污染问题更为严峻，且解决难度更大。2006年，(原)环境保护部和国土资源部联合进行了经费预算达10亿元的全国首次土壤污染状况调查，但对于全国土壤污染状况调查数据，一些法律界专业人士的信息公开申请却得到了环境保护部“全国土壤污染状况调查数据属于国家秘密，根据《政府信息公开条例》第14条规定，环保部不予公开”结果。2014年四月份由环境保护部和国土资源部联合公布的首次全国土壤污染状况调查公报只有短短的5页，一些百姓关心的区域土壤污染问题均没有包括其中。此外，相对于隐藏在地下的土壤和地下水而言，空气污染可能由于百姓日常感受的显性特征而受到了当前中央和各级地方政府的更大关注和重视。。显然，中国之前的环境规制并非完全的切实有效。

从治理思路看，中国当前的环境规制正在经历由命令控制型为主到以命令控制型和市场激励型共同主导的转变[1-2]，但有效的环境规制综合体系尚未建成，一方面，直接代表公共利益的公众参与型环境规制存在建设不足的问题[3]，另一方面施行了多年的市场激励型的环境规制还未达到理想效果[4]。从实施路径看，过去中国以经济发展为主要目标的政绩考核和环境规制监督制度的不完善严重影响了环境规制的实施效果，经济为主的考核体制也引发了为维护地方个体利益的恶性环境规制竞争[5]，而有关法律对规制监督权限划分的缺失更会难以约束地方政府环境规制的实施不力[3]。

显然,作为落实和实施环境规制的主体，地方政府竞争与环境规制之间的关系得到了广泛关注。目前，学术界主要从地方环境治理效果和地方政府利益博弈视角来探讨地方政府的环境规制竞争[6-7]。已有研究结果大多得到地方政府间环境规制“逐底竞争”的表现，但支持这一选择的主要经济利益竞争动机—传统的GDP政绩观在当下的中国已经发生了较大转变，环境在中央政府对于地方领导考核体系中的权重日益增加[注]2013年12月，在中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中明确表示政绩考核突出科学发展导向，其中《通知》第四条的部分内容就提及：“要严格落实目标责任，国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核，将考核结果作为领导班子和领导干部年度考核、目标责任考核、绩效考核、任职考察、换届考察的重要内容”。，此外，随着中央环保督查[注]2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》。2016年1月4日，中央环保督察组正式亮相，由环保部牵头成立，中纪委、中组部的相关领导组成。的日益深入且严厉，地方政府对于环境规制的竞争策略也会随之发生改变，地方政府更需要更好地平衡“经济利益”与“环境治理”。

本文将深入探讨地方政府根据不同竞争动机对异质性环境规制采取的差异性策略选择问题。本文结构如下所示：第一部分是引言，第二部分对曾以传统经济发展为主但当前环保权重日益提升的现实背景的变化对地方政府环境规制竞争的影响等相关文献进行系统梳理，第三部分对于中国环境规制体系的组成及异质性进行了深入分析，第四部分构建了加入环境规制异质性变量的古诺双寡头模型，并提出有待检验的假说，第五部分使用计量经济方法应用中国省际面板数据对地方政府竞争与环境规制异质性之间的相互关系进行了实证检验和分析，第六部分是结论和简单的对策建议。

二、文献综述

出于个体理性的地方政府竞争是阻碍中国区域实现协调发展的重要因素，早在1994年分税制前，中国学者已开始关注地方政府行为和地方保护主义等[8-9]。财政分权后，中国地方政府竞争理论的发展日趋完善，特别是对于财政税收竞争的研究成果更为丰富[10-11]。

在环境问题日益严峻且公众对于环境日益关注的大背景下,部分学者开始将环境规制视为地方政府间竞争的公共政策工具纳入研究，但已有环境规制的地方政府竞争在中国的研究成果尚显单一。国内学者大都依据2012年及以前数据实证得到中国地方政府间环境规制竞争存在模仿或攀比行为，且是逐底竞争(Race to the Bottom)的结论，这些有关环境规制竞争的文献大多从中国式分权下的经济考核和晋升机制的角度对地方政府间的环境规制博弈表现进行解释[13-14]，也有学者具体从外商直接投资的经济角度进行解释，认为地方政府有动机放松环境规制以实现“招商引资”的目的[15-17]。

但是赵霄伟(2014)利用地级市以上城市的数据却发现地区政府间的环境规制竞争具有局部性，且仅中部区域表现出“逐底竞争”的特征[18]，Bu等(2016)分析美国跨国公司进入中国FDI的表现情况认为，环境能力更优的公司倾向选择环境规制较为严格的省份，而无力应对污染惩罚的低能力公司倾向选择较低环境规制的省份，且企业规模正向加强两种选择，由此佐证了分别基于“污染避难所”和“引致创新效应”的“逐底竞争”和“逐顶竞争”[19]；Holzinger等(2011)利用欧洲24个国家数据研究发现，地方政府在环境规制中存在“逐顶竞争”特征[20]。

当前,为了有效地满足社会公众对环境改善日益高涨的需求，中央政府对于地方领导考核时环境的权重也随之增加，此外，中央对于地方的环保督察也日益严格，当前中央对地方的大气污染防治[注]2014年7月，环境保护部等6部门印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)实施细则》。和水资源管理[注]2016年12月，水利部等9部门印发《“十三五”实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》。的工作情况考核均新增“一票否决”事项。因此原有研究地方政府单纯经济利益竞争的制度基础也发生了明显的改变，进而环境规制竞争的强度和方向也开始转变[15，21]。在外商直接投资与环境污染之间关系的分析时，有学者提出有别通常的“环境避难所”的观点——地方政府寻求FDI对本地企业和环境的正溢出效应时，倾向严格环境规制以引入高质量、高效益的外资[22]。

此外，国内对环境规制竞争的研究中对环境规制异质性讨论较少，早期文献在度量环境规制时，多采用诸如污染物排放量、环保标准和规章数量、排污费、污染物达标率、单位产值污染治理设施运行费用、治污投资支出等单一指标来表征环境规制，也有学者采用由主要污染物或多种环境规制的标准化的相关变量构成的综合指标来度量环境规制，以达到增加现实解释力的目的[23]。可是，无论是单一替代指标还是综合度量变量，均没有区别研究现实中不同性质差异的环境规制类型。近期较少的文献才开始关注中国环境规制异质性对相关行业或产业的现实影响问题,王红梅(2016)实证检验了中国不同类型环境规制的有效性[4]；张平等(2016)区别环境规制的类型来研究其与企业的技术创新的差异关系[24]；彭星和李斌(2016)研究讨论了不同类型的环境规制对中国工业转型的作用情况[25]。

因此，深入、多角度的讨论基于制度变化背景下的地方政府针对环境规制的博弈竞争现象既有助中央政府了解和熟悉地方政府环境规制的策略动机和策略选择，为制定和实施针对性强和效果佳的环境规制政策提供准确有用的依据；也有助于地方政府辩证地区分其竞争动机，矫正可能存在的集体非理性博弈行为。

三、中国环境规制体系组成分析

现实中中国的环境规制是一个涉及法律、经济和社会多方面的综合体系[1-2，23]。现有实证文献在引入环境规制的研究存在两方面不足，一是缺乏统一的指标选取标准；二是少有基于中国具体实际对不同类型的环境规制作明确的理论区分。

江珂等[23]对早期环境规制变量的度量进行文献梳理，认为主要方法采用单一相关变量[注]例如以企业支付排污费用度量环境规制强度(陈刚，2009)。、替代指标变量、赋值变量和复合变量；不同度量方法均有优劣，并依研究目的表现出不同的适用性。常用的度量方法包括替代变量的间接度量和复合变量的综合衡量，间接替代变量方法如单位产值污染物排放量变化率[26-27，15]和单位产值环境污染治理投入[28-29，21]；利用全部的主要污染物达标率构建综合指数是主要的复合变量衡量法[30-31]。此外，还存在特殊的度量方法，如蒋为(2015)利用世界银行关于企业接受环境部门规制过程中花费的时间与成本的企业调查数据作为环境规制变量[32]。陈德敏等(2012)依据其构建的环境规制体系，采用相关法律、监督、工具、支撑四个子体系的10个变量衡量环境规制强度[33]。可见当前度量环境规制变量并无统一方法，以研究目的和指标适用性为选取原则。就地方政府的环境规制竞争而言，在理论和实证中考量异质性的工具手段更具适用性。

就中国实际而言，环境规制在有关基本法的基础上延伸出具体地方法规和规章，其内容涉及环境评价、排污许可、防治投资、宣传教育等[注]来自国家环保总局：http://www.zhb.gov.cn。。因此在理论研究中对环境规制变量作进一步细分具有现实意义。陈德敏等(2012)依据其构建的中国环境规制体系进行分类指标的选取，然而其依据缺乏理论依据，具有主观性[33]；彭星等(2016)对比陈德敏和张瑞的体系作常见“三分法”的改进，通过三级指标法进一步划分[25]。王红梅(2016)也利用“四分法”下的环境规制工具作综合衡量，但同样缺乏系统的理论支撑[4]。为借鉴和改进引入环境规制变量的上述不足，本部分将基于已有研究成果，完善形成可资借鉴的中国环境规制工具理论框架，为后续研究中适用的异质性环境规制综合度量指标提供搭建基础。

环境规制的本质体现出“保护自然”的思想，理论上可界定为隐性和显性。隐性规制是非政府参与的个人或民间组织的行为；显性规制则指政府对环境问题直接或间接的干预行为[2]。现实中由于个体意识水平差异和自发组织运作困难等问题，中国环境规制主要依靠政府部门的干预引导。自2015年1月1日新《中华人民共和国环境保护法》的实施，中国环境规制实际已基本形成一套显性和隐性规制并存的法律体系。相关的少数文献梳理可知，学术界对环境规制实施手段研究的常见分类包括“二分法”[注]指命令-控制型环境规制工具和市场激励型环境规制工具(张嫚，2005)。、“三分法”[注]指命令-控制型、市场-经济型和公众自愿型环境规制工具(彭星和李斌，2016)。和“四分法”[注]指命令-控制型、市场激励型、自愿行动型和公众参与型环境规制工具(张坤民，2009)。。早期“二分”研究没有考虑隐性规制作用；而“四分法”环境规制的界定只是体现在对公众自愿型工具的进一步细分：即以企业为行动主体的自愿行动型和以个人为主体的公众参与型[2]。就“四分法”而言，一方面，中国的公众自愿型环境规制实施方式尚为单一[注]诸如宣传活动、信访、自主研发等。且难以辨别作用效果；另一方面，企业自愿行动型工具受到命令-控制型和市场-激励型工具的影响，不具有独立性。所以结合实际，综合考虑数据可得性和动态规制的可察性，中国当前的环境规制组成框架如图1所示。

其中，命令型工具是由国家和地方相关的行政管理部门实施，参照各级环境法律的规章制度，对可能影响生态环境的建设项目和企业组织进行直接、强制和综合的干预手段。大多学者对该类型工具的定义强调其强制性、机械性和较高的依法成本[注]王红梅(2016)进一步划分事前、过程、事后控制。如：环境影响评价制度、“三同时”制度、污染物排放浓度控制和总量控制、限期治理；污染物集中控制、城市环境综合整治定量考核制度(张坤民等，2009)。对于存在争议的排污许可证制度，由于中国尚未建立全国范围的统一交易市场，故可将排污权视为命令型。。自1979年《环境保护法》试行至今，命令型工具的实施程度很大程度上代表中国的环境规制强度，但是其较低的调整空间和较高的执行成本使有关部门面临实施困难以及企业效率损失等问题。市场型政策工具一方面指政府以财政支出形式对排污企业进行补贴，另一方面则针对治污领域中的政府失灵问题，主张由市场自发调配污染配额以实现企业自主可持续发展，进而优化环境状况[注]全国范围的市场型环境规制手段始于1982年的污染治理补贴。补贴政策如综合利用税收优惠、扶持清洁生产的技术进步专项资金和节能节水专用设备企业所得税优惠等；市场化环境规制即污染物浓度和总量控制，具体形式包括排污费、排污许可证、排污交易、使用者和产品税费等(赵玉民等，2009)。。相对于命令型规制手段，市场型基于“污染者付费”原则，旨在鼓励企业在政府的总量规制下自主选择治污水平，做出最优的发展选择[1]。市场型工具能够补充命令型行政工具的单一性和强制性，但国内市场型工具仍在建设完善[注]由于存在企业利益和区域竞争协调困难、污染控制量难以度量等潜在矛盾。。自主型环境规制工具属于典型的隐性环境规制，有利于行为主体自发能动地参与和监督环境问题的解决情况，确保环境规制体系运作的有效性和完整性[注]典型政策包括法律规定的公众权利、环境标志、ISO14000环境管理体系、清洁生产、环保模范和环境友好企业等(张坤民等，2007；赵玉民等，2009)。实施途径包括政府环保主管部门的意见征询、任何单位和个人的监督举报权、以专家论证会形式展开的宣传教育活动、各级环境状况公报、环境统计公报等(王红梅，2016；张坤民等，2007)。。值得强调的是，这一工具方法的实现需借助于政府法律政策的引导和有关技术标准和监督管理体系的完善。

图1 中国环境规制组成框架

四、微观理论模型构建

对地方政府而言，从FDI吸引的动机视角进行环境规制竞争的策略选择时，既面对“环境避难所”理论所揭示的经济增长和污染转移并存的问题，也存在FDI溢出效应带动下的地区技术进步和环保能力改善的可能性,如“波特假说”[注]Porter and Linde(1995)提出一个新概念，即严格的环境规制可能通过激励企业创新，使企业获得超过环境成本的创新利润。。有学者实证研究支持FDI促进经济增长的同时加重中国环境污染问题[36]；也有实证检验中国省级数据分别得到FDI渠道传递的外国R&D资本促进地区技术进步[37]，和外资在环保理念和技术能力方面的先进性使其污染排放小于内资的结论[38]。随着地方政府政绩考核方式转变，地方政府对FDI吸引这一策略动机的权衡是一个典型的经济利益与环境利益的平衡问题。

本文基于Dijkstra等(2011)利用古诺寡头竞争模型研究环境规制影响FDI区位选择的方法，在两国企业竞争的背景下，进一步引入两省企业的差异情况，以此构建在一般的古诺竞争模型中加入两省环境规制因素的修正模型，进而分析不同动机下地方政府环境规制竞争的差异性竞争策略组合[39]。

另外，理论模型中还将引入环境规制异质性的简单讨论，即命令型和市场型环境规制[注]由于自主型环境规制主要通过公众群体行为体现，其中的个体、集体、心理等因素难以定量，因此未引入模型讨论。。命令型环境规制代表诸如政策法规、限额标准等不与具体企业行为挂钩的环境规制，企业只能被动接受此类规制的遵循成本；市场型环境规制代表排污费、治污投资金额等与污染排放量和生产规模挂钩的环境规制，企业对该类规制具有主观能动性，其规制成本是可变的。在此划分基础下，以期得到有条件、多形式的地方政府环境规制竞争的策略组合。

(一)外资吸引力与命令型环境规制的基本模型

首先，该模型的假设背景限于FDI在东道国内两个不同省份的竞争，其中外国公司f将在仅环境规制水平E存在差异的本省A和本省B间进行区位选择，并在其区位选择下与仅污染物排放强度e不同的东道国公司h发生寡头竞争。该模型将以企业利润最大化为原则，构建以外资吸引作为动机的地方政府环境规制竞争的策略模型,其他基本假设如下所示：

(1)FDI进入各省份的固定转移成本相同，为计算简便，在下面研究过程中视为常数0。

基于利润最大化原则从FDI吸引的角度建立最优地方政府环境规制的策略模型，情境s中存在厂商i的利润最大化问题[注]由于篇幅关系，本小节详细计算过程省略，感兴趣可与作者联系索取。：

(1)

通过对不同厂商产量求取一次导数，可分别得到FDI和本地厂商的最优产量和利润：

(2)

(3)

(4)

(5)

然后，建立FDI的两次抉择行为不等式，得到基于FDI区位选择的地方政府最佳环境规制策略行为。

第一步，FDI倾向进入本国市场的决策不等式：

qs>0 &πs>0

(6)

(7)

即当本国的环境规制水平控制在一定限额内,并且外国企业在该环境规制水平下具有利润为正的产出时,FDI愿意进入本国市场。

第二步，FDI进入东道国后，对不同环境规制水平省份的偏好选择不等式：

(8)

表明，FDI一定会选择进入命令型环境规制水平更宽松的省份。当A省环境规制水平低于B省时，FDI进入A省，是因为FDI在A省中可以保证获得相较于B省的更大的利润。由此可以得到第一条假说：

假说1：命令型环境规制，在中国地方政府间主要以趋底竞争为主。

(二)外资吸引力与市场型环境规制的扩展模型

考虑到环境规制异质性和竞争动机多元化的问题，有必要从这两个方面进行模型扩展。仍以企业利润最大化为原则，下面构建考虑外资吸引的动机下的最优地方政府市场型环境规制竞争的策略模型。补充其它假设如下：

基于利润最大化原则从FDI吸引的角度建立最优地方政府环境规制的策略模型。同样地，情境s中存在厂商i的利润最大化问题[注]由于篇幅关系，本小节详细计算过程省略，感兴趣可与作者联系索取。：

(9)

对不同厂商产量求取一次导数，得到FDI和本地厂商的最优产量和利润：

(10)

(11)

(12)

(13)

再次建立FDI的两次抉择行为不等式，得到地方政府市场型环境规制的最优策略选择。

第一步，FDI倾向进入本国市场的决策不等式：

(14)

整理得东道国对FDI具有正吸引力时，不同厂商的污染产出比条件为：

(15)

表明，在存在污染排放惩罚的前提下，只要外国公司的污染物排放强度小于进入国企业，出于对正利润的产出需求，FDI就具有入住东道国的倾向。

第二步，当FDI进入东道国后，对不同环境规制水平省份的决策行为满足不等式：

(16)

由此整理得到FDI选择进入省份的市场型规制水平具有两组可能性情况：

(17)

(18)

可以发现，依据国内外厂商污染物排放强度的差异情况，在获得利润最大的目的下，FDI可能选择不同环境规制水平的入住地。即FDI比入住地企业污染排放强度相对小的情况下，更易受严格环境规制的吸引，反之，仍倾向更宽松的环境规制。

因此，“差异化的地方政府市场型环境规制的最优策略组合”,具体如表1所示。

表1 地方政府对市场型环境规制的最优策略

从表1中进一步看出,面对不同市场型环境规制水平的东道国省份，FDI的进入决策部分取决于其污染物排放强度的比较优势，即使东道国环境规制水平在合理范围内，只要FDI自身的污染物排放强度明显大于东道国企业，FDI就可能因缺乏比较优势而放弃进入。由此较低的环境规制水平确实能够实现吸引FDI的动机需求，但地方的污染排放情况可能难以改善，甚至加剧；而适当严格的市场型环境规制，也可以满足吸引FDI进入的需要，并且更易于筛选污染物排放强度小的高附加值外资企业的进入，存在优质FDI的溢出效应带动环保技术进步从而改善环境的可能性。由此可得到第二个假说：

假说2：市场型环境规制，在中国地方政府间为“趋底竞争”和“逐顶竞争”并存。

为了完善环境规制异质性在地方政府策略选择中的讨论，有必要考虑外资吸引力与自主型环境规制的关系。自主型环境规制工具是典型的隐性环境规制，且在中国实施中涉及的行为主体众多、方式多样，因此难以判断自主型环境规制在地方政府吸引FDI的动机中复杂的影响机制。但由于中国的环境矛盾尖锐以及自主型环境规制的实施有效性较差，且自主型环境规制主要体现为公众自发行为[4]。因此这里可以得到第三条假说：

假说3：自主型环境规制在中国地方政府间主要以“逐顶竞争”为主。

总体而言，从吸引FDI的视角引入环境规制异质性变量的古诺竞争模型后，得到了有条件、多形式的地方政府环境规制竞争的策略组合。说明地方政府不以单一经济目的为竞争动机，而是结合自身条件多角度的权衡决策会更加理性。就FDI吸引的角度来看，FDI进入决策不仅与环境成本，还与污染物排放强度等比较优势密切相关；虽然表面上地方政府环境规制“逐底竞争”是其争夺经济利益(如FDI)的理性策略，但市场型环境规制能够激发企业的主观能动性，企业可以主动调整科学的污染物排放强度减少环境成本以获得更大的利润，因此严格的市场型环境规制反倒可能是解决“经济利益”和“环境效益”两难选择的有利契机，“逐顶竞争”会是一举两得的理性选择。因此，最后可提出假说4：

假说4：处于不同发展阶段的地方政府出于不同的竞争动机，对于企业更具有主观能动性的市场型环境规制的竞争特征存在差异性。

五、实证分析与检验

本部分将通过计量经济方法使用中国分省的面板数据对上述提出的理论假说进行实证分析和检验。

从上述理论推导以及国内主要的地方政府环境规制竞争的实证分析文献出发[5，12，15，18]，本文借鉴Fredriksson等(2002)的不对称反应模型，构建考虑空间因素的地方政府环境规制竞争的差异化策略选择的计量模型[40]。

(19)

由于实证部分涉及不同的竞争动机的讨论，需要区别检验不同类型的竞争对手省份表现，因此采用多种类型的空间权重矩阵wijt可以满足此现实意义。地理型空间矩阵wij是目前空间计量文献中常用的基准权重矩阵；但该矩阵在经济领域的应用具有局限性，一方面，地理型空间矩阵只能衡量客观存在的空间相关关系，而不能衡量虚拟概念，如经济发展程度中的空间相关性；另一方面，地理空间静止，而现实处于不断运动的状态，因此应进一步拓展空间权重矩阵以刻画现实中动态变化的空间相关关系[40]。为了修正地理型空间矩阵的局限性，将地方政府重点关注的经济、社会结构近似的相邻省份表现引入空间关系的衡量，本文也进一步拓展构建FDI-地理型和人口规模-地理型两种动态空间权重矩阵组。

采用0-1虚拟变量形式的指示变量Iit用于表征环境规制竞争的动态博弈特征。当博弈对象的环境规制水平下降时，Iit赋值为1；当博弈对象的环境规制程度上升时，Iit赋值为0，由此可将代表竞争对手省份不同方向的环境规制行为有区别的引入模型。因此，通过判断空间博弈对手省份的差异化环境规制项的反应系数φ1和φ2的大小，可以确定地方政府间环境规制竞争的策略选择。“逐底竞争”[注]进一步解释可参考下面的相关文献，如杨海生等，2008；陈刚，2009；张文彬等，2010；邓玉萍和许和连，2013；刘洁和李文，2013；赵霄伟，2014王宇澄，2015；邓慧慧和桑百川，2015。是一种“竞相放松”的环境规制竞争策略选择，即当竞争对手省份放松其环境规制水平时，本地政府模仿博弈对象行为方向的反应强于竞争对手省份严格其环境规制的时候，体现为φ1>φ2； “逐顶竞争”则是一种“竞相严格”的环境规制竞争策略选择，地方政府对竞争对手省份严格其环境规制的反应更强，表现为φ1<φ2。

(一)变量表征及数据说明

首先，基于理论框架对主要变量——环境规制作一级划分为：命令型环境规制、市场型环境规制、自主型环境规制；并兼顾数据存在期和代表性，进一步作次级变量异质性划分：命令型环境规制选取当年完成环保验收项目数、环保行政主管部门[注]《中国环境年鉴》2010年前以“环保局”作统计名目。和监察机构总人数和本级行政处罚案件数[注]《中国环境年鉴》2010年前以“当年做出环境行政处罚决定的案件数”作统计条目。；市场型环境规制选取当年完成环保验收项目环保投资金额[注]《中国环境统计年鉴》2010年前以“建设项目‘三同时’环保投资金额”作统计条目。、工业污染源治理投资金额和排污费解缴入库户金额；自主型环境规制选取当年人大建议和政协提案总件数、信访已办结数量[注]《中国环境年鉴》2010年前分别报告来信、来访的办结数，2010年后来信数降低，且新增电话/网络投诉渠道，故一并纳入信访办结总数。和科研机构人数[注]《中国环境年鉴》2010年前以“科研所”作统计名目。，具体的环境规制组成如表2所示。

然后，参照普遍适用的综合指数法[30-31]，具体构建三分型环境规制工具框架下的异质性环境规制研究变量：

第一步，对单位差异的二级具体指标做标准化处理获得无纲量变量：

其中，n=1表示命令型环境规制，n=2表示市场型环境规制，n=3为自主型环境规制；i表示不同省份，s用以区分二级分项指标。例如，ERis1指代省份i的命令型环境规制工具的第s个二级分项指标的标准化值，另各极端值取省份i在观测区间内的环境规制最大值和最小值。

第二步，由于尚没有合适的方法处理政策形式实施工具的权重分配，故采取简单加权平均法利用各二级标准化指标构建一级综合指数：

最后，经处理得到中国各省份异质性的环境规制综合度量指标，2004-2015年中国环境规制及异质性水平变化如图2所示。

从图2可看出，整体上，中国各类型环境规制手段逐渐严格，特别是政府主导的命令型环境规制一直呈现上涨的势头，结合中国频繁曝光的环境问题，可以看出当前政府对环境改善的需求日渐急切。但与之略有不同的是，市场型环境规制在近两年的强度表现弱势，自主型环境规制也出现放松的趋势。

表2 环境规制组成分类

图2 中国2004-2015年环境规制及异质性水平

异质性环境规制水平的分区域[注]该地带的划分依据最新的中国国家统计局对地区数据的地带划分标准：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南为东部地带；山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南为中部地带；重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、广西为西部地带。变化如图3到图5所示。从中可以看出，各区域命令型环境规制的进程和全国命令型环境规制的发展走势基本吻合，尤以西部地区的命令型环境规制增长趋势最为快速严格；可能原因是西部地区更为恶劣的污染问题[注]2015年的西部地区的废气排放分别高于中部地区2480075吨、东部地区1416574吨。。市场型环境规制水平的区域走势表现不尽相同，仅有中部地区在2015年表现出比上一年仍有所严格的规制水平，其差异特征可能是区域条件的不同所导致的。相较于其他类型的环境规制工具，自主型环境规制在全国和区域内的进展均呈现缓慢上升的趋势，且发展趋势几乎一致，由于传统经济发展方式的路径依赖，自主型环境规制进展较为迟缓，未来还有较大的提升空间。

图3 命令型环境规制水平的分区域变化

图4 市场型环境规制水平的分区域变化

图5 自主型环境规制水平的分区域变化

综上所述，一方面，中国环境规制水平整体仍处于上升期，但进展日益迟缓，加之中国环境矛盾越发突出，说明还没有达到需要放松规制的拐点；另一方面，基于中国区域发展条件和发展阶段存在较大差异，环境规制水平及其细分变量在不同区域中也存在着较大差异，相对而言，市场型环境规制的发展势头较为突出，且区域间开始出现分化的表现，命令型环境规制始终保持上升趋势，自主型环境规制虽然日益严格但幅度较小；另外，中部地区的环境规制水平近两年严格于东、西部地区，空气污染严重的东部发达地区的市场型和自主型环境规制近来却出现减弱态势。

计算相邻省份的虚拟空间关系，分别赋予相关省份以不同的权重，即赋予经济(或社会)结构近似的竞争对手省份以更大的权重，于是可得到复合型空间权重矩阵；最后将所研究的年份均仿照上述步骤构建基于不同年份的经济社会表现的FDI-地理型和人口规模-地理型空间权重矩阵，从而形成一系列的动态权重矩阵组。

另外,在其它解释变量中,各主要污染物的排放量被多数学者用于判断污染强度和环境规制效果[27，30-31，41]，因为各省份政府依照本地污染程度制定强制性的环境规制，各地居民也据此发挥公众监督职能，故将选取废水排放总量[注]由于SO2易扩散性导致的权责不清以及固体废物排放量很少的原因，本文不涉及除水污染外的其他污染指标。表示当地环境污染程度指标。当地经济状况是影响各省份环境规制水平的重要方面，借鉴傅强等(2016)和童健(2016)衡量贸易开放程度的方法，利用各省份单位产值进出口贸易总额的表现衡量该省的经济开放程度；能源和产业的经济属性与环境规制也紧密相关，故本文利用各省天然气消费量占化石能源消费总量的比值表示当地的清洁能源利用情况；用第二产业占本地总产值的比重表示当地的产业结构[42-43]。考虑民生因素时，本文利用各省大专及以上人口数的占比表示当地居民的受教育程度，衡量民生因素对地方政府环境规制的影响[44]。需要说明的是，由于各类环境规制的性质不同，因此在具体的实证检验中将区别化的选用控制变量，以完善模型的拟合效果。本文所用数据为2004-2015年的中国30个省份数据[注]借鉴张文彬(2010)的样本期断点选择原因，本文确定2004年为样本起始点并延续至最新数据。，所研究面板数据来源于各研究年度的《中国环境统计年鉴》、《中国环境年鉴》[注]考虑样本数据可获得性和统计连续性，本文从《中国环境年鉴》《中国环境统计年鉴》收集2004-2015年中国30个省份的环境相关面板数据(仅剔除数据缺失严重的西藏自治区)。、《中国统计年鉴》、《中国贸易外经统计年鉴》、《中国能源统计年鉴》以及国家统计局的有关统计数据。

(二)全国样本的实证结果分析

表3为基于全国数据的环境规制异质性与地方政府策略选择分析结果。第一组采用地理空间矩阵计量的结果衡量了地理毗邻的地方政府间的环境规制竞争行为，其由反应指示变量构建的差异化环境规制项的反应系数均不超过0.15，表明地理相邻省份的环境规制决策表现不是影响地方政府策略选择的主要对象。第二组采用FDI-地理型空间矩阵和第三组采用人口规模-地理型空间矩阵计量的结果检验了地方政府与经济或社会结构近似的毗邻省份的策略表现，该两组的反应系数分别明显大于第一组的计量结果，特别是在市场型环境规制工具中反应系数远大于0.5，说明地方政府环境规制竞争的关注对象是宏观结构近似的相邻省份。因此，经济或社会表现是地方政府进行环境规制竞争的对象选取标准和动机考虑因素。

三组对不同类型竞争对手的计量回归中均引入环境规制异质性的讨论。就反应系数的大小和拟合优度来看，市场型环境规制的模型拟合表现和反应强度显著高于其他两类环境规制，命令型环境规制和自主型环境规制的差异化反应系数均不超过0.4。说明中国环境规制竞争行为存在且主要体现在市场型环境规制中，市场型环境规制是地方政府竞争的主要公共政策工具，而命令型和自主型环境规制中的竞争强度一般。

具体判断不同类型环境规制竞争的策略选择发现，因为命令型环境规制的差异化反应系数φ1>φ2且反应系数差额不超过0.1，所以地方政府存在同博弈对手放松命令型环境规制的跟随反应；市场型环境规制的差异化反应系数φ1>φ2，在FDI-地理型空间矩阵和人口规模-地理型空间矩阵计量的结果中反应系数差额超过0.1，表明地方政府在市场型环境规制中表现显著的“逐底竞争”特征；自主型环境规制的差异化反应系数的差额在0.05左右且φ1<φ2，可以证明地方间自主型环境规制竞争表现“逐顶竞争”的选择。

中国环境规制竞争的差异化策略选择的结果分析基本符合前文的假说1和3，命令型环境规制竞争具有“逐底竞争”的表现，自主型环境规制竞争表现“逐顶”的策略选择；但市场型环境规制竞争的策略表现是“相互放松”的，没有发现“逐顶竞争”的策略选择，因此仅能部分接受假说2。考虑中国不同区域条件和环境规制异质性的实际发展情况，上述的策略选择结果需要进一步的稳健性检验断定。依照中国三大地理区域的划分进行计量经济分析，进一步判断中国具体区域中环境规制竞争的策略选择，将检验地方政府环境规制竞争的策略选择是否表现稳定，是否与全国范围的策略选择具有一致性。

表3 基于全国数据的环境规制异质性与地方政府策略选择分析结果

注：括号内数值为稳健标准误差，*、**、***分别表示回归系数在10%、5%、1%水平上显著。另外，过程中分别对个体和时间固定效应进行控制，发现在个体固定效应下模型拟合程度最佳，故上述结果均为有个体固定效应的计量表现。

另外，相关控制变量的表现基本符合预期。居民受教育程度的上升影响三种类型环境规制水平的提高；清洁能源利用情况与命令型环境规制水平有较强的正相关关系，二产为支柱的产业结构促进市场型环境规制的实施，当地污染程度和产业结构在自主型环境规制中的系数显著，且产业结构的反应系数为负，说明二产主导的地方居民的隐性环境规制意识水平偏低。

(三)分区域样本的实证结果分析

1.东部地区环境规制异质性和地方政府竞争策略选择

表4列示的是在环境规制异质性下，东部的地方政府与不同类型的竞争对手博弈的策略结果。

从模型的总体表现看，引入地理空间矩阵模型的反应系数φ1和φ2显著小于引入复合空间权重矩阵模型的反应系数，说明具体区域中的环境规制竞争同样将经济或社会表现视为对象选取标准和动机考虑因素；就模型拟合的效果看，自主型环境规制模型的拟合优度不足0.5但大于0.3，基本可以接受模型的解释力，认为东部地区自主型环境规制和命令型、市场型环境规制的竞争行为一样存在。

讨论东部地区的环境规制异质性和策略选择时，引入复合空间权重矩阵计量的命令型环境规制差异化反应系数均大于0.3且φ1>φ2，表明东部地区的命令型环境规制的博弈策略具有“逐底竞争”的表现；市场型环境规制的差异化反应系数的大小和差额明显高于其他两类环境规制，且有φ1>φ2，即东部地区的市场型环境规制显著地“逐底竞争”；自主型环境规制的差异化反应系数的差额大于0.05且φ1<φ2，证明了东部地区自主型环境规制竞争“竞相严格”的策略选择。

由于样本量的降低，区域内控制变量的系数表现与全国范围下的表现略有不同，但仍在预期当中。东部地带中居民的受教育程度仅与市场型环境规制有正相关关系，能源结构与命令型环境规制同向变动，产业结构与市场型环境规制具有强的正向促进作用；但自主型环境规制的相关控制变量系数并不显著。

表4 东部地区的环境规制异质性与地方政府竞争策略选择分析结果

注：括号内数值为稳健标准误差，*、**、***分别表示回归系数在10%、5%、1%水平上显著。另外，过程中分别对个体和时间固定效应进行控制，发现在个体固定效应下模型拟合程度最佳，故上述结果均为有个体固定效应的计量表现。

2.中部地区环境规制异质性和地方政府竞争策略选择

表5列示了在环境规制异质性下，中部地方政府与不同博弈对象竞争的策略结果。总体上，中部地区的模型拟合程度很好，特别是市场型环境规制的模型解释力大于0.8，并且中部地区的环境规制竞争有力支持了多形式的地方政府策略选择的存在。具体而言，中部地区的市场型环境规制的差异化反应系数显著表现出φ1<φ2的大小关系，即当博弈对象的市场型环境规制水平严格时，地方政府的跟随反应显著大于对手规制放松时的反应，表明中部地区市场型环境规制具有“逐顶竞争”的表现，可能是中部地区招商引资和环境治理需求共同作用的结果，假说2得到了完整验证。

中部地带环境规制竞争中的相关控制变量系数的表现基本符合预期，特别在市场型环境规制竞争中，其控制变量的表现十分显著。

3.西部地区环境规制异质性和地方政府竞争策略选择

表6列示了在环境规制异质性下，西部地方政府与不同博弈对象竞争的策略结果。由系数显著性和模型拟合力可以判断西部地区的命令型和市场型环境规制存在明显的博弈特性，但自主型环境规制在不同竞争对手的博弈情况下，差异化的反应系数均不显著，因此无法判断西部地区自主型环境规制竞争的存在性和博弈特征。所以，当前西部地区的环境规制竞争主要发生在经济或社会结构近似的邻近地方政府间的命令型和市场型环境规制中。

在FDI-地理型空间矩阵和人口规模-地理型空间矩阵计量的竞争结果中，差异指示变量的反应系数都有φ1>φ2，证实了西部地区的这两类环境规制都具有“逐底竞争”的策略选择。但相关控制变量的反应系数显著但表现不一致，经济开放程度的反应系数为负，表明西部地带的环境规制水平会随经济开放程度的增加而有放松趋势。

表5 中部地区的环境规制异质性与地方政府竞争策略选择分析结果

注：括号内数值为稳健标准误差，*、**、***分别表示回归系数在10%、5%、1%水平上显著。另外，过程中分别对个体和时间固定效应进行控制，发现在个体固定效应下模型拟合程度最佳，故上述结果均为有个体固定效应的计量表现。

表6 西部地区的环境规制异质性与地方政府竞争策略选择分析结果

注：括号内数值为稳健标准误差，*、**、***分别表示回归系数在10%、5%、1%水平上显著。另外，过程中分别对个体和时间固定效应进行控制，发现在个体固定效应下模型拟合程度最佳，故上述结果均为有个体固定效应的计量表现。

六、结论与启示

历经十年立法之久才得以实施的《环境保护税法》以及当前严重的环境问题，使得地方政府竞争与环境规制之间关系得到广泛关注。本文从地方政府吸引FDI的视角出发，理论和实证结合讨论地方政府在不同竞争动机下对不同类型的环境规制采取差异化的竞争策略。主要得到了三个方面的结论：一是原有研究地方政府纯粹经济利益竞争思路的制度背景已发生根本性改变，当前研究环境规制竞争的主要思路应解释地方政府如何权衡“经济利益”与“环境效益”的两难选择问题。理论讨论发现FDI吸引的动机视角下的博弈策略提供了平衡金山银山与绿水青山的思路，即地方政府除按“环境避难所”思想进行“逐底竞争”外，可以通过“逐顶竞争”应对两难困境。二是数据统计显示中国环境规制水平处于上升期 ，但中国地方政府的环境规制竞争主要以“逐底竞争”为主，这一表现无助于解决日益尖锐的环境矛盾，中国环境规制水平还存在较大改善空间。三是实证检验发现理性的地方政府会根据异质性的环境规制来实行差异性竞争策略，差异化的竞争策略一方面表现在企业具有主观能动性的市场型环境规制中,即中国市场型环境规制竞争主要以“逐底竞争”为主，但在中部地区已表现出“逐顶竞争”，另一方面表现为命令型环境规制“逐底竞争”和自主型环境规制“逐顶竞争”。

从上述理论和实证分析后，可以得到对于政府(包括中央政府和地方政府)转变环境规制的制定思路和实施手段的若干启示。首先，对于中央政府而言，应根据不同区域的环境问题实行差别化而非一体化[注]在某种程度上，中国更像是一个包含着京津沪等发达国家，西部部分省份等较为落后的发展中国家以及其他省份的新兴国家的综合体。因此在相关具体政策举措上，国家应该考虑各个地区的发展实际，实行针对性强的政策而不是那种大一统的政策。诚如环保政策，实行一刀切的土地政策，实际上是让欠发达地区为发达地区过去污染环境的行为买单，名义上对各个地区是公平的，实则对欠发达地区是不公平的。环境规制政策，努力搭建有效的环境规制综合体系，坚持科学的考核制度，依照环境规制异质性及地方政府的竞争策略予以积极明确的引导，重点关注涉及环保监督的权限划分和责任追究相关法律法规的有效建设，利用好命令型环境规制手段强制把控环境恶化的风险。中央政府要逐步提升环境保护指标在对地方政府考核指标体系中的指挥棒作用，对于一些经济发展较好的发达地区，应严格环境执法，形成倒逼企业提升效率的外部压力，但同时，应进一步通过简政放权和高效的政府服务来降低企业面临的制度成本。而对于一些环境敏感地区或是对所在区域环境具有较大影响的较落后地区，则应适当降低经济发展指标的比重，同时国家应加大对这些区域的环境或生态保护等的转移支付投入，以更好协调好环境保护投入与百姓生活改善之间的平衡。

其次中央政府应针对性地利用好异质性环境规制的不同实施效果。当采用命令型环境规制工具时应增加对监督机制的建设和环保制度的制定，鼓励发挥企业主动性的市场型环境规制工具的实施，同时扩展市场型环境规制的实施种类和作用范围，比如即将施行的《环境保护税法》中尚未将减排压力巨大的二氧化碳纳入征收范围，为避免即将实施的“费改税”延续排污费时期的实施力度小等问题，应切实调整低效的污染定价和必要的污染物范围。另外，中国自主型环境规制对环境的隐性监督力量发展缓慢，政府可以辅助搭建有效的信息反馈机制和问题解决渠道等，从而鼓励个人、企业以及相关机构组织积极参与到地方环境规制进程中，改变当前中国环境规制过多单纯依赖行政问责甚至是法律惩处的行政命令型规制格局，有效发挥市场的调节作用，构建由企业、政府，社会组织，个人等多方力量参与、协同互动的网络化环境治理格局。

最后，对于地方政府而言，则无需以单一经济动机制定环境规制竞争策略，而是可以因地制宜，按照地方需求的优先级区分主次竞争动机，地方政府应依照合理的竞争动机有差别化的选择博弈对象和策略方式。当采用以吸引的经济利益为主要考虑的“逐底竞争”策略时，需要避免个体理性引发集体不理性的恶性竞争的发生，比如频繁曝光污染问题[注]如严重的大气污染和令人触目惊心的渗坑问题。的河北省，应该杜绝恶性“逐底竞争”，严格环境规制以短期利益换取长远回报；对于中国当前的大多数省份，最好争取采取良性竞争(如适度的逐顶竞争)和协作发力的方式应对地方政府间的环境规制矛盾，解决短期利益和长期回报的两难问题。此外，对于已经成为当前我国环境保护难点和重点的一些跨区域和跨流域的环境问题，中央政府应积极探索和加快构建跨区域的生态补偿机制和相关配套措施，以在全国范围内形成上游环境保护不吃亏，下游经济发展同受益的总体格局。

当然，本文研究也存在一定的局限性，比如理论模型关于FDI吸引角度的讨论可以有针对性的放松前提条件，比如增加对补贴型环境规制的讨论等；环境规制异质性的现实指标可以进一步补充完善等，以上方面也将是未来进一步深入研究的方向。