环保约谈管用吗？——来自中国城市大气污染治理的证据

吴建南，文 婧，秦 朝

(1.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030； 2.上海交通大学 中国城市治理研究院，上海 200030)

一、引言

1.问题的提出

改革开放以来，我国经济总量跃居世界第二，城市化水平不断提高。然而，长期“高污染、高能耗”的粗放发展方式给生态环境带来严重破坏，尤其是大气污染问题一度呈现愈演愈烈之势。2013年1月的雾霾污染造成74个城市发生677天次重度及以上污染天气；2016年仅有84个城市达到空气质量标准，占监测城市的24.85%[注]《2016年中国环境状况公报》，中华人民共和国环保部。。环境问题影响公民健康、社会安定和经济发展，党和政府高度重视。

我国最早的行政约谈实践肇始于税务部门[1]，此后，在工商管理[2]、食品安全[3]、环境保护[4]等领域广泛应用。2014年5月，环保部出台了《环境保护部约谈暂行办法》(以下简称暂行办法)，对约谈启动情形、程序、主体等方面进行规定，推动约谈这一督政机制的规范化。暂行办法颁布后，环保部及各地环保督查中心对全国多个单位(包括城市、自然保护区、国有企业)的行政领导进行了约谈，提出问题所在，并要求其限期提交整改方案。以往研究认为，环保约谈能够整合社会舆论力量，促使地方政府重视自身的环境责任，而非在环境政策执行中只关注企业治污责任[5]。作为由督企转为督政的有力抓手[4]，环保约谈能否明显改善被约谈地大气污染状况？观察周期不同，其效果是否存在差异？这些问题的回答是进一步提升环保约谈效果、完善我国大气污染治理体系的重要基础。

2.环保约谈的相关规定

在暂行办法中，环保约谈是指环保部或环保部与组织、监察等部门依法对于环保职责“未履行或履行不到位”的有关负责人进行“告诫谈话、指出问题、提出整改要求并督促整改”的行为。在此基础上，暂行办法详细规定了启动约谈程序(约谈申请、约谈通知)及条件(约谈情形)、实施约谈程序(约谈程序、公开规定)和监督约谈落实等有关方面，并附上约谈纪要样式。

暂行办法明确规定十余种约谈启动情形，如未落实国家环保法律、法规等，未完成环保目标任务，区域或流域环境质量明显恶化，引起环境纠纷、群众反复集体上访，触犯生态红线，干预、伪造监测数据等十种行为，环保部依据该暂行办法，对存在上述一种或多种情形的城市(单位)进行约谈。要点如表1所示：

表1 环保部约谈暂行办法要点

3.研究现状

近年来，许多学者就环境治理政策工具开展研究。根据作用主体的不同，本文将其分为两类，一类是针对排污主体的政策工具。经济合作与发展组织(OECD)总结了三类环境政策工具，“命令—控制型工具”、“经济激励工具”和“劝说式工具”[6]。Till(2005)将政策工具分为两类，命令控制型(如技术排放标准等)和市场型(如排污税和排污权交易等)[7]。赵新峰等(2016)将环境政策工具划分为包括标准、禁令、法规等的“管制型政策工具”；环境税、费、可交易排污权和生态补偿等的“市场型政策工具”和环境教育等的“自愿型政策工具”[8]。与之类似的分类方法还可见余伟等(2016)[9]。

另一类是针对治理主体的政策工具。Wu等(2016)发现实施自上而下的环保考核仅对可见度较高的约束性环境污染物减排有显著影响[10]，Zhang等(2018)实证检验了环境目标责任考核与PM2.5浓度降低之间的因果关系[11]。在公众参与改善大气污染治理研究方面，国内学者认为积极推动环保中的公众参与是解决环境保护问题的根本途径之一[12-13]；国外研究认为公众参与使决策更加合理高效[14]，而公众参与会受到信息获得的限制[15]。本文将环保约谈归为针对治理主体的政策工具，通过对地方政府施加压力并公开约谈信息督促环境治理行动。

现有研究从环保约谈的类型、机制、存在问题和完善路径等角度对其机制进行探讨，这些研究主要集中在制度梳理及个案分析上，方法上较多采用概念阐释和理论探讨等[4,16-17]。在环保约谈效果方面，石庆玲等(2017)运用断点回归法对25个被约谈城市的进行分析，以因空气污染被约谈的城市为实验组，其它被约谈城市为对照组，结果发现环保约谈对于因空气污染被约谈的城市具有明显效果，而对于其它被约谈城市则没有显著影响[18]，但未见对内生性和对照组趋势一致性问题的回应，且随时间变化的随机性因素无法控制，用时间作为断点依据存在缺陷。郝亮等(2017)以临沂市为例，从政策执行角度对约谈疏通“中梗阻”的作用机制包括增强上级环境部门的行政权威、弱化同级政府的非法干预，调整政绩考核的激励结构、重塑政府的责任体系，增强社会认同、塑造政策执行的良好环境等方式[19]。

从上述研究梳理中可以发现，现有大气污染治理政策效果评估研究中，从变量选择来看，多数采用一种或几种污染物的浓度来反映空气质量(如PM2.5、SO2、NOx等)，这对于评估某类污染物减排效果是可行的，而如果要评估空气质量改善整体效果则使用2012年环保部发文实施的空气质量指数(AQI)更有代表性[20]。从研究方法来看，对照组的选择是效果对比过程中的重要环节，直接影响了对比的可靠性，而现有研究多采用地理距离最近作为对照组的选择标准[18,21],然而城市环境空气质量除了自然条件差异的影响之外，还受到能源消费结构等因素影响[22]。此外，目前的环保约谈研究多集中于理论探讨、特征总结和个案分析，亟待在弥补方法不足基础上进一步推动实证研究。

本文选取因大气污染被约谈的14个城市作为对象，运用双重差分法实证检验环保约谈在不同观察周期的效果，更进一步的创新之处在于：一是选取同省份、空气质量趋势最相近的城市作为对照组，而非以地理距离最近为选择标准，以减少实验干预之外其它因素的影响；二是进行实验前测，以检验约谈行为选择城市过程中的随机性，目前环保约谈相关实证研究中并未对随机性进行处理，难以对DID的内生性问题进行回应；三是观察周期为一个月、三个月和一年，以展现不同观察周期之间效果的差异性。

二、研究设计

1.样本选择

为了检验环保约谈实施效果，我们选取因空气质量被约谈的城市为案例进行分析，一是空气质量与居民生活健康息息相关，可观测度高、受关注度高，二是空气质量可用空气质量指数(AQI)量化表示，可以获得公开数据[注]国家环保部数据中心：http://datacenter.mep.gov.cn。。截至2017年1月，因大气污染问题被约谈的共有20个城市。其中隆尧县、任县属于县级市，空气质量数据暂未在国家环保部数据中心检索到；南阳、六盘水、百色和吕梁市的空气质量数据记录从2015年1月开始，距约谈时间过短，无法和其它案例城市以相同标准进行对比分析。因此，我们选取郑州、安阳、沧州、承德、临沂、德州、沈阳、马鞍山、长治、安庆、济宁、咸阳、商丘和临汾共14个城市作为研究对象(见表2)，对其约谈后的空气质量改善效果进行实证检验。

对照组选择的合理性是保证分析过程有效的关键。在本研究背景下，无法找到与被约谈城市空气质量完全一致的对比城市，在选择对照组时遵循两个标准：其一，对照组城市与被约谈城市来自同省份，以降低自然环境条件、环保政策等差异的影响；其二，尽管被约谈城市与对照组城市空气质量存在差异，但要尽量寻找在约谈发生前12个月与被约谈城市空气质量发展趋势一致的城市来对比。

选择过程主要分为三步：第一，选择能在环保部数据中心检索到约谈前一年空气质量指数的同省份城市；第二，计算出每个城市自身空气质量指数的逐月一阶差分值(即本月的值减去该市前一月的值)；第三，与被约谈城市的一阶差分值做相关分析，相关系数最接近1且统计学呈现显著性的城市即为与被约谈城市空气质量状况变化趋势最接近的城市，即为对照城市。用上述方法选择郑州市、沈阳市、沧州市、承德市、临沂市、马鞍山市、德州市、长治市、安庆市、济宁市、咸阳市、商丘市和临汾市的对照城市分别为开封市、鞍山市、唐山市、廊坊市、枣庄市、合肥市、莱芜市、运城市、宣城市、枣庄市、铜川市、许昌市和运城市[注]需要说明的是，虽然有对照组城市出现多次，但由于不同城市被约谈的时间不同，因而对照组城市的数据并无重复。此外，在十四组对照城市中，仅有济宁枣庄、郑州开封、咸阳铜川、临汾运城四组城市临近或接壤，而据石庆玲、陈诗一、郭峰(2017)[28]的研究发现临近城市的溢出效应并不显著，支持了本文对照组的选取结果。。

表2 样本城市情况表

2.研究方法

双重差分法(也称倍差法、Difference-in-Difference)是评估政策效果的重要研究方法之一。Eissa等1996年应用该方法研究发现美国1986年税制改革使单身有孩子女性的劳动参与率有所提高[23]；国内学者周黎安和陈烨用该方法估计了农村税费改革政策对农民收入增长的影响[24]。在环境政策领域也有研究使用双重差分法对比政策实施前后的因变量以评估政策效果[21,25-27]。本文构造了环保部或各督查中心约谈的“约谈组”和没有被约谈的“对照组”，对比约谈前后两组城市空气质量差异。

在使用双重差分方法前，需要检验本案例是否符合双重差分方法的随机性、趋势一致性要求，以确保分析结果的无偏性。我们首先检验了环保约谈的开展对城市选取是否满足随机性。从直观上来看，虽然环保约谈选择环保工作不到位的城市作为对象，然而并没有完全按照空气质量排名进行选择。进一步地，我们参考已有文献，如郑新业(2011)[28]和张成等(2017)[29]的处理方法，采用Probit模型来检验环保约谈选择城市的随机性。将“是否被约谈”作为被解释变量，以空气质量指数为解释变量，同时以当地人口和人均生产总值作为控制变量，选取因空气质量被约谈城市所在省份的所有地级市2014年的数据(环保约谈开始前一年)进行回归，剔除缺失数据后的回归结果显示，空气质量指数AQI系数虽然大于零但并不显著，证实了本案例符合双重差分的随机性前提假设。其次，还需检验被约谈城市和对照组城市在约谈前的空气质量趋势是否具有一致性。由于在选取对照组城市时已经采取该条件，可以判断这里适合使用双重差分方法对环保约谈效果进行分析。

目前应用最多的空气质量评价方法无量纲常数——空气质量指数(AQI)，评价指标包含二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)、臭氧(O3)和一氧化碳(CO)六种污染物。为了全面反映样本城市的空气质量状况，本文收集AQI数据及以上六项污染物数据作为因变量，数据收集自中国空气质量在线监测分析平台[注]https://www.aqistudy.cn/historydata/about.php。。此外，设置约谈虚拟变量(被约谈城市赋值为1，对照组城市赋值为0)和时间虚拟变量(约谈发生后赋值为1，发生前赋值为0)，两个虚拟变量相乘的交叉项即为本研究关注的差分变量。控制变量采用该市平均温度、降水量来控制自然条件的差异，采用该市建成区绿化覆盖率、第二产业占GDP比重和全社会用电量/GDP三个指标来控制人为因素对空气质量造成的影响，具体变量信息及控制变量描述性统计见表3和表4[注]需要说明的是，由于季节因素对约谈组和对照组城市同时产生影响，因此不会对差分结果产生实质影响，此处没有将其纳入控制变量。。

表3 因变量、自变量和控制变量列表

表4 控制变量描述性统计

三、数据分析结果

1.约谈发生前后一个月效果分析

以环保约谈的开展为时间节点，分别收集约谈组城市和对照组城市前后各30天的空气质量数据进行DID分析。具体来说，选择代表空气质量整体水平的AQI数据，及六类主要污染物PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3共七种空气质量日平均浓度数据作为因变量，以时间前后(Time=0/1)、处理组与对照组(Treated=0/1)和DID(Time*Treated)为自变量进行分析。约谈发生前后一个月效果分析的描述性统计结果如表5所示。

在双重差分模型中，干预时间变量和处理组变量的乘积项(即DID)可以用于估计政策的净效应。表6的分析结果表明，时间段为一个月时，环保约谈对城市空气质量指数(AQI)有正向不显著影响。具体到不同污染物，环保约谈仅对SO2和NO2的浓度有负向影响，对SO2浓度的影响系数绝对值更大，其余均为正向影响，而且均不显著。时间变量对AQI和五类污染物浓度的影响为负向不显著，对O3浓度的影响正向显著。可以看出，虽然大部分城市均被要求15个工作日内提交整改方案，但一个月的时间并不足以明显改变空气质量。

表5 约谈发生前后一个月样本城市描述性统计

表6 约谈发生前后一个月被约谈城市及对照组城市DID分析结果

注：*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01；括号内为稳健性标准误

2.约谈发生前后三个月效果分析

类似地，以环保约谈的开展为时间节点，分别收集约谈组城市和对照组城市前后各三个月(90天)的空气质量数据进行DID分析，以检验在更长时间段里，环保约谈对空气质量改善的效果是否有变化。约谈发生前后三个月效果分析的描述性统计结果如表7所示。

表7 约谈发生前后三个月样本城市描述性统计

表8的分析结果表明，当时间段延长为三个月时，环保约谈对城市空气质量指数(AQI)仍然具有正向不显著影响。具体到不同污染物：第一，环保约谈对SO2和NO2浓度的负向影响变得显著，其中对SO2浓度的影响系数绝对值更大；第二，环保约谈对PM2.5和CO的浓度开始产生负向影响，但不显著；第三，环保约谈对PM10和O3仍有正向影响，O3具有统计学意义的显著性。可以看出，随着时间段的延长，环保约谈对部分污染物浓度的降低已经开始产生影响，尤其对SO2和NO2两类产生自化石燃料燃烧、汽车尾气、工业生产等污染物的浓度降低有显著效果。

3.约谈发生前后一年效果分析

最后，以各地环保约谈的开展为时间节点，分别收集约谈组城市和对照组城市前后各一年(360天)的空气质量数据进行DID分析，以检验在环保约谈发生后一年，各城市的空气质量改善的效果是否有变化。剔除部分缺失数据后，约谈发生前后一年效果分析的描述性统计结果如表9所示。

表8 约谈发生前后三个月被约谈城市及对照组城市DID分析结果

注：*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01；括号内为稳健性标准误

表9 约谈发生前后一年样本城市描述性统计

表10的分析结果表明，环保约谈在各地开展一年后，其对空气质量指数(AQI)的影响仍为正向不显著。具体到不同污染物：第一，环保约谈PM2.5、SO2具有显著负向影响；第二，环保约谈对PM10和NO2具有负向不显著影响；第三，环保约谈对CO和O3具有正向不显著影响。可以看出，以一年为观察周期时，环保约谈对不同污染物浓度的影响效果有所波动，对PM2.5的负向影响变为显著，对PM10开始产生负向影响，而对NO2的负向影响变得不显著；不变的是，对SO2的负向影响依然显著，对O3的影响依然为正向。

表10 约谈发生前后一年被约谈城市及对照组城市DID分析结果

注：*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01；括号内为稳健性标准误

四、结果讨论

(一)研究发现

本文通过对环保约谈中因空气污染被约谈的14个城市及其对照组城市的污染物浓度进行DID检验，对环保约谈实施的政策效果进行了评估，主要的研究发现概述为以下几点。

首先，环保约谈对城市空气质量指数(AQI)的改善效果不佳。当观察周期为一个月和三个月时，环保约谈对AQI的影响系数均为正向且不显著；当观察周期为一年时，该系数变为负向。也即，在环保约谈在当地开展一年后，对空气质量指数的影响开始显现，但不具有统计学意义上的显著性，总体而言效果不佳。

其次，环保约谈对不同污染物浓度的改善效果有明显差别。不同污染物浓度的DID系数反映了环保约谈分别产生的效果(见表11)，环保约谈对被约谈地区PM2.5的改善效果随时间的增长而显现，SO2浓度的降低有明显效果，对NO2浓度的改善效果有波动对CO浓度的改善效果不明显，而O3浓度不降反升。环保约谈对不同污染物浓度的改善效果不同，而空气质量指数(AQI)正是由这些污染物浓度参与评价的无量纲指数，这也解释了环保约谈对AQI的影响有限。

表11 环保约谈对不同污染物浓度的DID系数

最后，环保约谈效果随观察周期的延长而有所改善。当观察周期为一个月时，所有污染物浓度的DID系数都不显著，且仅有两项为负向系数，说明环保约谈开展一个月时，当地空气质量并没有改善。当观察周期为三个月时，三项污染物浓度的DID系数为正向，其中一项具有显著性，四项污染物浓度的DID系数为负向，其中两项具有显著性，此时环保约谈对空气质量改善已经产生一定效果。当观察周期为一年时，两项污染物浓度的DID系数为正向不显著，五项污染物浓度的DID系数为负向，其中两项具有显著性。从时间维度来看，随着观察周期的延长，环保约谈对污染物浓度的影响也愈加明显，但相较于三个月和一个月的对比来说，一年和三个月的改善幅度并不大。

(二)讨论与建议

第一， 研究发现环保约谈对当地空气质量指数(AQI)的改善效果并不明显，对各类污染物的改善程度随着时间的延长而放缓。建议巩固环保约谈制度基础，强化地方政府责任主体地位，健全自上而下压力体系。现有环保约谈相关制度依据仅有《环境保护部约谈暂行办法》，应在此基础之上进一步完善制度体系，包括整改效果评估与监督机制、激励与问责机制等，明确责任主体，细化责任内容，让地方政府在“红红脸”的同时也能将整改行动落到实处。

第二，研究发现环保约谈对不同污染物浓度的影响存在差异。对PM2.5、SO2等关注度较高的污染物改善效果明显，而对NO2、CO和O3则效果不佳，这也是造成被约谈地区整体空气质量改善效果不理想的原因之一。查阅公开资料发现，评估考核多以PM2.5的改善目标为基础[注]空气质量改善不力，晋城、邯郸、阳泉3市政府主要负责人被约谈：约谈之后得整改http://env.people.com.cn/GB/n1/2018/0504/c1010-29964496.html。，而SO2长期作为考核指标，地方政府已有充足应对治理经验，在被约谈后采取如燃煤锅炉脱硫改造、淘汰黄标车等措施[注]环保约谈一年半 铁腕治理效果显http://env.people.com.cn/n1/2016/0522/c1010-28369355.html。，会对这两类污染物浓度的降低有显著影响。而其它污染物由于其并不在考核指标内，或可见度不高(如O3)等原因，加上二次污染物的形成机理较为复杂，暂时还未采取有效的应对措施。因此建议环保约谈中强化空气质量整体改善的意识，而不是仅关注被考核污染物指标或关注度较高的污染物指标，全面改善被约谈城市空气质量。

此外，建议提高信息公开程度，拓宽媒体公众参与渠道，健全自外而内压力体系。现阶段环保部公开了被约谈城市的约谈纪要，并进行了公开报道，引起社会广泛关注，对地方政府形成自外而内的压力，是环保约谈作用机制中的重要环节。在目前基础上提高公开程度，如公开被约谈方的整改方案、整改效果、评估监督结果等，让公众更广泛地参与到环保约谈的全过程中，构筑多元压力体系，提高环保约谈的效果。

本文的局限性主要有以下三点。首先，基于档案数据的分析无法获知地方政府对环保约谈的具体应对措施，对照组城市因约谈行为的“震慑作用”，可能会采取一些行为来避免被约谈，此种政策外溢性可能对评估结果存在一定影响，需要谨慎对待分析结果，可能存在低估[注]本文认为不会产生实质性重大影响。被约谈城市针对约谈中提出的问题制定整改措施，更有针对性。其它城市虽然可能被震慑，但缺少针对自身污染特点的整改措施，约谈的对比效果不会被完全冲淡。。第二，研究对象城市本身具有内生性，样本城市之所以被选作约谈对象是因为其自身环境治理中存在困难，提高空气质量需要付出比其它城市更大的努力及代价，约谈后效果存在有内生性影响。第三，本文仅关注环保约谈的净效应，但仍可能存在产业转移等现象，如污染企业从被约谈城市转向对照组或其它城市等。未来研究在深度访谈的基础上，考虑重点事件的影响，梳理环保约谈对环境治理的影响路径，如直接减排和间接转移等，为实践提供理论支撑。