失地农民养老保障政策实施效果评价——以伊宁市为例

杜宏茹，牛晓宇

(1.中国科学院 新疆生态与地理研究所，新疆 乌鲁木齐 830011；2.新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052)

我国每年新增失地农民约200万～300万人，2015年达到4000万人[1]。这些农民缺少稳定的经济来源，如何解决其长久生活问题，尤其是失去劳动力的老人的生活问题，是现代社会亟需研究的重大课题。

伊宁市共管辖7乡2镇，其中5个乡镇的失地农民比例超过20%，尤其是汉宾乡失地较早，征地比例相对较大，几乎全部为失地农民。截止2013年底，市域失地农民有9915户40328人，占常住人口比例的7.7%。由于失地农民数量多，面临的困难更多，使得失地农民的养老保障工作更加艰巨。因此,有必要建立一套合理的政策实施效果评价体系，以了解政策供需双方的认知误差，提出适当的对策建议。

虽然伊宁市已经实行失地农民养老保障政策，但是仍然有很多失地农民的生活质量在征地后有所下降。因此,有必要建立一套合理的政策实施效果评价体系，以了解政策供需双方的认知误差，提出适当的对策建议。

1 构建失地农民养老保障政策实施效果评价系

1.1 指标选取及权重确定

基于社会支持理论和关键绩效指标模型理论[2]，本文将失地农民养老保障政策实施效果评价指标分为目标层、系统层、状态层和指标层[3]。本文在指标体系的建立过程中，采用德尔菲法，即“背靠背”匿名的方式向专家咨询意见，有利于各专家在不受干扰的情况下表明自己的意见。本文邀请了5名从事社会福利行业管理、失地农民养老保障政策执行机构领域的专家，根据三轮德尔菲法的结果，得到有效的回收问卷。在反馈结果中，考虑到新疆区域的特殊性，专家提出在供需双方增设“安全守护服务/满意度”指标；并且作为政策需求方，失地农民的期待是政策制定、执行和发展中至关重要的因素，故应当在原有指标体系中加入需求方的“期望村镇支持/乡村生活环境/基础设施建设”。参考专家意见，本文状态层指标共设6项，包括供给方环境指数、服务指数、工作人员指数，需求方环境指数、服务指数、政策指数。指标层共设24项，包括政府对失地农民养老保障投入、乡镇提供的医疗床位、乡镇养老机构等(表1)。

表1 失地农民养老保障政策实施效果评价指标体系

注：数据来源于问卷整理所得。

鉴于客观条件限制，本文采取主观赋权法对失地农民养老保障政策进行评价。例如按照等权重将失地农民养老保障政策服务供给方的环境指数、服务指数、工作人员指数均设定为1/3，其中环境指数包含的5个三级指标继续以等权重的方式分别设定为占1/5的权重比例，同理可推得其他各指标权重。

1.2 得分计算

设αn为指标层各指标统计得分(样本个体得分均值)，μn为指标层各指标权重(等权)，其中α∈(0,+∞)，μ∈(0,1)，n∈[1,24],指标层各指标综合得分Pn用公式表示如下：

Pn=αn×μnn∈[1,24]

(1)

状态层各级指标为对应指标层得分和，例如供给方环境指数综合得分为：

(2)

同理可推得其余状态层各级指标综合得分。

2 伊宁市失地农民养老保障政策实施效果统计结果分析

2.1 样本选取

出于样本代表性考虑，本文选取了伊宁市为研究对象。伊宁市作为我国新型城镇化试点城市，具有城镇化发展迅速、征地历史较长、失地农民较多、失地比例较高、少数民族为主等特点，囊括了我国失地农民在养老中存在的共性问题[4]。

2.2 样本区概况

截止2017年5月，伊宁市符合参保条件的失地农民共有26432人，其中被征地50%以上的人员21452人，被征地50%以下的人员4980人(被征地50%以下农户仍然持有农业户口，不作为研究对象)。已参加失地农民养老保险的8986人，其中已享受待遇的3500人，人均养老金每月672元。参加新型农村养老保险13274人，未参加养老保险4172人。

2.3 数据来源

本文数据来源于2017年11月对新疆伊宁市的实地调研，选取了汉宾乡、喀尔墩乡为调研地。调研期间采用随机抽样、入户调查、访谈的形式进行，在乡干部、工作组成员及村委会干部协助翻译下完成问卷。此外，对市人社局失地农民养老保险执行部门工作人员进行了访谈，深入了解伊宁市现行政策及存在问题[5]。

2.4 政策供给方实施效果综合测算结果及评价

通过对问卷结果的整理和计算，伊宁市失地农民养老保障政策供给方对保障工作的总体评价为1.33分，表现出供给方对于政策的制定与实施较为肯定。其中环境指数及服务指数三级指标平均得分0.89分，由于工作人员指数得分更为主观，所以不与环境指数和服务指数一起评分。在环境指数中，乡镇提供的医疗床位(0.92分)、绿化面积(0.92分)属于满意程度，政府对失地农民养老保障的财政投入(0.90分)、养老机构(0.90分)属于较满意程度，而乡镇基础设施建设只有0.86分，属于较不满意程度。在服务指数中，精神关爱服务(0.92分)属于满意程度，医疗卫生服务(0.90分)属于较为满意程度，安全守护服务(0.88分)与培训服务(0.88分)属于一般程度，而生活补助服务(0.80分)属于不满意程度。工作人员指数得分则较高，为2.23分，其中人员教育背景(2.20分)和人员服务态度(2.25分)认可度较高。

通过对供给方工作人员进行问卷调研和访谈，总体上工作人员对伊宁市失地农民养老保障政策认可度较高，对实施效果也较为满意。乡镇绿化面积、乡镇提供的医疗床位、乡镇基础设施建设得分最高，例如2015年开始，伊宁市采取“沿街播绿、拆墙透绿、见缝插绿、退线还绿”方式，通过加大绿化建设力度，市域范围随处可见薰衣草、杏花、苹果花、郁金香、馒头柳、白杨等植物，无论是居住原址或是搬迁至置换房区的失地农民，都表示对环境绿化很满意，有益于缓解生活压力。虽然环境指数得分与服务指数得分分别为0.9和0.88分，但是通过观察三级指标可以看出，服务指数各级指标得分明显较低，说明供给方对于政策中服务性工作认可度较低，有待加强。乡镇基础设施、生活补助服务、安全守护服务和培训服务是供给方认为有待完善的内容。其次，供给方被调查人员对失地农民养老保障相关工作人员的质量比较肯定，认为工作人员均具有符合工作需求的学历水平，并且具备一定的工作经历，可以胜任各自的工作岗位，并且绝大多数工作人员在失地农民养老保障工作中充满热情，服务态度良好。

2.5 政策需求方实施效果综合测算结果及评价

伊宁市失地农民对政策实施效果的评价为1.03分，可以看出失地农民对现行养老保障政策较为满意，但是对比供给方自评得分，可以看出双方之间感受有所差异。环境指数和服务指数三级指标平均得分0.98分，由于政策指数表现在失地农民对政策的总体满意度及未来工作的期待，故评分不与环境指数及服务指数比较。环境指数中，安全感满意度(1.02分)和绿化满意度(1.01分)较高，住房满意度(1.00分)和基础设施满意度(1.00分)较好。服务指数中，医疗卫生满意度(0.99分)一般，精神关爱满意度(0.97分)和就业帮扶满意度(0.97分)较低，政府补助(0.95分)表现为不满意。政策指数中，失地农民对养老保障政策的满意度(1.01分)参照前面2项二级指标得分情况，可以看出是满意度较好，按对未来工作的期待程度依次为改善生活环境(1.17分)、完善基础设施建设(1.15分)和村镇帮扶(1.14分)。

2.6 实施效果评价

通过对二级指标得分情况进行对比，很明显失地农民对政策未来的期待很大，对现在提供的居住环境基本满意，相比之下对失地后政府提供的服务、工作满意度较低。从三级指标来看，失地农民急需解决的问题依次是政府补助、精神关爱、就业帮扶和医疗卫生，在基础设施建设和住房问题上需要进一步完善。在日后的工作中，应当优先考虑失地农民需求，优先从改善失地农民居住环境入手。具体如下。

2.6.1 居住环境满意度 失地农民对居住环境基本比较满意。其中对居住环境的安全感满意度较高，达到83.9%，这主要是因为村民在失地后基本居住在原来的宅基地，周围的居民较熟悉，安全感较高，另一部分村民由于政府修路搬迁到统一的置换房区，少数有条件的村民则选择在市区内买房，对于这种集中安置的方式，村民表示比较放心[6]。

其次，绿化满意度也较高，这得益于伊宁丝路“花城”的建设工作，全市环境建设都较为理想。相比之下，住房满意度和基础设施建设满意度略低，首先是住房满意度，很多失地农民表示有的村民可以居住在安置区，但是自己却只能居住在原址，政府在选择的过程中欠缺全面考虑，这主要是由于安置区距离市区更方便，无论是就业、就医或生活物资的采购都具有更多的优势，居住环境相比原先也有了一定改善。其次基础设施建设方面，仅有77.8%的失地农民表示满意，主要是因为政府在征地后，由于改建或用地调整，需要拆迁一部分建筑，包括原先各村镇的娱乐设施、活动室等，这些改变给失地农民的生活带来了很多不便，被征地后，很多失地农民无法再就业，如果再失去娱乐设施或村民活动室，降低了失地村民的归属感和幸福感。甚至有的村镇医务室被拆除，这对失地农民的生活造成了更大的不便，尤其是身患疾病、年龄较大的老人，或者突发情况，由于很多被征地村镇距离市区较远，看病难的问题不断困扰着失地农民，对其养老保障埋下隐患[3]。

2.6.2 养老服务满意度 失地农民对养老保障服务的满意度相比居住环境较低。其中医疗卫生服务满意度78.3%，主要原因同上述所述，乡镇医务室拆迁造成了就医不便。其次精神关爱满意度和就业帮扶满意度分别为76.9%和71%，对于精神关爱满意度，失地农民表示虽然工作组和村委会定期进行了入户访谈，了解各家庭的现状，并且提供了一定的帮扶，但是独居老人和“空巢老人”由于孤独，缺乏与邻里的交流，需要政府在为这部分人群提供养老帮扶的同时更加注重其精神养老。对于就业帮扶满意度，很多青年失地农民表示，政府的就业帮扶效果一般，缺少对女性村民职业技能的培训，其次村委会在宣传力度方面有所欠缺，也是导致很多青年劳动力对政府就业帮扶政策不了解甚至不知道的原因之一，如果可以增加针对不同需求的就业帮扶方式，对改善失地农民家庭生活条件将有一定的帮助，有利于加强传统家庭养老方式，减少政府养老负担[7]。

相比上述3个方面，政府补助满意度仅有71.8%，是所有指标中满意度最低的。从2个方面考虑，首先作为失地农民，失去土地即失去了以往稳定的经济来源以及养老依靠，既然如此，必定希望尽可能获取政府更多的补偿以保证自身和家庭在未来的生活中可以从容应对，具有主观性；另一方面，许多失地农民表示，村委会虽然不定期给大家发放一些补助款，但是补助款没有明细，并且每家每户有所差异，这种信息不对称的现象导致了失地农民对政府的补助产生质疑，到底每个人应该补助多少？补助哪些方面？又有多少比例是直接补助给农民？剩下的补助款用在了哪里？这些都是失地农民最希望了解的信息，然而村委会作为补助款发放者对这些方面问题的解答还有所欠缺。

2.6.3 政策期待 参考环境指数及服务指数的三级指标满意度情况，被调查失地农民对政策的满意度为83.4%，说明伊宁市失地农民养老保障政策在实行的过程中仍然存在一些问题，但是大多数村民对政府和村委会依然保持了较高的信任。在此基础上，失地农民仍然希望政府可以在一些方面持续改善，以提高失地农民的生活质量。95.3%的失地农民期待改善生活环境，包括改善现居地的住房条件和院落环境，有可能的话希望政府同意安排靠近市区的安置房；其次改善村镇环境，由于政府拆迁修路等工程，对自然环境和人文环境造成了一定的损害。95.4%的村民希望村镇可以尽快完善基础设施建设，包括卫生室、娱乐室、娱乐设施以及幼儿园、小学和初中的学校等，另外，也希望村委会利用村民活动室等场所定期组织一些娱乐活动，增强村民的凝聚力和归属感。还有94.9%的村民表示希望村镇可以有针对性地对困难家庭进行更多的帮扶，这主要集中在2个方面：一个是缺少劳动力而实在无法自主创造经济收入的家庭，由于土地被征，原土地所具备的养老压力则应由政府承担，希望政府可以针对这部分家庭加强关注；另一部分则是就业帮扶，15.9%的村民出于身体、语言、就业技能、距离打工场地较远等原因在家待业，无收入来源，73.6%的村民在失地后只能选择打零工，并且这些工作具有短期性、不稳定性、危险性等特点，并不能长期地为失地农民提供经济来源，故很多失地农民将希望寄托于政府，希望政府可以提供更加高效的帮扶政策，完善失地农民就业渠道，扩宽其他收入来源[8]。

失地农民养老保障政策供给方与需求方的调研结果显示，伊宁市失地农民对政策满意度为1.01分，可以看出失地农民对政策本身及政策的实施效果都较为满意，对伊宁市政府提出的“确保农民生活水平不降低，长远生计有保障”的政策宗旨较为认可。在政策实施期间，政府可以不断加大失地农民养老保障资金的投入，为失地农民提供较好的居住环境，同时，为失地农民提供一系列的养老保障服务，例如医疗卫生服务、生活补助服务、安全守护服务、精神关爱服务、培训服务，较好地利用和分配公共资源。目前，失地农民只需要通过补缴养老保险，达到15年的缴费年限便可以按月领取一定的养老金，这对于老年失地农民或缺少劳动力的失地家庭具有重要意义。失地农民养老保险账户中的资金一部分放在个人账户中，一部分放在统筹账户中，放在个人账户中的部分实行银行利率，并获得相应收益。

3 讨论和建议

3.1 加快推进伊宁市住房安置工作

住房不仅仅是居住的空间，其居住环境的好坏，地理位置的便捷性，以及周边基础设施的完善程度，都对失地农民养老质量具有重大意义。现阶段，伊宁市失地农民享有的补偿基本上全为货币补偿，仅有少数由于政府拆迁修路被迫迁出，居住于置换房区内，其余绝大多数失地农民仍然居住在原地。所以要加快推进伊宁市失地农民住房安置工作，具体如下。

(1)伊宁市政府应当加强规划部署，协同相关部门，选取适当的位置，分年度增加安置小区建设，按照不同乡镇的失地年份，优先安置失地年份较早、老龄人口较多、原址较偏远的失地农民。

(2)对于短时间内无法搬迁到安置小区的失地农民，伊宁市政府应当制定专门的修建计划，对因政府建设而拆迁的村镇医务室、娱乐休闲场所尽快补建，完善村际公交线路，保证失地农民即使住在原址，也可以方便地看病、娱乐、沟通并获取外界信息。

(3)加大保障性住房建设，特别是大力建设廉租房、经济适用房。政府要特别在政策上和保障性住房的体系中，降低失地农民获取廉租房、经济适用房、限价房等的准入门槛，对于贫困的失地农民，政府可以建立优惠的廉租房制度，让失地农民以较低的价格居住政府建设的廉租房。

3.2 完善青年失地农民就业帮扶政策

针对伊宁市现有就业帮扶政策，提出以下几点建议。

(1)针对女性失地农民，开展纺织业、手工业劳动就业技能培训，积极地与使用征地的企业与工厂进行合作培养。

(2)对失地农民采取订单式的就业培训模式。政府与企业合作，按照单位的岗位要求，对失地农民进行针对性的职业技能培训，培训结束考核通过后定向安排就业。培训的方式可以与各类技术院校、远程教育中心进行合作，对外出务工的失地农民要进行职业技能的培训[9]。

(3)鼓励失地农民创业。首先，对有创业意向的失地农民，要进行创业能力和素质方面的培训，并指派专业人员或有创业经历的村民进行指导和辅助，避免不必要的损失；其次，完善伊宁市贷款政策，适当降低还款利息，延长还款期限，鼓励青年失地农民创业。

3.3 发挥村委会“桥梁”作用

通过伊宁市调研发现，政策制定方与需求方之间的信息不对称矛盾显著，许多失地农民都存在对政策理解概念模糊的状况，甚至对与自己有关的缴纳费用和补助费用也不清楚，而这些失地农民获取政策信息的方式正是村委会的职责范围。可以看出村委会在其中起到的作用则至关重要，故本文针对调研结果，提出以下几点建议。

(1)针对仍有失地农民对政策不了解的情况，定期开会。将伊宁市失地农民养老保障政策及征地补偿条例详细地为村民解释，现场进行答疑解惑，保证参会村民可以了解到政策的真正效用。同时发动参会村民，将政策内容向其他家庭成员转达，多与邻里交流，互相解决对方的问题。

(2)定期进行入户访谈。实际了解失地农民现阶段面临的问题，对村民无力解决的问题组织村委会成员进行解决，村委会解决不了的问题，及时汇总并上报给上级政府，请求协助解决。

3.4鼓励失地农民参保，扩大社保面积

对于伊宁市失地农民尚有部分未参保的情况，应建议从以下2方面着手：(1)要求所有的企事业单位职工统一缴纳养老、医疗、失业、工伤等基本保险，包括失地农民也要纳入其中。(2)对于经办的机构应进行统一技术和征收，逐步的实现五险对于所有的职工、失地农民等的统一征收、统一技术的目标。同时对于失地农民凡在城镇的个体工商户,在城镇居住(包括临时居住)的灵活就业人员、自由职业者,都可到经营或居住所在地的社会保险经办机构参加城镇基本养老保障。个体工商户凭营业执照，灵活就业人员、自由职业者凭个人身份证直接到社会保险经办机构办理参加养老保障登记手续。对参保登记人员,各级社会保险经办机构不再要求是否具有城镇户籍和当地户籍。