应急响应中的政府间关系治理：价值、维度与逻辑

陈淑伟

摘 要：政府间关系治理是提升应急响应效能的重要途径。区分正式关系和非正式关系是有效治理应急响应政府间关系的前提。应急响应的初期效率不高，属地化管理面临困境的主要原因是对科层机制存在路径依赖，这种机制无法有效地整合应急响应中的非正式关系。采用网络治理的思维，建立以认同和共识为基础的治理逻辑，自下而上与自上而下相结合，对政府间关系实行多元整合。

关键词：应急响应；政府间关系；网络关系；伙伴关系；治理机制

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）06-0003-06

一、政府間关系治理：提升应急响应效能的关键议题

政府间关系是一个描述政府不同层级、不同部门之间的相对角色、权力与责任，反映他们之间如何互动和相互影响的概念。政府间关系是现代复杂治理体系的重要组成部分[1]。随着公共政策问题及政府自身复杂性的不断增长，公共治理价值日益受重视。它既是理解公共政策过程的制度基础，也为我们分析、化解公共政策问题提供了现实的视角。事实上，离开了对政府间关系的结构和历史发展的知识，我们很难系统地理解过去和现在的政策问题[2]。经验表明，成功的政府间关系是实现良好治理的关键[3]（p.2）。换言之，我们既可以通过研究政府间关系，分析公共政策制定、实施过程中存在的问题，也可以通过变革政府间关系的结构或互动方式提升公共治理的有效性。

从实践的角度看，政府间跨区域、跨层级、跨部门的合作与协调，越来越成为突发事件尤其跨区域突发事件应急响应的基本需求。在多元参与的应急响应行动中，行动者之间关系的协调程度，在很大程度上决定了该行动的效率和效果。因此，变革政府间关系的治理结构、战略与政策是世界各国提升应急响应能力的重要途径。可以说，协调政府间关系成为处理灾害危机的基本方略[4]。

美国在2001年“9·11”事件之后，重组了22个联邦机构，成立了国土安全部，并将原来负责应急管理的独立机构——联邦紧急事务管理署（FEMA）也并入其中，同时重新设计了应急响应的工作流程和协调机制，以期提高应急响应的跨部门、跨组织协调能力。然而，改组后的体系在2005年卡特琳娜飓风应急响应中的表现遭到了强烈的批评和质疑。美国联邦、州政府紧急救援的低效率，救灾组织间行动的不协调，促使人们进一步反思提升应急响应能力的策略与方法。美国白宫在随后的报告中总结了15条教训，这些教训几乎都与政府间关系或组织间关系相关[5]。

中国自2003年“非典”危机开始，逐步建立了以“一案三制”为主要内容的应急管理体系，应急响应综合协调能力得到了很大的提高。但是， 2005年的“松花江水污染”、2008年的“汶川地震”、2015年的“天津港大爆炸”等重大突发事件的应急响应，也暴露出政府间在沟通、协调方面仍然存在突出的矛盾。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，宣布成立应急管理部。这是中国应急管理体制的重大调整，是中国应急管理发展史上的重要里程碑[6]。它在很大程度上可以实现对全灾种的全流程和全方位管理，有利于部门协同、流程优化和标准统一[7]。然而，“机构的撤并调整只是改革的第一步”[8]，“应急管理部的成立并不意味着应急管理能力的必然提升”[7]。在这个意义上，中国应急管理迎来新发展机遇的同时，也将面临许多新课题和新挑战。

在此背景下，如何理解应急响应中政府间关系治理的内在逻辑？如何选择正确的治理机制以促进应急响应过程中的合作与协调？这些问题的研究和回答，对于推动中国应急管理体制与机制的变革与发展，建立有效的公共安全保障体系，具有重要的理论和实践价值。

二、正式关系与非正式关系：理解应急响应政府间关系的重要维度

自20世纪60年代美国学者安德森（Anderson）第一次提出政府间关系的概念以来，学者们就尝试从不同维度梳理政府间关系的历史、现状，研究它与公共政策问题之间的关系，试图揭示其发展演变的规律和有效治理的逻辑。概括起来，学者们的研究主要包括纵向、横向和斜向维度三个维度[1]。

纵向维度着眼于政府间的纵向关系，其核心内容是纵向权力的配置，特别是中央与地方之间的权力划分。横向维度主要考察不相隶属的政府之间的合作与竞争问题。由于传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的，所以横向关系也包括政府内部各部门之间的关系[9]（p.21）。斜向维度则指向不同级别、互不隶属的政府及其部门间的关系，它将政府间关系视作多元交叉的关系[10]。西方学者也把斜向维度称作部门维度，指从特定的政策部门出发，分析特定的政策问题所涉及的不同层级、不同区域政府间的关系。中国应急管理以“分级分工管理，条块结合，以块为主”为基本原则，因而政府间纵向关系特别是中央与地方之间的关系被看作制度变革与实践发展的关键变量。

从历史的角度看，无论哪个维度，人们通常把重点放在政府间关系的正式结构和正式制度上[11]（pp.730-734）。然而，事实上政府间也涉及非正式的交流和互动。非正式关系虽然比较难以观察和把握，但对于公共治理而言，它与正式政府间关系同样重要[1]。政府间关系既是特定历史背景和制度环境的产物，也受动态变化的社会环境及复杂的政策问题的影响，因而正式的结构和制度有时既不能完全反映政府间关系的真实状态，也不能有效地解决变化了的政策问题。

应急响应之所以复杂和困难，很大程度上是由于突发事件引发的特殊情境。在这种特殊的情境下，政府间关系往往表现出与常规状态下不一样的特征，甚至完全改变了其原有的内容和互动方式。这种复杂性和特殊性，从政府间关系的来源看，就是正式关系和非正式关系的相互交织。

如果我们把注意力只集中在政府间的正式关系上，那么我们就会因为无法准确地理解和把握政府间关系的本质，而不能对其实施有效的治理。

从政府间关系来源的角度看，正式与非正式关系的产生是由政府组织所执行的任务性质决定的。政府组织所执行的任务，根据其性质通常可以区分为常规任务和非常规任务。常规任务最大的特点是具有可重复性和可预期性，可以使用程序化、标准化的手段进行处理。一般而言，基于常规任务而产生的政府间关系相对固定，表现为一种正式的职能关系。这种关系本质上是一种等级关系，与它们在政府组织体系中的具体位置相对应，由正式的制度加以规定。而非常规任务相反，它具有突发性和临时性，通常不可预期，如地震、火灾等。基于这种任务而产生的政府间关系，往往具有临时性和变动性，一般没有正式的制度可循，也不能使用常规的程序化、标准化手段加以处理。

在突发事件应急响应中，政府间非正式关系的来源和基础相对更为复杂。第一，突发事件的类型、性质、响应范围，往往决定了参与应急响应的机构的类型、数量及其相对角色。第二，参与应急响应的政府机构的层级及相互关系会随着突发事件的发展而变化。例如，随着事态的发展，更高层级的政府机构介入并掌握主导权等。第三，公众特别是决策者对于突发事件认知的变化，也会影响应急响应机构之间的关系。

第四，一旦突发事件成为政治议题，进入国家政治过程，政府间关系的状态就会被改变。

第五，领导者对危机情境的理解能力、决策能力也是影响应急响应参与主体之间关系的重要变量。

三、路径依赖：应急响应政府间关系治理的困境

整合跨政府层级、部门的行动，建立包括私人组织在内的各类组织间的有效合作，是提升应急响应有效性的重要途径。从理论上讲，科层、网络和市场[5]这三种组织整合机制可以达成上述目的。科层机制以等级化的权威为基础，通过层级节制和命令统一实现组织整合；网络机制以共享的价值观、信任和共识为基础，通过协商、谈判和自组织实现相互依赖关系的协调[12]（pp.594-606）；而市场机制以价格为依据，通过经济人动机将分散的私人资源整合到应急响应行动中。

应急响应的实践表明，我们对于科层机制具有很强的路径依赖性。人们往往倾向于将应急响应中的政府间关系看作一种正式关系，或者习惯性地把基于应急响应任务而产生的相互依赖关系等同于它们之间的职能关系。此外，由于职能关系实质上是一种等级关系，因而在应急响应行动中，人们习惯于使用科层机制对行动者之间的关系进行整合。这种逻辑在应急响应实践中具有普遍性。因此，把应急响应活动纳入日常管理的秩序，以“适应当前的政府架构，把突发事件转化为适合于层级结构处理的模式” [13]，就成为当前应急体系建设的主要思路和措施。

基于任务而产生的相互依赖关系与他们之间的职能关系，有时是重合的，有时是不一致的。

例如，常态下公安部门对社会治安的管理，卫生部门对公共医疗设施的管理，它们之间并不直接发生相互联系，但当地震、火灾、群体性事件等突发事件发生后，各部门就需要在应急响应行动中进行协同。在这个意义上，应急响应中的政府间关系，实际上是一种非正式的关系，或者说是一种以非正式关系为主导的关系。它的复杂性在于，一方面是以非正式关系为主导的，另一方面应急响应主体之间常态下的职能关系还嵌入其中，形成了更为复杂的、动态的关系网络。对于这种打破了等级结构的关系形态，科层机制的整合功能就会弱化，甚至失灵。如SARS危机和“天津港大爆炸”，初期应急响应效率不高，政府机构间的行动不协调，实际上就是上述路径依赖的必然结果。

对科层机制的路径依赖，是中国“属地化管理”模式面临困境的重要原因。“属地化管理”的本意是要发挥突发事件属地政府“第一响应者”的作用，但在等级治理体系中，决策权主要集中于上级，属地政府的自主权并不多。此外，属地政府一般都是基层政府，它所掌握的资源十分有限。这实际上将“属地化管理”置于两难的境地。一方面，属地政府直接面对突发事件，它能够在第一时间掌握突发事件的相关信息，但并不掌握决策权，只能层层上报等待上级政府的指示或授权；另一方面，上级政府特别是中央政府拥有决策权，但无法第一时间直接获取突发事件的相关信息。

应急响应政府间关系治理的路径依赖，在实践中也体现为对政治响应模式的过度倚重。所谓政治响应模式就是将突发事件上升为国家的政治事件，

如宣布进入紧急状态，或者通过政治领导人赋予应急响应优先权，将社会注意力和资源迅速集中到对该事件的应急响应上来，从而解构应急响应机构之间的职能关系对非正式关系的张力，最终实现对各响应主体行动的协调。在实践中，一旦常规的应急响应不能有效地应对突发事件从而无法控制事态发展时，政治响应模式就会被启动。中国的SARS危机、“天津港大爆炸”等突发事件的应急响应，最终都不可避免地走向了政治响应模式。关键在于，如果大多数突发事件的应急响应都必须启动这种模式，或者都必须依赖这种模式才能取得成功，那么最终还是要陷入科层治理的困境。由于中国突发事件应对法中没有关于启动紧急状态的相关法律规定，所以领导人的关注和决策就显得更为关键。显然，这也加大了这种模式的不确定性。而政治响应模式的成功，会暂时削弱甚至掩盖科层治理逻辑存在的问题，这在一定程度上也加剧了我们对科层机制的路径依赖。

四、网络治理思维下的多元整合：应急响应政府间关系治理的基本逻辑

应急响应政府间关系治理的路径依赖反映了一个悖论：用科层的思维和方法解决科层机制本身固有的弊病。克服这一悖论的关键是要變革治理的思维逻辑，基于此而创新政府间关系的整合机制。

自20世纪90年代以来，治理理论的兴起和传播为我们提供了新思路。治理被认为是超越传统科层和市场机制，整合市场组织、政府组织和非营利组织的资源和行动的新途径[14]（pp.61-102）。尽管治理理论由于概念界定过于宽泛而遭受批评和质疑，但它在引导管理思维变革方面的作用不容怀疑。在其影响和推动下，“多元参与、资源共享、责任共担、合作共治”等理念逐渐为人们所共识。美国“9·11”事件特别是2005年卡特里娜飓风发生后，在反思应急响应政府间关系存在的问题时，西方学者提出，合作治理是公共安全和应急管理的新范式[15]（pp.227-244）。伙伴关系、治理网络作为协调应急响应政府间关系的目标模式受到了更多的关注[5]。可以说，应急响应政府间关系治理，正在从科层思维转向网络思维。

（一）區分现实的网络和治理的网络：网络治理思维的逻辑前提

网络治理思维模式在本质上就是一种面向复杂、动态任务环境的新治理观。现实的网络是指客观存在的网络，如计算机网络、神经网络、营销网络、人际关系网络等，是主体间纵横交错、相互联结的客观状态。随着经济社会的发展、科技的进步，人类社会生活在各个领域都呈现出网络化的趋势，组织、个人之间的相互联系和相互依存不断地增强。治理的网络是治理主体为了实现有效的资源配置，或者形成有效的集体行动，而主动构建或变革形成的关系网络。这种区分的意义在于，现实的网络并不必然符合治理网络的运行逻辑，它需要治理；而治理的网络是网络思维的工具化。从这个角度出发，应急响应中的政府间关系，实质上是基于应急响应任务而形成的一种现实的网络，它需要运用网络思维进行治理。

（二）认同和共识：网络治理思维的逻辑基础

在组织整合过程中，与科层体系依赖等级权威不同，网络治理思维更注重认同和共识的力量。“统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。”[16]也就是说，应急响应政府间关系治理具有与科层机制不一样的逻辑基础。第一，它应当建立在价值和目标的认同上，即行动者之间必须有共享的价值观和目标。第二，行动者还应当对任务和规则达成共识。这类似于篮球爱好者在篮球场上临时自发组织比赛，它与由官方组织的正规比赛的最大区别是没有官方授权的教练、裁判和工作人员对比赛进程和秩序的监管，顺利开展并让参与者感觉到愉悦，既取决于参与者对比赛价值和目标的认同，也取决于他们对比赛方式和规划达成的共识。

（三）相互依赖、信任和资源共享：网络治理思维的核心要素

一个成功的网络是建立在相互依赖、信任和分享成功的基础上的[14]（pp.61-102）。这一论断事实上指出了网络治理的核心要素。第一，从协调问题的本质看，行动者之间之所以需要协调，是因为他们之间存在相互依赖关系，可以说，没有相互依赖就没有协调问题[17]。

有相互依赖才有合作的意愿，才有合作的动机。而不同区域的地方政府之间的横向关系更是如此。

因此，识别、理解相互依赖是应急响应政府间关系治理的关键环节之一。第二，信任是解释网络主体间合作行为和合作效果的关键变量。如果说价值认同和规则共识是网络治理的逻辑基础，那么信任就是网络治理达成目标的重要条件。这是超越等级权威，通过协商、共识、契约实现合作的必然逻辑。第三，资源共享是网络治理思维的重要表现形式。经验表明，政府间的信息、人力、物资、经验等资源的共享是应急响应成功的必要条件。同时，建立在资源共享基础上的集体行动，也有助于建立和发展应急响应主体之间的信任关系。

（四）多元整合：应急响应政府间关系治理的现实途径

从组织整合的角度看，科层机制、市场机制和网络机制都有各自的适用情境和运行逻辑。如果出现匹配错误，就会整合不力，甚至失灵。因此，它们之间不应当是相互替代关系，而是应当相互配合、相互补充。

网络治理思维的延展，在一定程度上要创造一种包容性空间，融合科层、市场机制的作用，实现经济学上所谓的“看得见的手”与“看不见的手”之间的“握手”[18]，从而把资源整合行动从组织内扩展到组织间。就应急响应而言，就是要包容正式关系与非正式关系，消解它们之间的张力，从而提升政府间关系治理的柔性。一方面，网络关系的构建、变革应当是自下而上的。具体而言，就是以基层政府特别是社区为基础，从他们自身的条件、能力和需要出发，构建属于他们自己的网络。这种视角的意义在于，可以激发属地政府的积极性和主动性，避免自上而下的方式对等级权威的过度依赖。

比如，不同地区之间的应急响应能力发展不平衡，有的地方从基础设施、技术装备，再到人员的管理水平和应急准备等条件相对较好，而有的地方相对落后。经验表明，这些相对落后的地方实际上是公共安全薄弱环节，往往最容易受到灾害的影响，受灾的结果也极易被放大。对于这样的地方，如果从本地出发建立一个相应的网络，从最近的社区，最近的政府获得帮助，要比等待上级的指令和协调要有效率得多。另一方面，更高层级的政府，如省级或中央层面，应当运用科层权威实行自下而上的整合，为自下而上的治理网络构建提供可靠的制度框架，为信任环境的建立和发展提供政策支持，为市场组织的参与提供有效的激励和保障。

结 论

正确理解应急响应中的政府间关系，对于解决应急响应中的合作与协调问题具有重要意义。第一，在应急响应过程中，政府间存在两种基本关系：正式关系和非正式关系。从本质上讲，应急响应中的政府间关系是非正式关系，它是基于特定的突发事件而产生的。第二，当前我们的应急管理理论和实践，主要是把应急响应中的政府间关系当作正式关系来对待，使用科层机制进行协调。当这种机制不能奏效时，政治响应模式就会启动。第三，当前应急响应最突出的问题是应急响应在初期效率不高，属地化管理面临困境。这主要是因为我们不能有效地整合应急响应中的非正式关系。第四，有效地治理应急响应中的政府间关系，需要从科层思维转向网络思维，采用自下而上和自上而下相结合的思路进行多元整合。

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[责任编辑：刘琼莲]