社会治理体制现代化：社会服务伙伴关系演化、本土化及治理之道

2015-11-27王磊周沛

社会科学研究 2015年4期

王磊　周沛

〔摘要〕国家治理体系现代化要求社会治理体制现代化，社会治理体制现代化核心就是以社会服务为载体的各供给主体间伙伴关系的建构。社会服务伙伴关系在社会不同治理阶段和类型下经历了从“自发式伙伴”到“制度式伙伴”再到“网络式伙伴”的嬗变，这也是社会治理体制逐步走向现代化的重要标志。现阶段，伙伴关系的本土化具有其合理内核，但运行过程中也表现出本土化困境。分析社会服务伙伴关系的进化，从国情出发，提出适合我国发展的治理之道，对社会治理体制现代化建设具有重大意义。

〔关键词〕社会治理体制；社会服务；伙伴关系

〔中图分类号〕C916.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）04-0128-06

党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系”和“治理能力”现代化，要求改进社会治理方式和激发社会组织活力，将创新社会治理体制提上重要议程。社会治理体制的创新是“治理能力”现代化的具体体现，也是“国家治理体系”现代化的重要组成部分。社会治理体制现代化是在现代化背景下，以治理理念为导向，以社会事务为对象，整合政府、市场和社会各主体优势作用的制度创新。社会治理的关注重点在于民生，社会治理现代化的发展方向在于社会服务。社会服务从其诞生到发展与伙伴关系有着天然的结盟诉求，在现代化背景下，伙伴关系则自然成为社会服务供给的有效工具和社会治理体制运行的基石。经济的发展和社会的发育带动了社会服务的成长，居民的社会服务需求提升对政府社会服务管理体制形成“倒逼”机制。然而，在我国现行管理体制下，社会服务伙伴关系的运行出现困境，社会治理体制运行不畅，资源内耗严重。本文以社会治理体制现代化为逻辑起点，对社会服务伙伴关系的演化、本土化、治理之道进行学理性探究，并尝试建立以“相互信任、目标一致、风险分担、利益共享”为宗旨的社会服务公私伙伴关系，以期为实现社会治理体制的现代化改革目标提供理论参考。

一、社会服务伙伴关系意涵

社会服务（Social Service），又称个人社会服务（Personal Social Service）或社会关照服务（Social Care Service），是公共服务的一部分，一般指的是由政府或社会组织为公民提供的非现金形式，具有社会福利性质的个人或社区服务。〔1〕社会服务产生于19世纪的英国，作为一个学术概念于1951年由英国伦敦经济学院理查德·蒂特姆斯（Richard Morris Titmuss）首次提出。〔2〕社会服务发展至今有一百多年历史，虽然各国社会福利体制不同，但社会服务的对象、内容和目标大体趋于一致。服务对象主要集中于弱势群体，如：残疾人、妇女、儿童、老年人等；服务内容主要包括安老服务、青少年服务、残疾人康复服务、家庭服务等非现金性服务；服务的主要目标是改变贫穷和弱势状态，并以基本公民权利为诉求，维护和保障被服务者生存发展权益，最终实现全民的社会权利和社会整合。为了便于理解，民政部将社会服务定义为：在现代化进程中，政府为了维护和保障全体公民，尤其是社会困难群体和特殊群体的基本尊严生活需求和生存发展权益，主导并实施向其家庭或个人提供必要的日常劳务帮助和照顾服务支持的一项政策体系和制度安排。〔3〕然而，长期以来，受供给主体单一化特征的影响，社会服务被狭义地理解为民政系统中的社会福利事业〔4〕，服务对象被局限为社会困难群体或特殊群体，服务内容主要集中于生存发展权益和尊严生活的必要需求，社会服务的发展还处于基本保障阶段，并未发挥出应有之效能。

新公共管理运动推动了民营化改革，在降低官僚成本和交易成本的呼声中，社会服务安排者和生产者的伙伴关系日益形成。20世纪90年代，英国率先提出公私伙伴关系（Public Private Partnership，简称PPP）的概念。近20年来，这个概念被世界各国广泛应用于公共事务的多个层面，在不同情景下被赋予了不同的涵义。萨拉蒙在对美国公共服务供给的历史和现状的研究中发现，各供给主体的关系并不是相互竞争和排斥，而是一种合作伙伴关系。他将其看作一种新的公共产品和服务供给机制，并用“第三方治理”的理论解释其合理性和现实性。〔5〕萨瓦斯进一步丰富了公私伙伴关系的内涵，并定义为公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，并提出政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营等10种不同的民营化制度安排，扩大了各制度工具公私伙伴关系的表现形式。〔6〕从公私伙伴关系及其管理模式来看，公私伙伴关系是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，也为民营部门带来利益。〔7〕在更广泛的意义上，公私伙伴关系还是一种公共事务的治理方式，不仅包括公共产品和服务的生产与提供方面的公私合作，更重要的是，它还是一种公共决策机制，在公共政策领域发挥着重要作用。〔8〕简而言之，公私伙伴关系是政府部门、营利组织和非营利组织为了实现公共利益，在提供公共服务和产品时，相互合作、互惠互利的社会治理机制。

社会服务作为公共服务的核心内容，正在经历一个不断优化的过程，这也是伙伴关系形成的过程。社会服务理念开始从“救助型”和“帮扶型”向公民身份的“权利型”转化；社会服务主体呈现“多元化”发展趋势，服务客体开始从“特殊型”和“弱势型”向“全民型”扩展，服务内容从“单一化”向“丰富化”和“个性化”转变；社会服务的应对从“随机型”和“应急型”向“预防型”转型，服务手段体现出“专业化”和“科学化”的特点。多元化供给主体依赖于合作关系进行整合和优化，这成为社会服务伙伴关系形成的合理内核。新社会风险、全球化和福利国家危机的共同作用催生了新公共管理思潮和福利多元主义（welfare pluralism）崛起。此次崛起大潮以社会服务为重点，以伙伴关系为纽带，力求福利供给体制的有机优化。PPP是一种“合作关系”，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通过这种合作关系来促进政策和计划的实行，提供政府计划和服务。〔9〕PPP也是一种“供给体制”，它体现服务供给中的公私角色分配和供给运行状态。社会服务为了更好地适应社会发展，满足社会服务优化需求，开始在世界各国进行多元主体和民营化改革，以不同的形式表现出伙伴关系。

二、社会服务伙伴关系演化

不同社会历史时期的经济社会发展水平决定了政府在参与社会服务供给中的角色变化，并形成不同的治理模式，同时催生了不同的社会服务伙伴关系模式，进而影响到社会服务的效能水平发挥。通过社会服务伙伴关系的演化过程，映射出社会服务的发展水平和伙伴关系中公私关系的演化。

在制度化的现代社会服务形成之前，社会服务并未成为政府职能。政府的供给以临时性救济为主，慈善组织和宗教组织等非政府组织成为社会服务供给主体，社会服务供给表现为政府“随机性”与社会“自发性”相结合。在此背景下，政府与非政府组织的合作关系具有偶发性、随机性和临时性，我们称之为“自发式伙伴”关系。该伙伴关系中政府对社会事务以管制为主，社会服务的治理体现为非政府组织和家庭的“自主治理”。社会服务供需信息传播在社会治理中呈现简单的“横向扩散”特征，政府和社会在分享信息时处于相对平等地位，伙伴关系的形成在信息共享时也处于相对平等地位。政府被动地参与社会服务供给使其方式表现为非政府组织的“自主供给”，服务递送类型归为“志愿服务”。现代社会服务实践源起于英国，其中较为典型的例子是伦敦汤因比馆（Toynbee Hall）、美国纽约邻里协会（Neighborhood Guild）和芝加哥赫尔馆（Hull House）〔10〕，这些非政府组织的实践活动旨在服务居民生活、提升居民生存能力、提高社会融合水平。在我国，也出现过类似的社会服务实践，如宗族社会服务机构——义庄、悲田养病坊，民间社会服务志愿组织——育婴堂、普济堂、施棺堂、养老堂。政府一般只在特殊时期和灾荒时节与非政府组织形成偶然性的合作伙伴以合力缓解公共危机，因为缺乏制度化的规定性，政府和非政府组织的伙伴关系长期呈现“离散”状态。

经济发展水平和生活水平的提高促成人们对社会服务的需求提升，社会服务成为政府的一项重要职能，并通过制度化将其明确，最终形成现代社会服务。政府在社会服务供给中与非政府组织广泛形成合作伙伴关系，并以制度的形式确定下来，此时公私伙伴关系成为“制度式伙伴”关系。“制度式伙伴”中政府对社会事务开始导入治理理念，社会服务的治理体现为政府各部门之间、政府与非政府组织之间的“协作治理”。政府在社会服务中成为绝对的供给主体，对社会服务供需信息具有绝对控制力，信息传播呈现出自上而下的“纵向传播”特征，政府在信息传播过程中处于主导地位，非政府组织处于从属地位。政府在社会服务供给方式上以“政府购买”服务为主，在购买中由于信息的不对称、伙伴关系出现非均衡状态，在服务递送类型上属于“政府主导服务”类型。信息的“非对称性”、关系的“非对等性”和地位的“从属性”使得伙伴关系的建立具有“异质性”。另外，各伙伴间价值理念冲突和管理制度各异，让政府和非政府组织在社会服务供给时的关系呈现出表面上的伙伴，实际上的“分割”状态。

信息化社会和风险社会的到来改变了人们的行为模式，改变了政府的治理模式，也改变了社会服务公私伙伴关系。信息化社会让信息传播呈现出横向和纵向相结合的“复合传播”方式，信息的易获取性和急速传播性，让公民和社会组织在获取社会服务供给信息时更便捷，具备了平等性。在风险社会中个人面对风险同样具有平等性，为了应对风险的复杂性、不可知性和突发性，需要我们建立多元主体共治的“网络式伙伴”关系。信息的网络化传播和多元主体的网络化关系成为了“网络式伙伴”的基础。信息获取的平等性和风险遭遇的平等性成为合作治理的前提。在合作治理模式下，政府的绝对中心和主导地位开始动摇，社会服务的高度复杂性要求政府和非政府组织建立平等合作关系，以分担风险、降低社会服务供给成本、提高供给效能。在“网络化伙伴”中各伙伴的能力问题、技术问题、沟通问题和文化（价值）问题更趋复杂化，仅由政府主导进行服务购买已不能满足变化需求。用户介入（user involvement）强化了公民在服务递送中有更多选择权、更具个性化，这要求“第三方服务”递送类型的介入，在政府购买服务的供给方式中根据不同的服务客体和服务项目衍生出政府集成商、承包集成商和第三方集成商等多样化工具。①“网络化伙伴”中各伙伴信息共享、目标统一、文化兼容、利益趋同，在集成伙伴关系中进行利益驱动力和伙伴拉动力的对冲以实现跨界合作中的利益冲突抵消，因此在该伙伴关系中各伙伴相互整合、共享平台，呈现出“耦合”状态。

社会服务伙伴关系经历了从“自发式伙伴”到“制度式伙伴”再到“网络式伙伴”的嬗变，这是政府角色蜕变的过程，是社会福利发展的趋势，也是社会治理体制逐步走向现代化的重要标志。在下表中我们可以更为直观地了解到不同社会服务伙伴关系在演化过程中的联系和区别。

三、社会服务伙伴关系本土化运行及困境

从社会服务伙伴关系演化的过程中发现，伙伴关系理论在我国社会服务领域具有一定适用性和合理性。我国社会服务伙伴关系演化有其自身本土化特征和逻辑，本土化运行过程实际就是社会治理体制现代化的适应过程。所以，将社会服务伙伴关系嵌入我国治理体制现代化建设，分析其合理化内核和运行困境有一定现实意义。

首先，治理“志愿失灵”、“政府失灵”和“市场失灵”成为PPP本土化的理论内核。我国自古以来的集权管制对志愿组织发育产生了消极的阻碍作用，社会组织成长缺乏文化土壤和制度土壤，导致长期“志愿失灵”。志愿失灵：主要体现为慈善不足、慈善特殊主义、慈善家长式作风和慈善业余主义。PPP则可以有效化解“志愿失灵”产生的供给低效。另外，“政府失灵”和“市场失灵”求助于以非营利组织为核心的“第三方治理”，PPP则把政府看作是对志愿部门或非营利部门的固有局限性导致的“志愿失灵”做出回应的派生性制度。通过建立良好伙伴关系，可以有效化解三者矛盾与社会治理现代化顺利接轨；其次，传统儒家文化成为PPP本土化的文化内核。在福利与文化的关系中我们发现，像中国这样的儒家文化国家，为了促进社会进步，提供社会服务，预防社会排斥，需要个人融入以家庭或社区为集团的“共同体”中，在“家国共同体”中确立自身地位和价值。“集合主义文化”为社会服务PPP建立提供了传统文化基础。在这样的社会文化中更有利于建立牢固的“互信、合作、风险共担、相互依赖”为宗旨的社会服务公私伙伴关系；最后，政府购买社会服务成为PPP本土化的现实内核。在我国社会服务领域，政府购买成为PPP的主要表现形式和运行平台。现代社会的高度复杂性、风险性和社会服务需求的多样性决定了政府单方供给服务的乏力和低效。计划经济体制形成的政府单级管理与市场经济下社会服务多级供给间的矛盾、社会服务公共责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾、严格的政府考核与有限地方财政能力之间的矛盾，共同构成了我国政府大力开展政府购买社会服务的动机。在过去的几十年中，政府购买服务不断增多、领域不断拓宽，政府和非政府组织体现出浓厚的合作主义色彩。在此背景下以政府购买社会服务为主要表现形式的公私部门合作伙伴关系逐步形成。在提供社会服务的过程中，政府与非营利组织、营利组织之间形成了日益扩大的网络联盟，他们共同分享对社会服务的自由裁量权，并形成密切的伙伴关系。

社会治理机制的现代化要求社会服务伙伴关系运作能与之相互呼应，并促进其发展。然而，我国社会治理模式正处于从协同治理模式向合作治理模式转型过程中，而且协同治理特征并不典型。伙伴关系正在从“制度式伙伴”向“网络式伙伴”转型，PPP运行机理具有本土化特征。首先，价值观念和目标诉求差异导致伙伴内部损坏严重。现阶段，压力型体制下政府的公共利益诉求和政绩诉求，志愿组织的慈善诉求和营利诉求，营利组织的营利诉求和公益诉求形成多对矛盾集合。各伙伴在社会服务供给过程中没有统一目标进行规制，合力尚未形成，文化不具兼容性，利益难以实现整合，资源利用低效，服务成本高昂，福利效能低下；其次，伙伴关系呈现政府主导的非均衡关系，合作平台难以搭建。政府与社会组织并没有形成合作伙伴关系，政府购买服务并没能让政府从社会领域回撤，而是政府占主导支配地位的非对称性依赖关系。〔11〕再加上志愿部门接受了政府资助在志愿部门提供服务时，私人募捐和服务收费远不能满足费用支出，政府已经成为志愿部门生存资金的主要来源，志愿部门的生存和发展受制于政府。，并在信息不对称的条件下展开合作，使得各自为了获取更多的利益寻求背后交易，导致“契约失灵”带来的公众利益受损；再次，固有的官僚体制使得社会服务主体行政化色彩浓重，弱化了合作伙伴关系。政府主导性过强，模糊和打破了政府与社会组织的权力边界，甚至越俎代庖，挤占了社会组织自主发展的空间。购买行为“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸〔12〕，极大阻碍了社会组织发展，平等契约关系异化，重复强化政府主导地位；最后，“信任危机”导致伙伴关系松散化。市场经济的利益导向强化了伙伴主体间的契约型关系，“间断式陌生人社会”让伙伴间的信任变为“契约型信任”，容易导致“信任危机”。〔13〕城镇化进程的深化加剧了市民结构的异质化，人际间的“信任危机”使得社会服务PPP缺乏社会基础和人际基础，这势必导致PPP缺乏合作基础。

四、社会服务伙伴关系治理之道

社会治理体制现代化要求建立社会服务供给伙伴良好机制，实现高效整合。然而，信息不对称、地位不对等、价值矛盾、体制不畅、导致“信任危机”和“契约失灵”，最终造成合作伙伴关系“异化”，大大削弱了伙伴关系效能。社会治理体制在风险社会视域下如何建立符合国情的社会服务公私伙伴关系，提升社会服务品质、促进社会力量培育、缓解公私合作矛盾，走出伙伴关系困境，实现从“制度式伙伴”向“网络式伙伴”的转型，需要提出社会服务伙伴关系的治理之道。

价值整合，目标趋同，形成利益共享机制。“网络式伙伴”关系中，各主体价值取向各异形成伙伴目标差异性特征。政府应成为网络激活者，进行价值整合，充分考虑和整合各方利益诉求，针对不同项目设计可行性目标。从横向看，政府应合理引导主体间目标趋同，将主体利益升华为公共利益、共享利益，变对抗型关系为合作型关系，避免伙伴中的利益倾斜打破伙伴关系的平衡；从纵向看，政府应整合各级政府内部和外部绩效考核，强化公共利益价值诉求，调整政府宏微观目标，形成各级政府间的宏微观利益共享机制。

资源共享，风险分担，形成整体行动机制。“网络式伙伴”关系寄生于现代网络社会，信息分享具有数字化联结特征，信息获取平等、便捷。政府和各伙伴间应实现信息的实时自由流动，以及跨组织、跨部门在线合作。这就要求共享信息资源和权利资源，建立高效的沟通渠道，分担风险，降低边际成本，及时对危机做出综合反应。政府在伙伴关系合作中应针对各个项目的具体情况进行风险分担，做到伙伴间风险与收益相对应、风险与控制力相对应、风险与承受能力相对应、风险与管理能力相对应。网络社会信息获取方式的改变，影响政府的行动逻辑和方式。只有实现分权、资源共享，形成各主体和各层级整体行动机制才能有效对抗风险，提升服务效能，满足公民需求。

政府退让，志愿培育，形成伙伴互信机制。政府和志愿部门是一种不断发展的共生关系。而我国属于集合主义较强的儒家文化国家，家庭和政府主导优势明显，志愿发育迟缓。虽然志愿组织与政府的共生关系开始在我国凸显，但除一些发达城市外，大部分地区的志愿组织发展乏力，并未形成共生效应。“制度式伙伴”发育不健全对“网络式伙伴”的形成产生消减作用。加之长期的管制思维，削弱了信任关系的发展基础。在我国，政府应彻底改变服务供给的主导角色，以实现“官退民进”。从资金、政策支持、技术和人力资源等多方位培育社会组织，将志愿组织培育纳入政府考核，并立法确定。另一方面，志愿组织应不断提升自身公共服务生产能力。加强组织内部治理结构建设，提升决策的科学性，增强项目运作能力。在保持独立性的同时，重视与政府的合作关系。〔14〕政府具有建立社会信任的责任，应该培育“合作型信任”模式，以互信为基础形成伙伴关系机制。

结构整合，工具分析，形成伙伴选择机制。社会服务内容和项目的丰富化，对政府主导的伙伴关系形成挑战。“制度式伙伴”和“网络式伙伴”在社会治理体制方面差异巨大，在治理结构方面也需相应调整。合作治理模式下体现出伙伴关系平等性和系统开放性，要求政府进行治理系统结构整合，向扁平化方向发展；进行社会服务流程再造，订立标准，整合程序；在服务供给时，单一的外包形式和政府购买工具并不能解决所有问题。政府应该是一个服务催化者，对各种供给工具进行分析，就具体服务伙伴进行项目选择。

建立“五位一体”社会服务“网络式伙伴”关系。在社会治理语境下，政府、营利组织、非营利组织、家庭和社会（社区）网络构成了五位一体的社会服务“网络式伙伴”关系，在该网络中各主体承担各自责任，就各自擅长的领域发挥作用。各主体以互信、合作、风险共担为基础，在相互依赖中建立稳固的伙伴关系。政府作为社会服务伙伴关系中的核心承担着主要的财政供给主体、责任主体、监管主体角色和政策制定主体角色。在政府的倡导下建立各主体互信平台，培育社会互信机制，充分放权，将社会服务责任分解，建立责任分担机制，以充分调动各主体的积极性，培育使命感。以公正的立场建立社会服务多方动态评估机制，确保社会服务的高效和优质。非营利组织的“志愿精神”和公平、正义价值理念与社会服务特殊群体的利益诉求形成了天然契合，其专业化和志愿性更有利于公益目标的实现和社会边缘群体社会服务的保障。营利组织的效率追求让各主体间形成竞争关系，提高了社会服务质量，满足了个性化服务的需求。具有“东亚福利体制”特征的中国，家庭在社会服务提供中持续扮演着重要的和基础性的角色，其独特的心理安抚作用在长期内仍无可取代。社会（社区）网络作为伙伴关系的纽带，社会服务实施的载体，使得社会服务各主体的资源能在该网络平台中共享，并以社会（社区）文化的形式形成其外显性特征。政府在伙伴关系建立过程中，以“小政府，大社会”为理念，充分发挥社会作用，在转型中，转变政府职能。以社会（社区）网络为平台，倡导社会服务各供给主体充分发挥各自功能，并在合作中相互补充，提高效率，促进公平和公正。

我们应建立“相互信任、目标一致、风险分担、利益共享”的多元社会服务公私伙伴关系。该伙伴关系以“相互信任”为基础，“目标一致”为前提，以“风险共担”为原则，努力实现“利益共享”。

五、结语

社会治理体制现代化核心就是以社会服务为载体的各供给主体间伙伴关系的建构。现阶段，我国社会服务的范围和内容不断扩大，与现存的“制度式伙伴”关系类型构成矛盾，这就是“合作治理”需求的体现。在治理过程中，社会治理体制要与社会发展状态相匹配，与社会治理模式相契合才能符合制度发展，具备现代化特征。在我国，社会转型和政府行政体制改革，推动了以政府为主导的多元社会主体提供社会服务；公民民主意识的增强和社会组织的发育，使得公民责任增强，为社会服务多元化发育提供了基础。在社会服务供给主体多元化发展的趋势下，建立合作伙伴关系将有利于社会服务扩大化发展的趋势，有利于培育社会责任主体和缓解政府压力，有利于提高服务质量和效率，有利于维护社会平等和公正，有利于构建和谐社会。

然而，社会服务领域和伙伴关系治理范式研究在我国才刚起步。发展过程中表现出社会治理模式、信息传播方式、服务供给主体、服务递送类型、服务供给方式等方面的不适应。我们要认清我国发展的阶段和实际情况衡量各方利益和价值诉求，进行社会治理体制的现代化改革。本文所涉及社会服务供给主体的伙伴关系建立只是一个概述和理想之模式，其在实践阶段还有很长的路要走，受到的制约因素较多。社会组织的培育和互信社会的建立在我国困难重重，我们希望通过本文论述能够为建立符合国情的社会服务建设提供有益参考和蓝图描绘。

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