我国公共投资绩效评价模型的理性选择

李萍萍+袁建华+安伟

【摘要】公共投资绩效评价模型是进行公共投资绩效评价的基础，不同的评价模型会对绩效评估结果产生一定的影响。本文从公共投资绩效评价的内涵和原则出发，比较分析了成本效益分析法、综合评价法和平衡积分卡法三种常见的评价模型，在此基础上提出了四种新型的绩效评价模型，即基于低碳经济模式和伙伴关系模式的绩效评价模型，基于群决策理论和证据理论的绩效评价模型，以期为决策者进行理性选择提供依据。

【关键词】公共投资绩效评价 低碳经济 伙伴关系 群决策理论 证据理论

一、引言

公共投资是社会总投资的有机组成部分，是社会经济可持续健康发展的有力保证，对总供给和总需求起着重要的调节作用。近年来，我国公共投资力度逐渐加大，公共投资绩效的评估问题也逐渐成为了社会关注的话题。公共投资在拉动经济增长，满足公共需求的同时，也逐渐暴露出一些问题，如低效率的重复建设、投资过程的资金浪费流失、对环境保护的忽视等。这不仅严重制约了公共投资效益的发挥，而且不利于对公共投资绩效的综合评判。在经济和科技迅速发展的今天，人们的价值取向也在发生着变化，人们更加关注公共投资带来的社会性和生态性。因此，基于人们的价值取向，根据不同的公共投资项目选择科学合理的绩效评价模型，对于增强公众满意度，提高公共投资的整体水平具有十分重要的意义。公共投资绩效评价是基于公共管理角度的绩效评价，公共投资绩效评价是指基于一定的评价标准和评价原则，采用科学、合理的评价方法，对公共投资的过程和结果进行有效的评判。本文基于多元化的价值取向，提出了四种新型的绩效评价模型，即基于低碳经济模式的绩效评价模型、基于伙伴关系模式的绩效评价模型、基于群决策理论的绩效评价模型和基于证据理论的绩效评价模型，为决策者进行理性选择提供依据。

二、公共投资绩效评价模型选择的原则

由于公共投资具有非竞争性、非排他性和非营利性等特征，因而对于公共投资绩效的评价也具有了特殊性，公共投资绩效评价是一个复杂的过程，在这一过程中必须要遵循一定的原则，即科学性、经济性、动态性、价值导向性、定量分析和定性分析相结合等，这样才能够保证绩效评价的顺利进行。

（一）科学性原则

一个有效的评价模型首先要使得评价结果公平、客观。全国各地区的经济发展水平参差不齐，不同地区的公共投资必然会存在一定的差距。因此，公共投资绩效评价如何既要兼顾经济发达地区又要兼顾落后地区，一个科学合理的评价模型起着至关重要的作用。其次，在公共投资中，有许多指标是很难量化，如人们的满意度等，因此基于客观的事实，选择一种较为公正客观的评价模型，能减少主观因素的影响，较为客观的评判公共投资的绩效。

（二）经济性原则

经济性是指在对公共投资的绩效进行科学合理评价前提下，选取的评价模型尽可能的简约，减少不必要的人力、物力和财力。公共投资从投入、实施到评估，每个环节都需要耗费一定的资源，需要每个环节都要遵循经济性的原则。一个简单、直观的评价模型，不仅便于人们操作，而且能节省大量的时间，避免不必要的人力、物力和财力。

（三）动态性原则

由于公共投资项目生命周期长，在不同阶段公共投资的投资力度也会发生变化，因而绩效评价的内容也会有所不同，绩效评价也应分阶段进行。如一些大型公共投资项目，在绩效评价时分事前、事中和事后三个阶段进行。因此，根据公共投资不同阶段特征选取更为合理的动态绩效评价模型，对于更好的完善公共投资管理具有重要意义。

（四）价值取向导向性原则

在绩效评价模型的选择过程中，价值取向也不尽相同，有的以效率优先为取向的，有的以公平为取向，也有的以生态文明为取向，不同的价值取向就会做出不一样的选择。如在效率优先成为人们的价值取向的情况下，成本效益模型、投资乘数模型、挣值分析模型等则成为首先考虑的选择；在人们追求公平的前提下，则较多的选择平衡积分卡模型、多目标规划模型、满意度分析模型、综合评价模型等作为公共投资绩效评价模型；在生态文明成为人们价值取向前提下，低碳经济模式评价模型、伙伴关系模式评价模型等则成为了最优选择。

（五）定量分析与定性分析相结合原则

在实际生活中，定量分析已经得到广泛应用，定量分析通过对数据进行处理，对指标进行量化，能较为客观的反映实际问题。然而，在公共投资中，有许多指标在现有的技术范围内不能量化，无法进行定量分析，这就需要对这些指标进行定性分析。因此，公共投资绩效评价模型的选择要遵循定量和定性分析相结合的原则，做到在定性分析的基础上进行定量分析，两者进行合理而适当的结合，从而全面的评价公共投资的绩效。因此，公共投资绩效评价能否有效的进行，绩效评价模型的选择至关重要。在不同的价值导向下，选取科学、合适的评价模型有利于客观的衡量人们对公共投资的满意度，也有利于公正的评判公共投资的综合效益。

三、公共投资绩效评价常用模型

公共投资绩效评价是一个系统的过程，在这一过程中评价方法的选择具有至关重要的作用，目前较为常用的评价方法主要有成本效益分析法、综合评价法、平衡积分卡法等，虽然在实践中逐渐得到广泛应用，但在现阶段仍存在许多不足之处。

（一）成本效益分析法

成本效益分析法源于美国通过的《洪水控制法案》，后来经过不断地发展与完善，逐渐被广泛应用于各个领域，尤其在公共投资领域，成为公共投资决策的基本工具。成本效益分析法是指基于净现值、成本效益和内部报酬率原则，比较分析一定时期投资项目的成本和效益，进而获取最优投资方案。但是由于成本效益分析法是对成本和效益进行衡量，因此，从某种程度上限制了适用范围，即仅适用于能用货币计量成本效益的投资项目。由于公共投资自身的特殊性，用这种方法对其进行评价的时候不可避免的存在缺陷，如由于公共投资项目的效益界线模糊，不能准确衡量效益的大小；同时公共物品本身具有的非竞争性和非排他性，使得真正受益的群体范围很难准确的判断。尽管存在局限性，但是在以效率优先为价值导向的投资项目中，成本效益分析法是简便可行的选择。

（二）综合评价法

综合评价法是指通过计算多种指标，并赋予一定权重，从而获取综合评价值，进而完成对公共投资绩效的综合评价。现代综合评价法大体包括两大类，一类是客观赋权评价法，一类是主观赋权评价法。前者主要包括数据包络分析法、主成成分分析法等，后者主要包括模糊综合评价法、层次分析法等。目前在公共投资绩效评价中较为常用的是数据包络分析法、层次分析法和模糊综合评价法。

1.数据包络分析法。数据包络分析法，即DEA分析法最早是由美国运筹学家A. Charnes，W. W. Cooper和E. Rhodes于1978年提出的。DEA分析法是基于线性规划模型，对具有多投入和多产出的同类可比性单元进行有效性评价的一种方法。DEA分析法近年来在公共投资绩效评价中也得到了广泛的应用，如李忠富和李玉龙（2009）基于2003-2007年我国基础设施投入和产出的数据，运用DEA的二阶段模型，对我国基础设施投资绩效进行了相对有效的评价；张心昌（2012）通过构建三阶段的DEA模型对2008-2010年我国各地区农村公共投资绩效进行了评价。DEA分析法在具有多投入和多产出指标的领域具有突出的优势，但是由于此种方法对样本容量的要求较高，同时要对数据的可信性做出判断，因此极大的限制了数据包络分析法在进行绩效评价时的相对有效性。

2.层次分析法。层次分析法最早是由美国运筹学家萨蒂于二十世纪七十年代提出的，是将决策目标层层分解，进而对每层的各要素进行分析比较，从而选出最优决策方案的一种分析方法。该方法主要侧重于定性分析，在定性分析的基础上利用较少的数据对决策变量进行量化，用定量分析来反映人的主观判断。层次分析法已广泛应用于公共投资领域，此方法对于评价公共投资中无法量化的定性问题具有突出的优势，然而由于定量分析的数据较少，定性的成分居多，不可避免的带有一定的主观色彩。另外，当分层的指标过多时，权重的大小难以确定，这无疑给绩效评价带来困难。

3.模糊综合评价法。模糊综合评价法基于模糊数学隶属度理论的一种综合评价方法。基本思路是首先根据行业特点和相关法律法规构建评价指标，其次专家根据自己的主观判断赋予变量一定的权重，并通过建立隶属函数构建评价矩阵，最后通过模糊变换进行评价。我国对于模糊综合评价法的研究起步较晚，但是近年来在一些领域也初见成效，如水利、医学、建筑工程等领域。模糊综合评价法对于在公共投资绩效评价中模糊的问题具有明显的优势，运用模糊数学法对人的主观判断进行定量分析，而定性的问题大多是通过专家的主观经验判断进行量化，不可避免的造成评价结果的主观性较强。同时，由于评价过程中有的评价指标之间具有相关性，从而导致评价结果信息不必要的重复。

目前综合评价法在我国公共投资绩效评价中应用较为广泛，评价结果较为准确、全面。但在指标的选择和权重的确定等方面主观性较强，客观度较弱，操作起来很难兼顾各方面利益的需求，因此在公共投资绩效评价中的应用受到了一定的限制。

（三）平衡积分卡法

平衡积分卡起源于 1990年美国诺顿研究所的一项研究——“衡量组织的未来绩效”。平衡积分卡最初用于评价企业绩效，后来国内学者进行了相关研究，将其引入了公共投资领域，如张安定（2004）对平衡积分卡在公共投资领域的应用进行了可行性分析；2006年杨文明等对传统的平衡积分卡进行了修正，在此基础上提出运用平衡积分卡分析法对公共投资绩效进行评价，为政府绩效管理提供了一种新的方法。所谓平衡积分卡是指基于财务、顾客、内部流程和学习与成长四个维度综合评价组织绩效的方法。由于平衡积分卡最初是为企业绩效评价而设计的，而企业追求的是自身利益的最大化，这与公共投资所追求的公共利益大相径庭。因此，运用此种方法对公共投资绩效进行评价，需要对平衡积分卡进行必要的修正。但是在现有的技术条件下，依据公共投资的特点对平衡积分卡的具体指标进行修正，实施难度大，实施成本高。因此，在现阶段科学合理的运用此种方法对公共投资绩效进行有效的评判很难实现，还有待进一步探索。

综上所述，以上三大类绩效评价方法各有利弊，但也有相似之处，即都没有做到将定量分析和定性分析的有机结合，同时对于具有模糊性的问题做出的判断都带有较强的主观性。另外，采用以上单一的评价方法，难以综合考虑各因素对评价结果的影响，无法兼顾各方利益的需求。每一种方法带来的绩效评价效果也各有不同，在不同的价值取向的指导下，选择不同的评价方法所带来的效果是不同的，因此，要根据当前人们的价值取向，针对公共投资的特殊性，选择科学合理的绩效评价方法。

四、公共投资绩效评价新型模型

随着经济的发展和科技的进步，人们的价值取向也在发生着变化，逐渐趋于多元化。在多元化价值观的驱动下，新型的公共投资绩效评价模型应运而生，本文主要介绍以下四种新型模型。

（一）基于低碳经济模式的公共投资绩效评价模型

“低碳经济”这一概念最早是由英国首相布莱尔于2003年在《我们未来的能源——创建低碳经济》上提出的。低碳经济是一种低能耗、低污染和低排放的经济模式。当前雾霾天气令人堪忧，传统的高能耗、高污染、高排放的经济模式难以为继，环境问题成为了每年两会的热点话题。取而代之的新型的经济模式——“低碳经济”已备受人们关注，在全球范围内已经成为一种时尚。然而在我国公共投资绩效评价的过程中，对低碳经济的关注度较低，进而引发了一系列的环境问题。

在建设资源节约型和环境友好型社会背景下，生态文明已逐渐成为人们的价值取向。因此，在进行公共投资绩效评价的过程中，应充分关注低碳经济模式，其中一个很重要的方面就是基于低碳经济模式选取科学合理的绩效评价模型。要关注公共投资的动态性。由于公共投资周期较长，对社会环境和经济环境的变化反应具有滞后性，因此，在公共投资的各个阶段要选取动态的绩效评价模型，有针对性的进行评估，进而对低碳经济模式下的公共投资绩效进行综合性的评判。定量分析与定性分析相结合。低碳经济模式是一种新的理念，单靠相关人员的预测和分析，缺乏一定的说服力，因此，在使用模型时要较多的采用生态方面的相关指标进行定量分析以增加可信度。要因地制宜。根据不同地区公共投资规模和特征选择反映生态效益和社会效益的评价模型，使评价结果更有针对性。

（二）基于伙伴关系模式的公共投资绩效评价模型

伙伴关系模式最早起源于日本重工业，而后被逐渐应用于工程项目管理，获得了较快发展。伙伴关系模式是指有着共同的目标，具有协商解决冲突的能力，并且相互信任的组织之间的联盟模式。

传统的公共管理模式下，公共投资建设项目的绩效评价主体通常是政府，主体单一，无法兼顾不同利益群体的需要。而随着我国投资和融资机制的改革，公共投资项目的资金来源也在发生变化，逐渐趋于多元化。而伙伴关系模式一个突出的优势就在于评价主体的多元化，评价主体主要包括政府、公众和执行者等。伙伴关系模式是我国各项改革深化的必然选择，该模式从多元化价值观的角度对公共投资绩效进行全方位的评价。由于价值取向因人而异，因而对同一对象不同的评价主体所作出的评价结果也有所差异。

伙伴关系模式的引入，既是对公共投资绩效评价模式的创新，同时绩效评价的结果又能兼顾各方利益群体的需求，体现了现代社会效率性、公平性、社会性和生态性等多元的价值取向。

（三）基于群决策理论的公共投资绩效评价模型

群决策概念最早起源于20世纪70年代，而后随着西方福利经济学的发展而逐渐发展起来。群决策是指多人对同一问题作出决策的过程。

当前通畅的信息渠道和庞大的信息来源使得决策变得日益复杂，单个人很难对某项决策作出科学的评价，这就需要群体决策的力量。在“财政投资，政府管理”的模式下，更需要借助群决策的力量对公共投资项目进行必要的监督，其中一个重要的方面是建立基于群决策理论的公共投资绩效评价模型。目前采用的绩效评价模型，如层次分析法、模糊综合评价法等，仅能反映评估结果的好坏，不能深入反映造成这种结果的原因，同时在指标权重确定上具有较强的主观性。而基于群决策理论建立绩效评价模型，可以将具有评价分析能力和决策能力的相关专家学者和组织者组织起来，通过调查问卷的方式获取群决策信息，进而对群决策信息进行深入的分析和概括，最终完成对公共投资绩效的综合评估。同时，在评价的过程中采用熵权法来确定各指标的权重，在很大程度上降低了人为因素的干扰，使得评价结果更为客观和公平。

构建公共投资绩效评价模型，不仅可以实现定量和定性分析的有机结合，而且可以实现从经济性、社会性、生态性等方面对公共投资的综合评估，有利于提高公共投资绩效评价的有效性和科学性。

（四）基于证据理论的公共投资绩效评价模型

证据理论最早是由Dempster于1967年提出，而后经过Shafer发展起来，形成了统一的理论，简称D-S证据理论。证据理论是一种不确定性的推理理论，是基于人们从客观世界所掌握的证据和知识，对于不确定的信息进行度量。

当前在公共投资绩效评估的过程中，存在着许多不确定信息，这极大地干扰了评价结果的客观性，目前常用的评价模型很难做到对这些信息进行较为客观公正的分析。而证据理论正好能够解决这一问题，证据理论能够有效的处理不确定的信息，通过构建信度函数来表示人们所掌握的证据，进而根据数据融合法则对所获取的不确定性信息进行综合分析，最终实现对公共投资绩效的综合评价。

构建公共投资绩效评价模型，一方面用人们所掌握的知识作为知识框架，能充分考虑人们的主观诉求，利于提高评价结果的民主性；另一方面利用证据理论对不确定信息进行定量分析，降低了绩效评价的主观性，使得评价结果更符合客观实际。

不同的公共投资绩效评价模型的选择会对评估结果和效果产生一定的影响。没有哪一个评价模型是完美无缺的。如何进行理性的选择，如何满足广大人民的利益需求，仍是值得去探索和实践的。只有遵循科学性、经济性、动态性、价值导向性和定量分析与定性分析相结合等原则，根据不同的公共投资项目有针对性的选择合适的绩效评价模型，才能确保评价结果的客观、公正和全面。

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