中美减税政策对中国经济的影响

2018-12-19朱炫宇

银行家 2018年12期

朱炫宇

当前，全球宏观环境复杂多变，中美两国贸易摩擦不断升级。我国经济下行压力有所加大，不仅体现在外部负面冲击，同时中国国内宏观调控政策效率的下降也在制约中国经济摆脱困境。在追求稳健中性货币政策和适度宽松财政政策的基础上，如何通过税收制度改革和税收政策实施等方案应对美国总统特朗普减税所带来的负面作用，是当前急需解决的问题。因此，有必要对中美两国税收问题进行比较分析，为完善我国赋税制度改革提出方向指引。

特朗普税改政策的主要内容

2017年12月，美國总统特朗普正式签署《减税与就业法案》，并宣布从2018年1月1日起正式实施该项法案。该项税法改革引起全球关注，是继里根税改、小布什税改以及奥巴马税改之后又一个大规模的税制改革。本次税改主要涉及两大领域，即个人所得税和企业所得税，通过削减未来10年联邦政府的收入（估算规模可能达到1.45万亿美元），降低企业运营成本，提升居民可支配收入，最大限度地提升市场活跃度，从而振兴本国经济发展。

特朗普政府基于供给学派的减税理念分析减税的范围及力度大小，从税制法案的具体颁布条例上看，主要包含以下几个方面：第一，个人所得税改革。个人所得税仍旧保持七档税率划分，在此基础之上，将其中的五档税率相应调低，将最高档次的税率由39.6%降至37%，其余两项税率保持不变，同时提升了个人所得税的起征点和提高了儿童税收优惠额度。第二，企业所得税改革。将现行的35%的税率降至21%的税率水平，其中关于小企业的最高税率由39.6%降至25%。第三，企业属地征税体制。美国企业在海外创造的利润，依据资本输出中性原则只需要在利润产生国进行缴税即可，无需向美国政府缴税，避免对海外企业重复计税缴税进而加重企业的赋税压力。第四，关于美国跨国企业对存留在海外的利润实施一次性14%低税率。个人所得税的调整有效期到2025年，企业所得税的调整是永久性的。

特朗普总统的新干预主义强调“有选择性的干预”，通过对以往政府对经济政策的反思，旨在扭转美国政府不直接干预市场经济的传统理念，将有选择地把政府干预与市场经济有效结合。在此次减税政策涉及的个人所得税改革方案中，高税率发生急剧变化，遗产税征收范围也缩减，可知在无形之中减轻高收入群体的纳税负担，进而获得更多的净收入，促使美国家庭积累更多的财富。关于企业所得税的改革，将会为公民提供更多的就业岗位，帮助美国居民获得更多的就业职位。关于企业属地征税和海外利润购回税收改革，旨在吸引更多企业进入美国实体经济，促使美国经济增长。对于政府收支而言，能够带来较大规模的收入，通过降低税率来缓解税率漏洞进而抵消财政压力，从而帮助释放美国政府债务占GDP的比重。

特朗普税改政策对内外经济的影响

特朗普政府的减税方案无论对个人所得税还是企业所得税而言，均能对国内外经济产生重要的影响，本文基于两个视角来分析此次特朗普减税政策的溢出效应。

首先，从美国自身经济运营出发探讨减税方案的影响。特朗普总统减税政策的实施能够刺激消费和投资的增加。鉴于美国接近于充分就业水平，由此就业水平对税率的弹性波动甚微，此次减税对就业与产出水平的正向促进作用将会被已有的就业水平减弱。从供给学派来分析，减税减轻个体和企业的税收负担，能够激发个人和企业的劳动积极性，营造良好的投资环境，有助于促进更多的美国跨国企业重回美国本土资本市场，改善美国的国际收支逆差，吸引海外企业进入美国进行直接投资，创造更多的就业岗位，促进美国产值的上涨。且这种正向影响会随着时间的推移逐渐放大，长期将提高美国本土企业在国际市场的竞争力。

从纳税人角度分析。此次税改将最低档税率由10%上升至12%，对贫困居民而言加重了生活负担，即变相征收贫穷税。将最高档税率降低，对高收入群体而言，为他们提供税率优惠，只会让富人和大公司更加富有，忽略了众多中低收入的居民。而关于遗产税最低限额减免取消与替代一定程度降低了对富人遗产税的征收，有助于富人的财富积累。因此，特朗普税改政策存在加大贫富差距的潜在风险。从美国政策债务视角分析，税收的减少势必在一定程度上冲击政府短期的财政收入，带来财政赤字风险，政府债务水平将会呈现上升态：即在货币市场资金需求持续扩大，导致利率上升，大量资本流进美国导致美元升值，进一步促使贸易条件恶化。此外，政策制定与实施过程往往伴随着显著的时滞性，需要通过美国市场的主体转换才能呈现出减税的预设效果，时滞风险不可避免。

其次，从外部视角出发探讨减税方案对中国的影响。一是增加了我国减税的压力。鉴于美国的减税政策是一项长期的政策，将会影响我国的税制改革节奏和减税力度。倘若我国盲目跟从美国进行减税改革，很可能会对我国经济造成巨大的冲击。二是加速我国资本外流。特朗普减税政策鼓励美国海外企业利润的购回，并且降低企业所得税，意味着美国有更低的税率环境，将会促使美国跨国企业撤离中国市场，而这将会对我国外汇储备、国际收支以及人民币汇率水平均产生较大的潜在影响。三是影响人民币汇率国际化进程。美国资本回流必然加剧我国资本的外流。人民币汇率的稳定性受到质疑，人民币汇率存在贬值风险，将会造成我国资本市场的紧张，进而影响人民币作为国际货币的功能发挥，影响国际化进度和地位，延缓“一带一路”全球经济发展模式的推进。

综合考虑美国减税对国内外存在利弊影响，可以看出特朗普政策所推行的减税政策体现出“美国优先”的原则。在以上风险因素分析中，减税风险是客观存在的，而我国政府应该采取相对措施将风险控制在可控范围之内，防止资本流出对中国造成过度负面影响。

中国减税的内容以及问题

当前我国社会福利制度并不完善，基础设施薄弱，家庭居民和企业纳税人均会遇到各类问题：对于家庭而言，政府负担的支出比例相对较低，未能在教育、医疗、保险、住房等领域实现全面托底，生活成本不断提升，导致生活压力过大;对于企业而言，面临要素成本和体制成本不断增加的状况。以上加重了社会焦虑感，因此提倡减税降费激发出生活活力。

近5年来，我国出台的减税降费措施在不断的改进。第一，2012年，以上海交通运输业和部分现代服务业作为试点，将营业税改为征收增值税。该项方案直到2016年3月通过税法并要求在2016年5月全面推行“营改增”。并在2017年完成环保税、烟叶税等立法，营业税正式退出历史舞台。第二，为了进一步实施减税措施，2017年7月，将增值税税率由原来的四档减至三档，取消13%这一档的税率征收，其余三档的税率分别调整为17%、11%和6%。其中将天然气、农产品等相关增值税从原来的13%降低2个百分点至11%。第三，2018年4月，国家税务总局和财政部联合声明，将增值税由17%、11%两档分别降至16%和10%，还将对商业企业和工业企业中的小规模纳税人上调其年销售额的标准，主要是让更多的主体享受税收优惠。第四，国务院提出多项减税举措，关于扩大小微企业获得减半征税的范围，延长科技型中小企业和高新技术企业的亏损结转年限等等，天使投资个人和创业投资企业税收优惠试点政策向全国推广。第五，在降费措施上，一是适当降低“五险一金”相关降费比例，二是取消新型墙体材料和城市公用事业的专项基金，三是废除了工业企业结构调整的转向资本，四是从2017年1月至2020年12月暂免银保行业监管费用。随着减税降费政策的不断落实，从财政部看到2016年我国完成了5736亿元的减税，在2017年达到1万亿元以上，同期增长一倍，明显可知减税降费总量呈现逐年递增状态，在经济运行趋于平缓的阶段中，财政投入逐年放缓，政策效应显著加强。

但是，在推行减税降费过程中，我国企业、社会福利、家庭居民等矛盾频出。第一，整体规划体系尚不完备，并未从整体出发释放税改红利，减税与减负之间的交织关系较为复杂多变，应当将负担与税负问题清晰界定出来，明确作用范围和作用效果大小。第二，东西部经济本身具有一定差异，税制改革无法惠及一些想要结构升级换代的地区。而减税政策主要集中在大小型企业，给予中型企业的优惠相对较少。第三，税收减免政策较多，且条件复杂，税务机关的监管难度加大，增加了税收风险与成本。此外，纳税人获取信息不完全，易造成信息不对称，从此种意义上讲，减税提高了税收风险系数，其结果偏离了减税初衷。

中国税收政策的未来发展与改革路径

我国市场主体的税赋问题一直是热点关注问题，关系到企业、个人乃至国家的财富收入水平的分配。现阶段，我国经济正面临下行压力，加之美国发动的贸易战不断升级、特朗普总统实施减税政策等一系列冲击不断对我国内外均衡产生一定的影响，短期跨境资本流出我国，“脱实向虚”现象极为明显，不利于我国实体经济的快速发展，也不利于我国在国际市场上的竞争力。因此，本文在总结出中美减税对我国经济影响下，应进一步推进综合的税制改革，适应全球经济的复杂多变性，切实为我国企业、个人减负，释放潜在的供给能力和需求能力，为促进经济发展提出以下几点对策建议：

构建灵活的税收制度，做到高效适应多变复杂的经济环境。在经济全球化背景下，我国作为全球第二大经济体，税制改革应当更加保持灵动性，要能及时反映出对经济变化的适应能力。税制改革更需要向国际化发展的趋势，建立具有国际竞争力的现代税率机制。美国税率改革向全世界释放了一个降税的信号，逼迫许多国家也纷纷加入减税行列，如英国、法国、印度等其他市场化、全球化程度高的经济体已经采取减税行动来留住企业、资金以及人才。面对美国发起的税率战和贸易战，我国企业正面临更加不确定性的外部风险。我国单位劳动产出与美国的差距较大，而收入的差距更多源于劳动生产率水平。放松财政政策有助于我国制造业在全球范围内竞争力的提升，是有效治理杠杆问题和助推我国经济转型的重要工具。

尊重中国国情，稳步实施减税政策。在减税政策方面，应当立足于国内现实。我国国情决定了中央和政府不能出现债务违约，应持续保持政府的公信力。在考虑美国减税政策对我国的外溢效应，根据政府的融资能力与债务水平，科学地设计减税空间，通过实施结构性减税来降低我国中小企业以及中低收入阶层的赋税压力。加强政府的债务管理，缩小地方政策的债务规模，尽可能避免发生政府债务危机。

构建多元化税收制度体系，促进经济均衡发展。现有的税率制度存在局部性，易造成区域间、企业间的不均衡发展，因此设立合理的减税政策应避免此类问题。首先，进一步完善税率体系，从国家发展战略层面出发制定出优化产业结构调整和经济发展的相关税率政策。在经济下行时期专注对中小民营企业的支持，关注先进制造业和现代服务业的政策激励与税收优惠，激发此类企业的投资力度，加速产业升级与经济转型。其次，对税率政策的实施切忌“一盘棋”下法，根据各个地区的发展规划与资源优势，有针对性地提供产业优惠政策，极大程度上做到因时制宜。最后，始终保持税制的公平性，不能存在制度上的差异而导致不公平的竞争环境，只有允许市场主体自由选择才能加大程度激发各个主体的积极性，可提高直接税比例，强化“绿色税收”的管理。营造有利于纳税人发展的社会环境。

加强税制管理体系，用好税收政策。税率制度的实施具有一定的风险，税务机关应能准确意识风险的存在，时刻保持清晰的管理思路，从首次备案到正式实施再到后续管理，各个流程应及时对备案资料进行核实与监管，建立监控系统和完善相关的风险预警机制，定期进行风险识别与调查，发现有风险隐患的主体应及时给出提醒与纠正提示，降低市场主体的纳税风险。

运用科学技术，提高税收征管能力。我国税收选择主要以间接税、企业纳税人为主体的制度结构。为适应未来税制改革，充分运用现代科学技术，将互联网、大数据、区块链技术运用至税收制度上，加强税收部门征管能力，为其提供新型科技水平，实现信息共享，加速税收制度的实施效率，节约监管成本和人力成本。

（作者单位：中国民生银行）