诉判同一视角下行政案件裁判方式的反思与完善

2018-12-19明平杨婷

人民论坛·学术前沿 2018年20期

明平杨婷

【关键词】行政诉讼裁判方式审判需求理论因素裁判体系

【中图分类号】DF74 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.20.012

党的十八届四中全会提出了全面依法治国的法治理念，进一步营造了依法行政、依法维权的法治氛围，在此背景下，《行政诉讼法》（以下简称行诉法）迎来了24年来的首次修改。本文以行政诉判关系同一性为视角，分析长期以来我国行政案件裁判方式存在的主要问题，从影响行政裁判诉判关系同一性和非一致性的理论因素出发，梳理新行诉法下诉判同一在行政案件裁判方式中的体现和回归，同时对其今后的具体适用提出了完善建议，以期在不断探寻和适用行政审判规律的同时，进一步实现行政诉讼权利救济职能的充分发挥。

改革之需：我国行政案件裁判方式状况分析

简单的判决类型无法满足诉判同一的审判需求。长期以来，我国行诉法对行政诉讼判决类型的规定较为单一，原行诉法仅在第54条规定了4种行政诉讼判决形式，即维持、撤销、履行和变更判决，实质上这4种形式均可归于撤销之诉的范畴。在国外的行政诉讼立法中，行政诉讼类型表现为多样化，且通过直接或间接的方式加以规定，如德国行政诉讼的类型按照原告的诉讼请求划分为形成之诉、给付之诉和确认之诉。[1]虽然我国在司法实践中，通过制定司法解释的形式，增加了确认判决、驳回诉讼请求判决等形式，以丰富行政案件的裁判方式，但现有的判决类型仍较为单薄和杂乱，不能充分滿足行政审判诉判同一的实际需求，也限缩了当事人通过行政诉讼寻求权利救济的途径。

一定数量的诉判非一致性判决客观存在。行政诉讼脱胎于民事诉讼，受民事诉讼“依诉判决”的逻辑影响，行政诉讼在理论上更多地应表现为诉判同一性，行政“诉外禁止裁判”更是被许多国家和地区的行政诉讼立法规定。但在我国司法实践中，受行政诉讼功能、目的以及行政权对司法权运行的干预等多方面因素影响，诉判非一致判决一直占有一定比例。

改革之基：影响行政裁判诉判关系的理论因素

诉判同一性的理论依据。首先，不告不理原则。作为诉讼法的一项基本原则，它充分体现了司法的被动性特征，对诉讼运行提出了两项基本要求：一是在审判程序启动上消极;二是在审判内容上，法官裁判不能超出当事人的诉讼请求。

其次，程序正当需求。诉讼中法官应充分尊重当事人的处分权，在诉讼程序中要通过当事人诉请约束法院裁判。

再次，提高诉讼质效。诉判非一致下，法官在审查行政行为是否违法时，还必须对行政行为是否有可撤销内容、是否违背公共利益等情形进行主动调查，这些因素都将导致行政诉讼更加繁杂，不但影响审判效率，而且可能降低判决结果的正确率，最终影响司法公正。

最后，司法改革要求。在新一轮的司法体制改革中，完善司法责任制、加强职业保障、建立省级人事和财务统管等改革举措，最终目的是实现司法审判的“去行政化”。法院行政审判时，公正地回应原告诉请，是行政审判实现审判独立、维护群众权益的必然选择。

诉判非一致性的实践需要。首先，是行政诉讼客观性质的体现。行政诉讼包含以下三方面性质：（1）实施权利救济;（2）监督行政行为;（3）解决行政纠纷。虽然不同国家、不同时期在立法和司法上对这三方面性质的选择侧重点有所不同，但只要是行政诉讼，其判决结果必然会对上述三方面性质有所体现。

其次，是行政诉讼多元化目的实现的需求。在多元目的影响下，行政判决不可能仅从保障诉权角度对原告的诉请作出回应，而必须在判决中体现其他目的支配下多元功能的实现，[2]这就决定了行政诉判关系同一性与非一致性相结合的特点。

再次，是行政权对司法权运行的影响。诉判同一是司法权中立性和被动性的重要体现，也是行政诉讼的理想状态和终极目标。但是从我国司法文化传统来看，司法的性质和功能分离于行政权才近百年，虽然近年来我国法律环境和司法体制有了较大改善，但是司法权弱、行政权强仍是不可否认的现实。

最后，是主观公权力与客观法秩序的分立。主观公权力是指公法为实现公民个人权益而赋予其要求国家为或者不为特定行为的权能，具体表现为司法对公民的权利救济。公民当权利受到侵害时，向法院提起行政诉讼，法院审理后作出满足或驳回诉讼请求的判决。主观公权力在实践中表现为诉判同一的特点。[3]客观法秩序维护是指维持行政客观的公法秩序并确保公法在实施过程中保持连贯有效性，其功能取向在于协助行政创造或对行政行为的客观合法性进行重新构建，[4]是实践中影响法院诉判不一致的重要因素。

改革之行：诉判同一在当前行政裁判方式中的体现

构建完整的行政案件裁判体系。第一，行政裁判理念的转变。诉判同一从理念上讲体现的是司法对当事人诉请的回应和尊重，新行诉法立案登记制的规定，要求法院在起诉阶段就必须对原告的立案申请作出回应，有效保障了当事人诉权。

第二，行政案件裁判方式的丰富。新行诉法围绕诉判同一性理论，完善了已有判决方式的适用，增加了部分新的适应行政审判需求的判决类型，建立起了一套逻辑更为严密的判决类型体系。

增加诉判同一的判决类型。第一，明确给付判决类型。新行诉法第73条明确规定了给付判决类型，为解决行政机关与民众之间的金钱与物质给付纠纷提供依据，这也很好地契合了行政执法的发展趋势。

第二，增加针对行政合同诉讼的判决。为保障行政审判能够更好地回应原告在行政诉讼中提出的新类型诉讼请求，新行诉法在第12条第1款已明确行政合同受案范围的基础上，在第78条增加了针对行政合同诉讼的判决方式，为行政判决更好地呼应当事人的诉请提供了法律依据。

完善诉判非一致性的裁判方式。第一，取消维持判决类型。在法治不断发展和进步、行政权对司法权影响逐渐弱化的大背景下，新行诉法正式取消了缺乏充分理论支持和审判实践需要的维持判决。

第二，取消确认合法或有效判决类型。在司法实践中，对某一行政行为法院经审查认为违法则作出撤销或确认违法的判决以回应原告诉请，如没有发现违法则可判决驳回原告诉请，无须对理论预设有效的行政行为进行确认合法或有效，故新行诉法取消了这种类型的裁判方式。

改革之思：我国行政案件裁判方式的完善建议

诉判非一致判决的规范适用。第一，确认判决的完善适用。新行诉法对确认判决规定了以下三种具体形式：（1）确认违法、但不撤销行政行为判决;（2）确认违法判决;（3）确认无效判决。确认违法、但不撤销行政行为判决的第一类适用情形是在行政行为依法应当撤销，但在涉及公共利益的特殊情形下，通过变通的方式实现司法对当事人的权利救济。

第二，明确变更判决适用情形。新行诉法第77条的规定扩大了变更判决的适用，法院作出变更判决并不一定要以原告要求变更为前提，[5]这一判决类型的价值在于实现司法对弱势群体的主动保护。司法实践中必须明确其适用标准、范围和程序，如可规定法官释明权行使前置，引导原告变更诉讼请求实现依诉判决。

第三，增加赔偿判决在确认判决中的适用。新行诉法在第76条中明确规定了判决确认违法或无效给原告造成损失的，法院应依法判决被告承担赔偿责任。

第四，行政调解的灵活适用。行政诉讼当事人身份具有特殊性，基于对行政职权不可处分和依法行政原则的遵从，[6]原行诉法明确规定了行政案件不适用调解。但是在实践中受行政强权、信访压力等影响，大量的行政案件通过和解、协商的方式解决，并采用撤诉方式结案。这类案件的和解过程和结果缺乏法律监督，使得当事人合法权益不能得到有效保护。

各类裁判方式之间的区别适用。第一，正确区分适用确认无效判决与撤销判决。新行诉法第75条增加了在实施主体“不具有行政主体”或“没有依据”等重大且明显违法情形下的确认无效判决。新行诉法第70条对撤销判决的规定中也包括了“适用法律、法规错误的”情形，这就导致在司法实践中可能带来适用上的困惑。为此，笔者认为，对于原告依行政行为适用法律、法规错误而提起的行政诉讼，应在充分尊重诉判同一性原则的基础上加以区分适用。

第二，正确区分适用确认违法但不撤销判决与驳回诉请判决。从我国现有的行政执法状况来看，一定程度的“程序轻微违法”时有出现。这实际上反映了在行政审判过程中，为维护行政行为，协调司法权与行政权的关系，部分确属“程序轻微违法”且“对原告权利不产生实际影响”的行政案件可能通过驳回诉请的方式进行判决，可以说这是我国行政机关败诉率低的主要原因。

第三，正确区分适用履行判决与确认违法判决。在不能适用变更判决的情况下，针对行政机关不履行或拖延履行情形，人民法院有权对行政机关如何作出具体行政行为作出指引，具体操作规范和要求由最高法院以司法解释形式予以规定。

探寻各种新类型判决方式的适用。首先，适用部分判决。部分判决是对案情特别复杂、审理所需时间特别长的案件，法院对当事人提出的部分诉请进行事实认定和案件裁判。当然，适用部分判决的行政案件必须在事实和诉请方面具有一定的关联性和独立性，以不影响行政案件的整体裁判为原则，同时又能通过先后对当事人诉请的回应来实现公民合法权益救济。

其次，引入禁令判决。建议在行政诉讼中增加事前救济的裁判方式，即借鑒和引入“禁令判决”，由当事人申请、经过法院审查，对确属正在发生或可能即将发生的行政违法行为，法院作出禁止性的判决。[7]

最后，增加针对行政事实行为的判决。赋予行政相对人对行政事实的排除请求权和作为请求权确有必要，即当行政事实行为持续对相对人造成侵害的，可提起停止侵害请求;当行政主体因某种不作为事实行为导致行政相对人权益受到损害时，可提起作为请求。