探究地方债及其对地区经济的影响机制

王铮

摘 要：地方债长期以来都是各级政府重点关注的问题，对于国家的稳定和发展至关重要。本文主要探究了我国地方债的现状及其对地方经济的影响，并分析了地方债务的管理模式，研究发现我国虽然在地方债上有加强监管的趋势，但是依然存在规模较大、管理不严、效率低下等问题，仍需要探寻较好的地方债管理模式，以使其更好地为经济发展做贡献。

关键词：地方债务；地区经济；债务管理模式

2008年全球性金融危机的爆发，使得世界上很多国家陷入衰退期，不仅包括欧美等发达国家，这波危机也同样波及到一些发展中国家。为了促进国家经济快速走出低潮期，各国政府都采取了积极的手段，随之而来的是政府债务的急速扩张，欧洲和美国等国家甚至出现井喷式增长，我国也不例外。一国债务的增加往往会使国家陷入危机，08年以前的多次危机都是由于国家债务问题造成。目前，对于中国来说，地方政府债务一直是国家债务问题中的主要问题，截至2017年，地方政府债务余额已达16.47万亿。1994年国家为了对地方进行更严格的控制，实行分税制改革，增值税等税收成为中央和地方共享税，这极大地减少了地方政府的收入来源。与此同时，中央还要求地方政府负责地区基础设施建设，促进地方经济发展，在依靠土地税等税收收入不足的时候，地方政府只能诉诸发行债券等渠道筹集资金。地方债的迅速扩张使得地方政府的债务负担日趋繁重，容易导致政府公信力下降，引发社会动荡和不稳定，所以，对地方政府债务的研究对于一国经济稳定具有十分重要的意义。

1 地方债现状分析

1.1 地方政府债务规模

2008年金融危机后，官方数据显示，我国地方政府债务呈现迅速增长，2014年年底达到154000亿元，期间年均增长率高达10%。虽然此后债务规模增长速度有所下降，但是巨大的债务本金和利息还处于滚动上升趋势，对于地方政府的压力甚大，不过这里的债务总额既有直接债务也有间接债务，比如担保责任和救助责任的债务，有隐性债务也有显性债务。截至2017年年底，全国地方政府债务余额为16.47万亿，其中，一般债务为10.3万亿，专项债务为6.14万亿；政府债券形式有14.74万亿，非政府债券形式有1.7万亿。可见，地方债务压力虽然较14年有所减缓，但依然是一个很大的规模，值得国家关注。

1.2 地方债务增长原因

2008年以来地方政府债务的急速上升，主要原因有如下三点：首先，我国的政治激励机制所致，国家在对地方官员的晋升、提拔上过多关注地区的GDP增速、失业率、人均收入等量化业绩指标，这一方面鼓励了地方政府对地区经济发展的热情，另一方面也使得地方官员通过自己的“软硬件”资源以及地方财政收入主动加大基础设施建设和推动地区经济增长，于是发行债券借钱和融资就成为了地方政府的可行之道；其次，地方政府官员的任期较短叠加缺乏有效的债务审查机制，使得地方债增长的速度难以遏制，官员任期短且变动频繁，使其具有短期过度借债的动机，并且在官员离任时，不会对地方债务情况进行审核并作为其任职绩效考察指标，从而使得每一任地方政府都倾向于把债务转移给下一任；最后，不同地区经济发展情况的恶性競争也是一大原因，这从根本上来说还是和我国过度依赖量化指标的政治激励机制相关，政府为了促进经济发展，忽视了自身的收入状况，从而导致地方债务规模不断加大。

1.3 地方债务存在的问题

我国地方政府债务问题主要分为三个方面：债务结构、借债主体以及债务偿还。

首先，在债务结构上，衡量一个国家或地区的债务水平指标有赤字率、负债率和债务率，依照2015年的数据显示，我国地方政府债务负担情况整体上没有超过国际标准，尚处于可控范围内，但是，若地方债依然按当前速度增长，将会存在风险；从全国地区的负债分布来看，东部经济发达地区借债率较高，而中西部经济落后地区债务规模较小，这对于缩小贫富差距、东西部差距、降低社会不安都将产生不良影响；从地方债各级政府分布来看，省级政府负债问题较为严重，市县级政府举债比重较大，乡村债务水平最低，从这一点也可以看出贫富差距只会朝着扩大的方向发展。

其次，在借债主体上，各级政府为了躲避国家对地方债发行的约束，通过注入土地资产、财政税收等形式组建融资平台，通过该平台向社会融资投入地方基础设施、公共设施建设。但是，这种融资平台存在很多问题，政府管控下的机制导致其行政色彩较为浓厚，独立企业法人以及政府融资手段双重身份使其难以完全按照市场规律进行运作，政企合一的运作模式容易导致内部管理失效，经营缺乏动力；没有固定的营业收入，没有较好收益的产品，但是却得承担地区建设任务，资产结构复杂，只能依靠银行借贷、政府注入土地资产等方式补充资金，资金来源匮乏，很容易出现资金链断裂的风险。

最后，在债务偿还问题上，1996年税改使得地方政府税收收入大幅降低，但是地区间开发建设的竞争热情却与日俱增，入不敷出，导致大额赤字。1998年房改，地方政府开始收取土地转让收入，对于土地的定价地方政府有了更大的权力，为了弥补巨大的赤字，土地价格不断攀升，而土地价格的上升又支持着房价的不断上涨，居民对于住房的购买热情与地方经济水平息息相关，从而对于地方债务偿还也起着重要作用，从这里可以看出，一旦其中一个环节出了问题，都将造成巨大的危机，这也是地方债务偿还方面存在风险的主要原因。

2 地方债务与地区经济

2.1 地方债对地区经济的影响

政府债务对经济增长的影响自古以来就是一个充满争议的问题，无论国内还是国外，都无统一的结论。一方面政府举债的目的是为了加强基础设施建设，促进社会行业经济发展，加速GDP增长；另一方面，如果政府借债促使消费规模过大，相反没有促进地区经济发展能力提升，导致过大规模的债务无法偿还，最后只能采取发新债还旧债的措施，一环套一环，一旦中间出现差错，将导致社会动荡、政府信用危机的出现，对于社会是一种极大的风险。

对于这个充满不确定性的问题，吕健（2015）通过实证研究地方债对地区经济的影响发现，当年新增债务占当年GDP比例小于6%时，发行地方债是一种较好的筹集资金的方式，对于地方政府实行财政政策是有利的，而依靠大规模发行地方债来拉动经济增长在长期内只能起到完全相反的作用。所以，我们可以看出，在决定地方债是否有利于地区经济发展方面，债务规模起到了很大的控制作用，地方政府要想真正通过地方债来促进地区经济的发展，就必须严格控制债务数额，掌握平衡点，在一个合适的范围内发债筹钱。

2.2 地方债对地区经济的影响渠道

2008年中国经济受世界经济衰退的影响进入下行期，但是信贷规模却呈现快速上涨的趋势，2009年一年新增贷款就达到9.6万亿，贷款的增加是希望能够缩短衰退期，促进经济迅速恢复，那么债务是如何促进经济增长的呢？这时就不得不提流动性这一说法，经济的快速增长离不开匹配的流动性的增长，如果流动性与GDP增速脱节，就容易导致经济增速放缓。地方政府举债对地区经济的影响显然也离不开流动性这一说法，通过借贷能够提高地区的流动性，从而推动经济增长。在这个流转的过程中，主要通过以下三个渠道来发挥作用。

首先，放大地方政府事权。中央为了加大对全国财政的控制权，1996年进行了税法改革，改革后的地方政府财政权力下降，像增值税、消费税转为中央地方共享税，使得地方财政收入大幅下降，而同时，国家政府要求地方承担起更多的责任，加强地区基础设施建设，促进地方经济发展，使得地方政府负担极重。并且，中国幅员辽阔，政治体制庞大，市场经济发展不完善不成熟，尚且需要地方政府来承担一部分市场责任，这需要极大的资金后援，借债使得地方政府流动性上升，更有能力去促进市场发展，从而促进经济发展。

其次，促进地区投资增长。地方政府举债借来的资金主要使用渠道是投入地区基础设施建设，21世纪初，中国基础设施较为匮乏，在这方面的投资回报率都比较大，能促进地区经济增长，并且，投资作为以前中国经济增长的“三驾马车”之一，到如今依然是中国经济增长的拉动力，地方债务可以通过地区基础设施投资来推动经济增长。

最后，政府间绩效竞争。中国政府官员晋升渠道一个典型的特点就是关注任期内绩效评价的量化指标，虽然在某种程度上有些偏激，但是却能很好地鼓励官员将举债借来的资金都投入到地区建设中，最大程度地促进地区经济增长，所以说，官员绩效竞赛是地方债务影响经济增长的一个很好的“放大镜”。

3 地方政府债务管理模式

各國对地方政府举债筹集的资金何时使用、如何使用、采取什么控制方式，就要涉及到地方债的管理模式，国际上按照中央对地方政府债务的管理权力下放程度可将地方政府债务管理模式分为行政约束型、规则控制型、共同协商型以及市场约束型。

行政约束型下国家对于地方政府管制最为严格，地方债发行前要获得中央审批，筹集来的资金使用方式也得在国家的监控下使用，中央对于地方的约束力极大；在规则控制型下，中央政府对于地方的举债规模、债务水平、资金使用渠道等进行法律上的规定，地方政府必须严格遵照法律规定执行；共同协商型管理模式，地方政府的权利相对较大，对于债务限额、资金使用方式等是经过中央和地方共同协商得出的，并且，地方政府可以短期透支，不过，中央会设立监督管理机构对地方政府进行监督；而对于市场约束型管理模式，地方权力不受中央约束，可根据自身情况、市场情况进行举债和资金使用，这主要适用于经济发达、市场成熟的国家。而结合我国的实际情况，目前尚处于规则控制型向共同协商型转型过程之中。

综上所述，本文主要探究了我国地方债的现状，地方债务对于地区经济的影响及影响渠道，并分析了我国地方政府债务的管理模式。可以发现，地方债务的管理对于地区经济乃至全国经济的发展和稳定起到了至关重要的作用，各级政府都需要探寻一个较好的、适合自身发展的债务发行模式、管理方式以及使用渠道，以更好地使其发挥应有的作用，为我国经济发展做出贡献。

参考文献

[1]程琳.中国地方政府债务问题研究[D].华中科技大学，2016.

[2]吕健.地方债务对经济增长的影响分析——基于流动性的视角[J].中国工业经济，2015（11）：16-31.

[3]薛军，闻勇.地方政府债务管理：模式选择与制度借鉴[J].当代经济管理，2015，37（02）：87-93.