五个“创新”推动政府有效履行教育职责

林光琳

近年来，青岛市教育督导工作以党的十八大、十九大会议精神为指导，不断健全“督政、督学、评估监测”三位一体的教育督导体系，坚持督政与督学并重、监督与指导并举，推动教育事业科学发展。在督政方面，青岛市建立并完善政府履行教育职责的督导评估和考核机制，实现了领导管理机制、督导内容体系、督导方式方法、结果使用和问责机制、保障机制的五大创新。

建立健全市政府教育督導委员会工作制度，实现领导管理机制创新

为落实《教育督导条例》，青岛市政府于2013年成立了青岛市人民政府教育督导委员会，由市长或副市长任主任，市编办、市发改委等部门相关负责人任委员，组建起高规格、符合教育治理体系要求的教育督导领导机制，增强了督导的权威性和相对独立性。委员会自成立以来，认真履行督导职能，完善协调运转机制，统筹指导全市教育督导工作，切实推动区（市）政府及相关部门履行教育职责。

建立定期会议制度。委员会自成立起定期召开工作会议，主要总结上半年度教育督导工作情况，部署本年度督导工作，通报区（市）政府年度教育重点工作完成情况，研究解决教育督导工作中存在的困难和问题。

建立联合督政制度。每年年底，青岛市人民政府教育督导室联合市人大、市政协以及督导委员会成员单位（市教育局、财政局、审计局、国税局、地税局等部门）组成督导团，围绕年度区（市）政府教育重点工作、教育现代化和义务教育均衡发展等重点内容，从各自职能出发，对各区（市）履行教育职责情况进行督导检查，提高了督导的专业性和权威性。

建立问题专题通报制度。将区（市）政府未履职到位而产生的问题，在督导委员会年度工作会议上进行专题通报，对十个区（市）逐一进行列表分析，限期整改，并将其纳入考核问责。整改情况上报督导委员会，加大问责力度，依法推动区（市）政府落实教育法律法规，保障教育优先发展。

不断完善区（市）政府教育督导评估指标体系，实现督导内容创新

1.建立全面科学的综合督导评估体系

一是实施“两步走”战略，完善区（市）教育现代化督导评估体系。《青岛市教育规划纲要（2011-2020年）》提出，“到2020年，全面实现教育现代化，实现由教育大市向教育强市的跨越”。2011年，青岛市启动区域教育现代化督导评估指标的研究工作，在借鉴国内外教育现代化研究成果的基础上，结合青岛市教育发展实际和未来教育发展目标，构建起具有青岛特色的区（市）教育现代化指标体系，有效引导区（市）政府切实履行统筹推进教育现代化的职责。

第一步，创建第一轮区域教育现代化督导评估指标，明确区（市）政府在推进教育现代化中的主体责任。2013年，青岛市政府正式印发《青岛市区（市）教育现代化督导评估指标》。该指标涵盖了学前教育、义务教育、普通高中教育、中等职业教育和社区教育等县级政府所应履行职责的各级各类教育，明确了政府在教育现代化建设中的职责与工作任务，涉及教育管理与规划、教育教学资源配置以及教育理念与教育改革等内容。2016年，经过三年创建，全部区（市）通过了“青岛市教育现代化区市”验收，基本实现了第一轮教育现代化发展目标。

第二步，建立更高水平的区域教育现代化动态评估指标，推动教育现代化发展水平不断提升。在完成第一轮区（市）教育现代化创建任务的基础上，2017年，青岛市研制了新一轮高水平教育现代化指标体系，对接全国15个副省级城市教育现代化水平评价指标体系，用于“十三五”期间青岛市区域教育现代化动态监测评估。

两轮指标体系的一级指标

第二轮指标体系具有以下几个特点：一是重点指标设置更加科学。指标体系在“教育治理发展指数”“教育质量绩效指数”和“教育公平均衡指数”三个指标中设定了6项重点指标，作为区（市）教育现代化的必达条件。这6项指标既包括各区（市）政府投入、教育基本设施、技术装备等保障条件，也包括学生素质能力、学业水平等软性因素，其中部分可量化指标我们将逐年予以公示。二是指标内涵更加丰富。新增“教育资源环境指数”及“教育创新特色指数”，凸显教育现代化终身性、国际性、创新性和个性化的特征。“教育资源环境指数”下设家庭、社区教育环境及学习型城镇环境建设两项指标，体现了对学习型社会建设的重视；“教育创新特色指数”下设教育创新、特色发展、国际化教育、教育科研四项指标。三是强调教育现代化动态发展。重点监测青岛市不同阶段的教育现代化发展水平，注重过程性督导，并根据发展水平适时调整教育现代化核心指标目标值，不断推进教育现代化向更高水平、更高标准发展。

二是建立区域义务教育均衡发展督导评估指标体系，推进义务教育由基本均衡向优质均衡升级。2010年，在全省率先研制了《青岛市义务教育均衡发展督导评估指标体系》，全面开展对区（市）义务教育均衡发展情况的督导评估，率先利用差异系数来衡量县域义务教育资源配置均衡水平。2015年，青岛市十个区（市）全部通过国家义务教育基本均衡县验收。在此基础上，2018年，认真贯彻落实国家义务教育优质均衡发展要求，积极组织各区（市）对照国家标准开展全面自评，督促各区（市）政府制定创建规划及问题整改计划。目前，青岛市正在制定义务教育优质均衡三年行动计划，并推动各区（市）政府积极创建。

2.加强区（市）规范办学行为专项督导

除完成国家和省要求的规定动作外，青岛市创新性开展了一系列“自选动作”。一是开展音体美课程实施情况专项督导。对各区（市）30余所中小学进行了不发通知、不打招呼的随机性督导，对公开课进行核查，对发现的问题集中通报，限期整改，有效遏制了挤占挪用音体美课程的现象。二是开展小学一年级“零起点”教学专项督导。组织各区（市）共抽查665所小学（约占学校总数的85%），监督学校贯彻落实“零起点”教学要求。三是加强幼儿园规范办园行为专项督导，要求各区（市）建立公办及民办幼儿园问题台账，逐园“建号”，逐园“清号”，年底督政对幼儿园问题整改情况进行抽查，保障青岛市学前教育健康发展。

3.建立区（市）教育质量评估监测体系

作为国家普通中小学教育质量评价改革试验区之一，自2014年起，青岛市建立起教育质量监测制度，逐步构建起贯通学前教育、义务教育、普通高中教育、中等职业教育各学段的教育质量监测体系，主要监测全市中小学生的品德发展、学业发展、身心健康、兴趣特长养成和学业负担以及相关因素对学生全面发展的影响。监测报告报送各区（市）政府领导、各区（市）教育局局长、主任督学，并组织专家解读报告，发挥质量监测的诊断和导向作用，推进区（市）政府不断改进教育决策，树立正确的教育理念，在保障教育硬件建设的基础上，更加注重软件建设和内涵发展，深入实施素质教育，不断提升教育质量。

完善多元主体参与机制，实现督导方式方法创新

1.建立第三方评价机制，实现督导评估的专业化

近年来，青岛市积极开展第三方教育评价。一方面，大力培育第三方教育评价机构。2014年起，委托中国海洋大学开展全市教育质量监测工作，为区（市）政府改进教育决策提供科学依据。2017年起，委托青岛大学师范学院开展新一轮区（市）教育现代化督导评估指标的研发，组织对区（市）政府落实创建教育现代化主体责任进行督导评估，增强督导结果的客观性和专业化。局属单位的评估考核也聘请第三方专家进行。另一方面，不断完善第三方评价机制，制定出台规范性文件《青岛市关于委托第三方机构开展教育评价办法（暂行）》，提高青岛市第三方机构实施教育评价的科学性、规范性。

2.鼓励多主体参与，推进教育治理体系现代化

让教育服务对象成为评价的主要参与者，每年定期开展学生及家长评价学校活动。围绕学校民主管理、教育教学质量、班额控制、师德水平等内容，通过电话和网络问卷，听取学生和家长对教育的意见建议。

3.建立教育督导信息化平台，实现督导评估全程化

为提高督导评估工作效率，青岛市研发了青岛市教育督导信息管理平台，用于区（市）教育现代化水平动态评估。通过信息化平台，能够适时对区（市）政府和学校教育工作情况进行过程性监督指导和网上督评，形成“网络自评—现场督导—结果反馈和公示”的全过程督导，为教育现代化督导评估提供了强大的技术保障和数据支撑。

建立区（市）政府教育工作考核、公示及问责制度，实现督导结果使用机制创新

1.建立区（市）教育工作综合考核制度

自2002年起，由市政府教育督导室围绕区（市）教育发展的重點难点，牵头组织开展对各区（市）教育工作的督导考核。每年年初，在广泛征求意见的基础上，科学制定区（市）教育工作考核指标和计分方法。2016、2017年先后对教育经费投入、校长职级制改革、职业教育发展、解决大班额等教育改革发展的重难点问题进行考核，考核结果与区（市）党委、政府工作政绩直接挂钩，大力推动区（市）政府履职尽责。

2.建立区（市）政府年度教育重点工作公示制度

2013年起，青岛市建立区（市）政府年度教育重点工作完成情况公示制度，每年年初发布指标，年底考核相关指标完成情况，并通过《青岛日报》予以公布，不断深化社会监督，完善督导结果公开机制，引起各级政府的高度重视和密切关注。

3.建立约谈问责制度

围绕教育经费投入、义务教育均衡发展等重点问题，针对督导中发现的教育法律法规规章及国家、省、市重大决策部署未贯彻落实的事项，约谈区（市）政府领导，要求其说明情况，指出存在问题，提出整改规划。例如，2015年5月，就山东省对青岛市平度市和莱西市“全国义务教育发展基本均衡县”评估中存在的问题，市教育督导委员会领导会同市政府办公厅、市财政局、市人社局、市国税局和市地税局等部门约谈两市分管副市长，听取两市就创建工作存在的问题、产生原因和整改方案等方面的汇报，并就两市整改工作提出具体要求。在约谈问责制度的推动下，两市追加拨款6.2亿，改善了办学条件，顺利通过了国家义务教育基本均衡县验收。

加强队伍建设，实现督导保障机制创新

近年来，青岛市不断扩大督学队伍，优化督学结构，推进专业化发展。目前，建立了一支数量充足、结构合理的督学队伍，覆盖各级各类基础教育，包括一线优秀校长和教研员、人大代表、政协委员、督导委员会各成员单位相关负责人、财会专业人员、法律顾问、知名学者等。2017年，成立“青岛市教育督导评估中心”，开展督导评估业务，进一步充实督学队伍。在建好队伍的同时，注重加强督学培训，提高督学素质。坚持“请进来”与“走出去”相结合，通过集中培训、出国考察、督学大讲堂等多种方式开展督学培训，全面提升督学专业水平。

例如，为提升督导委员会成员履职能力，凝聚教育共识，青岛市政府教育督导室联合市委组织部在浙江大学举办了“贯彻落实十九大精神，建设现代化教育强市”市管干部专题培训班，市编办、市人社局、市财政局等19个市直单位相关负责人、各区（市）政府分管区（市）长、教（体）育局局长等46人参加。培训提升了教育督导委员会成员对教育新理念、新思想、新政策的认识，进一步强化了各区（市）政府依法履职的意识，切实推动政府主导、部门联动教育大格局的形成。

通过建立和完善五大机制，推动了青岛区（市）政府切实履行教育职责，极大提高了各级政府对教育发展的保障能力，教育事业迈上新的台阶。2016年，青岛市义务教育均衡发展总体满意度位列全国19个重点大城市第一名，在全国15个副省级城市中，市域内义务教育校际间8项指标均衡程度排名第一；2017年，教育部在青岛市召开了义务教育城乡一体化发展工作会议，对青岛市义务教育城乡一体化发展给予高度评价。下一步，我们将认真学习借鉴各省市的先进经验，进一步完善督政机制，加强教育督导基础能力建设，为建设高水平、现代化教育强市保驾护航。