机关事业单位养老保险改革的效果评估*——以比例原则为分析视角

杨复卫

(西南大学法学院，重庆 400715)

1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始尝试性的对企业职工养老保险制度进行改革，形成了类似商业保险的运作模式。该模式在筹资上，实行社会统筹与个人账户相结合的制度，确定社会养老保险费用由国家、企业和职工三方负担。而此时机关事业单位工作人员养老仍遵循原政务院在1951年颁行的《劳动保险条例》，按此规定其离退休金由国家财政负担，个人及其所在机关事业单位无需缴纳保费，又称其为“劳保”。比较可知，企业职工基本养老保险属于社会保险的组成部分，而“劳保”则是国家财政的异化。社会保险与国家财政在运作模式、体系结构均不同，沿着不同的收入支出规则，奉行不同的法律逻辑，因此，“劳保”与社会保险(“社保”)之间的法律逻辑结构不同。2015年1月，国务院下发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)(后文简称“2号文”)，提出机关事业单位养老保险与企业职工基本养老保险并轨，实施同一的社会养老保险模式。这项改革被某些学者认为有助于实现机关事业单位工作人员养老保险与企业职工养老保险之间的并轨，减少制度差异带来的缴费和待遇不平等现象。[1]

然而，机关事业单位养老保险改革实施3年多来，各省区推进较为缓慢，①部分省份的进展未达到决策层和社会预期。有学者分析了机关事业单位养老保险并轨改革遇阻的原因，并提出了一些建设性的对策建议。[2]也有学者对其他国家公务员养老保险改革状况进行了研究，进而提出对我国机关事业单位养老保险改革的启示。[3]也有部分媒体对此做了相关报道，澄清了一些改革中的疑问。[4]上述研究的绝大部分成果和新闻报道聚焦于机关事业单位养老保险制度并轨改革，以及并轨改革是对不同群体间养老保险制度不平等的回应，改革是为解决不同群体间的公平性问题。鲜有研究成果分析决策者为什么不改革“劳保”制度本身，而选择与“社保”制度并轨，以及“劳保”向“社保”转向改革的缘由。换言之，国家基于何种深层考量推动“劳保”向“社保”转向，以及并轨改革模式是否是当下的最优选择？改革的法律依据何在？具体的改革理由又是什么？已有的研究未能回答上述问题，限制了我们对机关事业养老保险改革绩效的全面认识，低估了本次改革的作用和意义。导致实践中，各地区在执行“2号文”改革方案时难以“理直气壮”，直接影响机关事业单位工作人员对本次改革的预期，甚至影响对改革后基本养老保险制度的遵从度。为此，必须正本清源，从法理与实践两个角度，厘清“劳保”和“社保”的关系，找到“劳保”向“社保”转向和其他改革方案的具体理由和依据，推进制度改革早日落地，才不至于在改革中“摸着石头过河”。毕竟“未富先老”的中国，有着独特的“老有所依”问题。[5]

由于比例原则初显端倪之时就受到了报应正义与分配正义原则的强烈影响，强调法律必须服务于有用之目的，适合其意欲达成的目标，且必须最终在手段与实现预期结果的目的之间形成可计量的因果关系。[6]P678-679本次改革正是为服务于公平之目的，且所采取的手段与所达成的结果之间具有此种因果关系，改革行为理应接受比例原则的规范审查。机关事业单位养老保险改革所调整的正是权力与权利、自由与平等之间的平衡，改革行为理应接受比例原则的规范审查。鉴于此，本文尝试一种极具挑战性的学术分析方法，将比例原则作为分析视角，对改革行为进行规范审查，也进行效果评估，以期找到完善机关事业单位养老保险改革的制度调适方案。本文逻辑结构如下：第一，阐释比例原则，以及比例原则之于改革行为的功效；第二，将比例原则作为规范审查工具，强调在法律上“劳保”与“社保”相互独立，进而阐释比例原则分析下的改革预期效果评估因素。第三，通过改革效果评估，揭示机关事业单位养老保险改革中效果发挥存在的诸多问题；第四，在规范审查和实效评估基础上，寻求制度落地和改进的方向。以此，使本次改革的每项措施，包括对“社保”制度选择都于法有据。

一、分析视角：比例原则

机关事业单位养老保险改革，势必会对机关事业单位工作人员利益产生影响，甚至产生利益冲突。客观上，打破了国家利益与个人利益、长远利益与短期利益、局部利益与整体利益应有的平衡状态，直接或间接影响被改革者的养老保险待遇公平。纵使如此，为达成国家的特定社会政策目的，仍应推行该养老保险改革。比例原则的引入，既可评估该养老保险改革推进中的各方效果，又可通过比例原则所提供的工具视角改进该养老保险改革中影响其效果发挥的因素，最终选择最优手段确保改革顺利推进。

(一)比例原则的结构逻辑

比例原则作为行政法上的基本原则之一，[7]P33-34最早起源于德国，当时是评价裁量行政行为合理与否的三个步骤。[8]P47-48引入我国时被认为只适用于公法领域，然而随着其影响力的扩张，在其他法域的适用也出现了日益普遍化的趋势，包括社会法领域。[9]比例原则主要内涵了三个衡量的子原则：(1)适当性原则。国家不要求手段一定促成目的实现，而是采取的手段应有助于目的的实现，侧重于手段与目的之间的相关性。(2)必要性原则。要求国家在所有有助于目实现的手段中，所选择的手段是最温和的，对公民利益损害最小，即强调手段而非目的，否定杀鸡取卵的行为。(3)均衡性原则，也称狭义比例原则。要求某一手段对他方的伤害越高、则手段所要实现的目的就必须随之提高，它们之间必须是合理的、相称的、成比例的。[10]除了对手段的判断外，还包括对目的本身的评价。最后，还需从总体上对利益进行斟酌，比例原则三个分支原则循环往复进行审查。通过“成本-效益”的经济分析框架，排除无助于目的实现的手段，选择伤害他人利益最小的手段，“同等有效、但伤害最小”，追求效益最大化，实现“帕累托最优”。[11]P398-399总之，“一个符合比例原则的公权力措施，必然是合乎目的的、必要的及未过度侵犯人民权利的措施。”[12]P385

从功能视角分析，“比例原则既承载着对人性尊严的关注以及对个人的尊重，又以适当性、必要性和均衡性三个次要原则的法律释义学结构发挥着一个法律原则所应有的规制功能。”[13]手段与目的之间的关系上，通过比例原则的三个子原则进行维持，确保所采取的手段在法律规范和价值范围内。由于在多数场合，比例原则是作为审查政府行为是否合乎立法的标准，所体现的规制功能就是对手段的法律控制。在公法领域，这种功能体现为“正当的限制基本权利”。[14]包括基于合适的目的“合理”限制基本权利，内涵了只有符合比例原则要求所限制的基本权利，才是“正当”的。具体到国家制度改革层面，改革关涉各方利益纠葛，比例原则“通过利益衡量的方法，使比例原则在公共利益与私人利益之间进行协调，打破了绝对的私人利益至上和绝对的公共利益至上的观念。”[15]P57可见，比例原则内涵的法律规制功能，在原则上体现了对平等、正义、人性关怀等价值的追求，在功能上为法律制度改革提供了相对清晰的标准和尺度。比例原则作为分析机关事业单位养老保险改革的技术或手段，是有效且必要的。

(二)比例原则的适用性

任何改革均有其目的价值追求，从既有研究来看，机关事业单位养老保险改革涵盖经济目的与社会目的价值追求。例如，“在机关事业单位实行并轨制改革后，机关事业单位工作人员延迟退休对养老金收支平衡影响程度明显高于企业职工。”[16]经济目的体现为对养老金收支平衡的影响，进而影响养老金支付。此外，机关事业单位工作人员和企业职工养老保险并轨后，适用一套相同的制度规则，两个群体在养老保险制度上实现了起点、过程及结果上一定程度的公平性改进，达成某种经济社会目的。实践中，机关事业单位养老保险改革目的价值实现，势必与其他社会成员的经济社会价值冲突，甚至以牺牲机关事业单位工作人员的养老金利益为代价。此时，发挥比例原则的利益衡量工具作用，可以权衡选择此次改革是否成本较低，目的是否具有正当性，又如何权衡与企业职工的养老金利益等。即使并轨模式损害了机关事业单位工作人员的养老金利益，但如具有正当事由，同时符合比例原则，从实质内容来看，仍具有合理正当性。改革选择并轨模式可能并非最优选择，但却是对公平价值或制度价值损害最小的。为证成前述结论，此次改革应接受比例原则的严格审查，在目的、手段和最小损害方面，均应具有合理差别的正当性依据。[17]

审查本次改革是否符合比例原则，需审查改革选择的并轨模式是否是最优选择，除“劳保”制度向“社保”制度转向外，是否还有其他可以达到目标的手段，以及改革后的目标价值是否有助于改善养老金收支平衡和群体间的公平。具体而言，第一，适当性审查。手段符合目的，或者说手段有助于目的实现，构成比例原则中适当性审查的核心要求。[18]“如果说目的与手段关系自身包含着一个逻辑完备的论述体系的话，那么，比例原则在第一层次的适当性审查时，就对这个论述体系进行了‘截流’，目的正当性成为比例原则审查的‘绝迹之地’”。[19]P111机关事业单位养老保险改革具有极强的“价值追求和目的取向”，采取的手段有效达到所欲追求的价值与目的，即初步符合该原则。第二，必要性审查。要求机关事业单位养老保险改革满足最小损害原则，将制度转换成本和对机关事业单位工作人员利益的损害缩小到最低限度。如果“劳保”的其他改革方式可以达到同一目的，且损害更小，并轨模式则不必要。第三，均衡性审查。即审查并轨模式目标所追求的公平改进与企业职工养老金利益的衡量。均衡性原则提供了一种利益衡量方法，“并非片面强调公共利益至上，它要求公权力行为者在追求公共利益的同时，认真对待公民权利，审慎权衡相关利益。”[20]值得注意的是，均衡性原则是一个抽象而非具体的概念，因此，其审查行为并非精准无误，还需在实践中具体化操作标准，以防出现法律的不确定性。

二、比例原则对改革效果评估因素的审查

(一)审查改革前提：“劳保”与“社保”二元分立

本文通过比例原则对机关事业单位养老保险改革进行分析，须基于双轨制下“劳保”与“社保”二元分立的客观事实。唯有如此，才能较为清晰地观察，为什么“劳保”制度需要改革，改革的大方向是与社会保险并轨。此外，还可进一步分析并轨模式对制度公平性的影响，诸如，机关事业单位养老保险改革前后与企业职工养老保险间公平性问题，等等。

“劳保”制度肇始于1951年的《劳动保险条例》和1955年的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，②沿袭了苏联模式所强调的政府包揽福利供给，国家作为责任主体、国营单位担负的共同责任。“劳保”制度成型于改革开放初期，[21]为进行改革开放，从1978年到1982年，国务院连续出台了三个关于机关事业单位工作人员养老保障改革的办法。1978年颁布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，前者恢复了机关事业单位、国有企业的 “国家/企业保险”制度,后者建立了一套完整的机关事业单位工作人员的养老体系，直接规定机关事业单位工作人员的养老金替代率。1980年施行的《关于老干部离职休养的暂行规定》和1982年施行的《关于老干部离职休养制度的几项规定》，对离休人员养老金进行了规定，其离休金按离休时工资100%计发。上述政策文本共同构建了一套相对完整的机关事业单位工作人员养老保险制度。从本质来看，“劳保”制度在外观上更接近企业保险模式。因为将企业作为独立的风险共同体，职工的共同劳动作为集聚风险基金的方式。表面上看，“劳保”制度并不要求参加人缴纳保险费用，其保险待遇由企业直接支付，企业成为财政责任主体，又因国营单位关系，企业无论盈亏均由国家财政买单，国家成为实质上的财政承担主体。而且“劳保”制度涵盖绝大多数社会福利，国家与各风险共同体承担共同责任，[22]P162又是一种典型的“国家/单位”保障模式。[23]P5

1991年，国家尝试通过集中建立职工养老“保险”来实现企业与机关事业单位养老保障制度的分离，带动养老保险改革。同年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)，提出企业和职工个人按一定比例缴纳基本养老保险费，建立统筹基金账户和个人账户，建立真正的“社保”制度。虽说1992年，原人事部发布了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》(人退发[1992]2号)，决定在部分地区对机关事业单位实行“社保”试点改革，但未能形成全国统一方案，仍属“劳保”状态。[21]“社保”是现代国家履行其相关义务的理想工具，其通过“社会性”与“保险性”这样的强制措施来承担和管理个人或团体所无法自理的风险。[24]P118-119“社会性”方面，“社保”被作为国家的社会政策，不以盈利为目的，通过对国民养老、疾病、失业、生育等社会风险的解决来确保社会安全。同时，为确保“社保”制度的强大生命力，社会保险缴费具有强制性，体现为缴费的强制性和缴费标准的法定性。“保险性”在于“社保”是通过保险方式解决社会风险，也即通过对风险的精算，由参保人缴纳保费，汇集成保险基金，以应对被保险人发生约定风险时的保险基金支取。保险基金仅对参与保险体系的个体发生约定的保险事故时给予保险给付，保险体系之外的人不享有。也即“被保险人所缴交的保费与保险人所承担的风险之间应呈现一种‘对价性’”。[25]P49被保险人所缴交的保费组成了保险基金，成为全体被保险人分摊风险的物质基础，具有风险预防的特性。[26]P258-261因社会保险履行一定的社会职能，与以营利为目的的商业保险有别，其在制度设计时并不像商业保险那样十分精确，并不要求在计算给付额度与保险费时呈现“数学性的比例关系”，在此仅呈现一种“约略性”的比例，通常是在整体保费收入与保险支出之间要求“收支平衡”，并不要求个案中保费与给付之间的保险精算相对性。[24]P141

在制度设计原理上，“社保”有其完整的结构逻辑，这使得即使由国家开办的社会保险，也遵循了缴费与待遇给付之间的关系，独立于国家的行政管理体系。国家的参与体现为参与社会保险管理并可进行决策，也应当尊重保险人的自治。由此推之，由参保人缴费而形成的社会保险基金亦具有独立法人地位，根据法律规定享有独立管理决策权和财产处分权，并以自身财产为限对外承担责任。那么，社会保险基金与政府财政在平行的路径上遵循各自的法律逻辑，社会保险基金不是财政资金，其所有权归属于参保人，政府只是行使监管职责和履行帮扶义务。[27]即使在我国，从外观上很难将“社保”与政府行政管理区分，但二者在法律关系结构上相去甚远。“劳保”资金来源于政府财政，接受预算和结算的审议，而“社保”基金遵循的是以支定收、收支平衡原则。倘若混淆“劳保”与“社保”之间的关系，实则是混淆了双方背后的社会保险基金与财政资金之间的关系，其结果将违背“社保”基金的封闭性，最终损害参保人利益。毕竟参保人缴费参加“社保”的一个重大诱因是缴费与待遇给付间的关联性，如若打破这种关联平衡，势必损害社会对“社保”的信心和热情。这是因为，此时的参保人将不再关心“社保”的收支平衡，而是在“搭便车”心理驱使下，仅希望提高自身保险待遇。雇主基于利益考量在缴费上更会逃避责任，且在道义上不易受到社会舆论谴责。社会舆论更是强烈要求政府提高财政对“社保”的支持力度。此外，“劳保”与“社保”分立还有利于“社保”基金的筹集与监管，“社保”费用的征收亦可脱离严格规制税收征缴的法律保留原则，专注于完善缴费与待遇之间的对应结构。而政府财政也无需另筹资金专门解决参保人的社会保障问题，避免“社保”基金支出受制于财政盈亏的影响。可见，“劳保”与“社保”的二元分立建立在制度差异之上。此外，虽然“在我国的立法和实践中，社会保险事实上已成为财政的一部分，政府对社会保险的干预不再被当作外部行为，而仅仅是政府内部管理”，[28]但这种做法具有历史的因素，并不因此而否定“劳保”与“社保”的独立价值。

(二)审查评估因素：比例原则的充分展开

1.适当性审查。从“2号文”的内容来看，机关事业单位工作人员养老保险改革的直接目的在于“逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系”，更深层次的目的在于“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”。因此，本次改革能否经得起比例原则的适当性审查，需考量改革手段是否有助于改革目的的实现，否则就属于手段的不适当。就此次改革而言，从适当性原则考察，一个重要的衡量指标在于本次改革的多项改革措施是否符合改革的最初目的，能够通过本次改革实现国家的特定政策目的。

“2号文”提到的改革手段包括了机关事业单位养老保险制度基本模式、保费的负担方式、资金筹集、养老金领取条件、统筹账户和个人账户养老金计发办法和调整办法等。也即，通过上述改革手段来促成“劳保”与“社保”并轨，建立职业年金制度等，从而符合本次改革建立公平性、流动性和可持续性机关事业单位养老保险的目标。从改革目的的角度来看，“流动性和可持续性”均需通过纵向的时间轴来观察，而“公平性”则是横向的比较，前者需要较长时间的深度观察分析，后者可较为直观地分析改革目的是否达成。本次改革的一个重大举措就是将“劳保”与“社保”进行并轨，机关事业单位工作人员也适用基本养老保险制度。然而深度比较后仍不难发现，并轨仅是趋近而非完全适用相同的制度体系。例如，二者在职业(企业)年金制度保障力、政府的财政补贴、养老保险费用缴纳负担和男女退休年龄差异方面依然存在一定的差异。通过本次改革增强两个群体的公平性后，如何提升基本养老保险的可持续性将成为公平性改革能否成功的关键，对此，“2号文”并未给出明确的制度设计方案。可见，这种由政府强力主导机关事业单位养老保险的改革，外观上实现了“劳保”与“社保”的并轨，形式上实现了相对公平，要想建立真正公平的社会保险体系，还有很长的路要走。故，寄希望于改革的并轨模式来推动两个群体养老保险待遇的公平性、流动性和可持续性，依然任重而道远。

2.必要性审查。在审查机关事业单位养老保险改革是否符合必要性原则要求时，应当着眼于本次改革本身的合理性。为达成经济目的和社会目的，国家是否选择了对各方利益损害最小的改革模式，比如对工作效率、财政负担和机构改革的影响。例如，对于改革模式的选择，为何在分立模式和统一模式的权衡中，③选择了并轨改革这种统一模式，是否分立模式难以达成政策目标。如果统一模式对非受惠者的损害最小，同时也具有不可替代性，那么本次改革就通过了比例原则的必要性审查，实现并轨的模式就具有合理性。此外，在审查分立模式和统一模式的权衡中，还需审视并轨模式带来的制度成本是否大于改革后的获益。也即，对机关事业单位工作人员养老金期待利益的损害相对于改革后机构改革的顺利推进、国家财政负担的减轻、与企业职工养老金待遇公平性的增加，审查孰重孰轻。如选择分立模式进行改革，可对“劳保”制度进行修补改革，如模仿法国、德国和美国(部分州)根据融资模式的不同情况建立非积累制和积累制(包括部分积累制)分立模式。[29]相对于统一模式，分立模式中的机关事业单位工作人员养老金期待利益损失和制度改革成本均较低。但是，分立模式对社会公平制度的损害，以及附带产生国家财政压力、机构改革停滞等负面效果，相较而言，分立模式对改革的非受惠者损害更大。

从解决社会公平角度分析，选择并轨的统一模式相较改革“劳保”制度本身的分立模式对社会公平的损害较小。改革并轨后，机关事业单位工作人员与企业职工均适用同一的社会养老保险制度，社会保险的保费具有社会再分配效果，包括在贫富间重分配、在劳资间所得重分配和在代际间所得重分配，[30]所得重分配的发生也是由高收入者补贴低收入者，④可减小参保人因收入不等而衍生的养老金待遇差距。正如“劳保”与“社保”的分立模式难以改善养老金替代率的差距(表1)一样，两大群体在养老保险的公平性上并不具备平等的基础。因为在分立模式指导下，“劳保”改革只能是对已有不公平和不完善地方进行修补，并不能跨过制度的鸿沟去寻求与企业社会保险比肩，既没有动力去改变群体间养老保险分立的现实，也不具有所得重分配功能。从满足必要性原则的最小损害视角观察，并轨改革在改善群体养老保险待遇公平性上更具优势。

相比较分立模式，通过改革实现并轨后的统一模式对国家财政补贴的压力较小。毕竟在分立模式中，直接对“劳保”制度的改革并不能改变当前机关事业单位工作人员的离退休费用由财政支付的现实。并且其养老金待遇的调整机制也缺乏法律规制，难以建立合理有效的养老金待遇调整机制，措施的任意性较强。2014年，并轨改革前一年全国机关、事业单位养老保险基金支出就高达1907.4亿元。⑤在统一模式中，通过并轨模式实现了机关事业单位工作人员与企业职工适用同一的基本养老保险，通过单位、个人共同缴费和国家支持，有效缓解了“劳保”制度中财政的支付压力。此时，机关事业单位工作人员由国家财政解决其社会风险领域走入了公民自助解决风险的领域，其财务自主独立。如出现财政补助行为，通常是基于国家为实现特定的非保险类福利目标和功能而实施。财政补助行为与“社保”制度本身无关，属于社会保险的“外部负担”或“非保险性福利待遇的财政保障”。[31]P101,108由此，“社保”制度相较“劳保”制度，抗风险能力提高，有利于财政支出压力的降低。

表1：社会两大群体养老保险平均替代率

数据来源：作者测算。

注：测算依据包括《中国人力资源与社会保障年鉴(2009-2016)》、原人事部、财政部印发《关于印发〈关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法〉的通知》等。

3.均衡性审查。均衡性原则要求在法律可能的范围内最大限度地实现目的，通过权衡法则平衡法律上目的和与之相对立目的之间的冲突，有学者称其为“一个原则不满足程度或受损害程度越高，另一个原则被满足的重要性就越大”。[32]P150将比例原则适用于“劳保”制度与“社保”制度选择的冲突时，该权衡法则可表述为“一个制度的不满足程度或受损害程度越高，另一个制度被满足的重要性就越大”，即选择一项制度的合理性论证是建立在与之相对的制度受限制性而决定的。具体而言，机关事业单位养老保险改革应考虑：选择“劳保”制度抑或“社保”制度分别能够在多大程度上实现政策目的达成？达成的社会公平和财政压力等政策是否使得收益大于产生的损失？以及改革后制度转换成本补偿何者效益更高？上述问题均是在比例原则指导下衡量机关事业单位养老保险改革效益的方式与因素，要求改革行为对机关事业单位工作人员、企业职工的侵害与所达成的公平目的之间不得失衡，保持适度的张力。因此，在选择并轨模式时，需分别权衡“劳保”制度与“社保”制度的改革成本效益，计算出选择何种模式的效益较大，以及选择后的模式在现在和未来的成本效益计算中最优。当决定选择某一养老保险模式后，还应当考虑因养老保险制度改革可能损害被改革者和第三人的既有利益。为实现各方利益均衡，应重视被改革者和第三人的利益诉求，毕竟机关事业单位工作人员养老保险改革是建立在“缴费”基础之上，其支出增加且养老金替代率降低，⑥影响被改革者的切身利益。为此，2015年“2号文”出台时，为防止并轨改革后机关事业单位工作人员收入的降低和养老金期待利益的减少，引发对并轨改革的抵制，改革的另一项重大举措是为机关事业单位工作人员强制建立职业年金制度，以补偿其期待利益损失。具体操作中，设定机关事业单位的缴费比例是本单位工资总额的8%缴纳，个人缴纳按本人缴费工资的4%缴费。同年，国家还为机关事业单位工作人员涨了工资，以弥补缴费后收入的减少。⑦通过成本效益的有效考量，有效推进此次改革。

另外，值得注意的是，均衡性原则除了衡量法律上目的和与之相对立目的、目的与手段之间冲突外，还应对受影响主体进行衡量，审查多元利益的层次均衡。通常，受影响主体受法律影响的方式有三种：受法律约束或强制、因法律面临受苦、因法律而受益或被规定为受益。[33]P68机关事业单位养老保险改革受影响最大的除了前述当事人外，还包括了作为第三方的国家与企业职工。对国家的直接影响体现在财政支出上，对后者的影响体现在对企业年金制度和对并轨预期、养老保险遵从度上。[34]制度并轨以后，不再实行“劳保”制度，机关事业单位工作人员养老金待遇不再从国家财政支付，而是藉由保险原理后由社会保险经办机构支付。虽说并轨改革后依然会存在国家财政的补助，但此时的财政补助在于补偿改革成本，而非制度设计的内容。在对并轨模式的预期上，可能产生积极预期或消极预期，即能或不能解决制度间的公平性问题。此次改革所建立的职业年金对应职工的企业年金，相对于职业年金的强制性，企业年金的建立是自愿的，企业和个人的缴费还有最高限额，不利于企业年金发展。从改革本身来看，并轨改革后机关事业单位工作人员与企业职工均适用替代率相对公平的基本养老保险，但是因职业年金的建立破坏了前述公平，从而产生消极预期。不同预期下企业职工对养老保险的遵从度态度截然不同：积极预期可提高企业职工参加社会保险的积极性，缴费基数更为真实，反之亦然。因此，均衡性审查所要求的理想方案在于：并轨后应对受其影响的主体分别分析，基于均衡性原则给予受损主体一定的补偿或替代方案，以矫正失序的利益格局。倘若机关事业单位工作人员养老保险改革未考量上述因素，则不符合比例原则的理念，影响改革后“社保”待遇公平均衡发展。

三、比例原则视域下改革的效果评估分析

有学者对国外公务员养老保险改革进行了深度研究，得出大部分国家的改革趋势呈现一种由分立制度向统一制度的转变。国外公务员养老保险改革效果的研究结论为：改革越早，成本越小，社会就越稳定。例如将公务人员养老保险纳入社会保险体系实行“统一模式”的国家，社会通常较为稳定，实现长治久安，典型如美国；反之，直接改革公务人员养老保险实行“分立模式”的国家容易出现社会动荡和骚乱，典型如法国。[35]幸运的是，我国机关事业单位养老保险改革避开了上述“养老保险改革陷井”，有着自身独特的社会经济效果。为此，需对机关事业单位养老保险改革的效果进行评估，以便探寻到改革不完善的地方，从而通过制度调适加以完善，规避“分立模式”的固有弊端。在分析方法上，囿于文章的篇幅和讨论的集中，本文并不对并轨改革产生的所有效果进行评估，而是基于比例原则的三个分支原则分别探讨对机关事业单位养老保险改革最为重要的三个问题，在评估基础上发现背后的制度缺憾，为后文的制度调适探寻方向。

(一)适当性评估：实现特定政策目的的立法缺位

在适当性原则的评估体系中，确定研究对象的最终目的具有举足轻重的意义。通常情况下，基于福利政策目标和管理成本的考量，国家改革机关事业单位养老保险不仅在于完善社会保障体系，还可能赋予本次改革其他非保险类的功能和目标。至于这些非保险类目的具体内容如何，或者说国家在改革中实现了哪些非保险福利的目标，从目前的政策文本和改革实践观察，并无固定逻辑和标准可循。但有一点是清晰的，即由政府承担本次改革的制度转换成本，⑧作为吸引机关事业单位工作人员支持改革或者作为其参加“社保”的回报，以显示“社保”制度相较“劳保”制度对机关事业单位工作人员更为有利，以换取其对改革措施的支持。但是对于本次改革的目的论述，“2号文”的论述较为模糊，难以探寻其真意，而社会保险相关法律制度的正式和非正式渊源也无此内容规定。“2号文”提到本次改革的目的是“建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系”，也即构建一种新型的养老保险体系。从“2号文”规定来看，这种新型的养老保险体系涵盖了基本养老保险和职业年金制度。这些内容均不属于具有价值衡量的目的范畴，更类似于一种改革结果，使得本次改革缺乏目的价值指引。正因基础性规范的缺位，导致机关事业单位养老保险改革各地目标分散、主旨不统一，在实践操作中发展缓慢。缺乏恒定、正当目的的贯彻，也使得深层次的社会公平和效率价值嵌入与实践操作排斥，难以在纷繁复杂的利益纠葛中探寻改革的真实意图。如与企业职工适用基本养老保险后为何还要强制建立职业年金？国家的政策目的是否达成？改革还有哪些后续事宜？

根据《社会保险法》第10条的规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险办法由国务院规定，也就是其不适用社会保险法。那么，社会保险法的立法目的也就不是机关事业单位养老保险改革的目的，也与“2号文”的立法目的有别。因此，本次改革在立法目的不能沿袭社会保险法的立法目的价值，改革措施缺乏整体、清晰的目的建构，未反映出国家希望达到的特定政策目的。那么，宣称改革实现了不同群体养老保险待遇的公平性则缺乏立法目的支持，改革实践也会因“2号文”缺乏整体目的指引，改革效果大打折扣。例如，“2号文”提出机关事业单位工作人员强制建立职业年金，弥补适用基本养老保险后替代率的降低；相对应的企业年金建立却是自愿的，导致其全国覆盖率仅为6%左右。⑨在养老责任的分担方面，本次改革前国家财政对两个群体的支持力度差异明显，从2018年1-6月来看，中央财政对企业职工基本养老保险补助资金4330.51亿元；对行政事业单位离退休支出4736.88亿元，比去年同期增长15.2%。⑩以人均财政支出观之，目前我国企业职工退休人数约为7000万，人均补助额约为1031元/月，行政事业单位退休人数约为1000万，人均补助额为7895元/月，后者是前者的7.66倍。而2014年前6个月，企业职工与行政事业单位退休人员人均补助分为别526元/月和3104元/月，后者为前者的5.9倍。此外，并轨模式的一大做法即是机关事业单位工作人员缴费，国家财政补助理应降低，然而却增长了15.2%。改革后，两个群体的人均财政补助不降反升，差距越拉越大，公平制度难以实现。追根溯源，与实现特定政策目的的立法缺位不无关系。

(二)必要性评估：缺乏补偿转制成本的方案设计

必要性评估要求在达成目的的多种手段之间，选择对公民利益损害最小的。为防止对国家财政支出的滥用而损害社会成员的利益，财政对机关事业单位养老保险改革转制成本的补助应受法律控制，而不能无期限和无额度进行补偿。由于我国社会保险由国家开办，本次改革也附带了一些非“社保”方面的功能和目标，导致附带特定政策目的现象越发明显，更难以从外观上区分国家财政与社会保险基金的异同，二者更易出现混同。这种混同现象在“2号文”中对“视同缴费”年限的规定尤为明显。对机关事业单位工作人员而言，“视同缴费”实则没有缴费，但在社会保险计算保险待遇时，将这笔虚拟资产作为计算依据，由财政补偿这部分待遇，即使参保人未达到实际缴费年限，依然可以全额领取养老保险待遇。但是，“2号文”并未规定“视同缴费”年限期间应当缴纳的社会保险费由国家财政补助，也没有规定财政应如何负担这部分费用。但根据《社会保险法》第13条的规定，“视同缴费”期间参保人应缴纳的社保费由国家财政承担。参照社会保险法规定，“2号文”默认了政府的财政担保责任。受社会保险与财政混同的影响，国家并未意识到自身的财政补助义务，机关事业单位工作人员也未意识到自身权利，其结果就是并轨改革没有制订完整的补偿转制成本的方案设计。

2017年，国家财政对全国社会保险基金的补贴已达12264.49亿元，其中很大一部分用于补助机关事业单位养老保险改革的转制成本。从社会保险的精算平衡来看，社会保险是以参保人的缴费作为基金来源，如果没有缴费或者不足额缴费，却享受社会保险待遇，极易破坏保险的逻辑。此时，虽说政府可强令保险基金支付，但没有对应的缴费注入，保险基金的抗风险能力将越来越弱。为使并轨改革顺利推进，政府财政接管了改革中的转制成本，以赢得机关事业单位工作人员支持。如若以财产权观之，政府财政是该转制成本的唯一承担人，弥补对社会保险基金的积欠。问题是这笔积欠账什么时候能够还清，以及每次还款的数额是否有限制，由于之前缺乏补偿转制成本的方案设计，也就没有一个清晰的数字，国家财政和社保基金也无法给出确切的答案。这显然不符合预算法所要求的国家财政支出的每一项均应于法有据，且支出金额合理。不管是社会保险法还是“2号文”均未明确并轨改革补偿转制成本的方案设计，也即这样的财政支出在预算法上缺乏合理的理由，无限制的补助部分社会成员，损害其他社会成员的利益，国家财政亦难堪其负，为后续机关事业单位养老保险进一步发展埋下了隐患。

(三)均衡性评估：年金制度利益衡量机制的缺失

均衡性评估是从利益衡量的角度，来评析关联主体间的利益格局。有学者分析，“当事人的具体利益、群体利益、制度利益和社会公共利益形成一个有机的层次结构。在这个结构中，当事人利益、群体利益、制度利益和社会公共利益是一种由具体到抽象的递进关系，也是一种包容和被包容的关系。”[36]在机关事业单位养老保险改革中，涉及国家利益、机关事业单位工作人员利益和企业职工利益。此次改革原本在于并轨环节上建立一套与企业职工同一适用的养老保险体系，然而却事与愿违。此次改革的结果既有并轨，也有双轨道。改革的一部分遵循基本养老保险制度逻辑，另一部分因职业年金的建立，两个群体养老保险替代率差距依然明显。上述利益格局并未在并轨改革的实施结果中得到均衡，反而背离了比例原则所强调的均衡性，集中表现为两个群体年金制度利益衡量机制的缺失。

机关事业单位养老保险改革最为重要的一个目标是，通过与企业职工基本养老保险并轨，缩小两个群体养老保险之间替代率的差距(表1)。从利益衡量角度出发，国家希望通过改革降低机关事业单位养老保险替代率，以实现与企业职工基本养老保险替代率的相对公平，这就意味着机关事业单位工作人员损失了一部分养老金利益。但是，这种理想的利益均衡状态被“2号文”所规定的职业年金制度所打破。虽说企业也可建立补充的企业年金制度，然而，法律上的强制性差异导致二者事实上处于“全有”和“全无”状态，将职业年金纳入机关事业养老保险替代率计算后，与改革前企业职工养老保险替代率差异并未有所减少。[37]从动态视角分析，并轨改革降低了机关事业单位工作人员的养老金替代率，与企业职工养老保险替代率持平，职业年金的强制建立又客观上拉大了二者的养老保险替代率差距，公平利益机制失衡。从静态视角观之，有学者的研究表明，并轨改革可使企业职工产生积极的制度并轨预期，提高了企业职工对养老保险的遵从度。[34]但是，职业年金的建立却打破了并轨改革的均衡态势，降低了企业职工对养老保险的遵从度。客观分析，这是决策者缺乏一种对机关事业单位养老保险改革年金制度利益衡量机制的理性设计，均衡性评估结果就是改革导致动态的公平缺失与静态的遵从度降低。

以均衡性原则审视“2号文”和企业年金办法，二者对于构建年金制度的态度迥然有别，前者是强制性态度，后者则是自愿性的。此外，“2号文”所提到的单位和个人缴费比例均为定额；而《企业年金办法》则使用了“不超过”的字眼，缴费比例是可以调整的。实践中，由于企业年金建立具有自愿性，且企业还需具备一定的经济实力，故覆盖率总体上维持在6%左右(见表2)，发挥养老保险待遇均衡的作用有限，而职业年金理论上的覆盖率可达100%，差异悬殊。另外，职业年金的缴费是按照工资比例实缴，而企业年金缴费则遵循“不超过”的比例限制。企业为节约成本以及其他目的会尽可能降低缴费比例，企业职工的短视行为也可能降低其缴费比例，其结果是企业以及职工的缴费比例远低于企业年金办法规定的8%和12%的最高缴费比例。客观上，导致了建立企业年金制度的企业职工与机关事业单位工作人员因各自缴费差异在最终的待遇给付上难以匹敌，进一步造成两个群体的利益失衡，最终背离本次改革的均衡性原则。

表2：我国企业年金发展现状

数据来源：《人力资源和社会保障事业发展统计公报2010-2017》。

四、改革的观念与制度调适方案：比例原则的效果发挥

机关事业单位养老保险改革基于“劳保”与“社保”二元分立的立场，认定机关事业单位“劳保”制度向“社保”制度转向，只是解决了政策或法理层面的问题，说明了“社保”制度相对“劳保”制度的优越性，也阐明了国家推进两大群体养老保险制度公平的决心和勇气。实践中，如何在法治社会中优化治理能力，单纯从政策和法理层面解决问题仍嫌不够，还需将其转化为应用中的法律标准，为机关事业单位养老保险改革设计恰当的转轨程序，一旦改革出现了偏差或未能实现所预期的公平性目标，还可选择制度调适方案加以运用。毕竟本次改革关涉各方利益纠葛，极易受不同声音的影响，运作时可能违背改革的初心，可能危及改革行为的正当性和确定性，甚至有架空社会保险法之嫌。故，引入比例原则作为指引，从观念上和制度上对机关事业单位养老保险改革行为予以评估，使其按预定的轨道发展。

(一)适当性调适：构建改革目的的整体化思路

回顾我国养老保险的治理模式，总体上呈现一种从政策治理向法律治理的转变模式。[38]在特定历史时期和背景下，政策作为主要的治理手段有利于匹配试点改革和渐进式改革，有其合理性。然而，随着法治观念的深入和养老保险制度本身的成熟，政策治理模式的弊端开始显现。如“2号文”对改革方案、改革目的体系化的认知，使得制度并轨的同时又出现了新的“碎片化”。国家出台的“2号文”在实现特定政策目的上存在立法缺位，直接影响地方政府和部门具体实施方案的跟随，导致不同地区、不同单位机关事业单位工作人员的养老保险权益各异。“2号文”所倡导的改革策略“老人老办法、新人新办法、中人中办法”，对不同时期参加工作的人员养老保险权益差异影响巨大；改革后与作为参照的企业职工养老保险权益也存在较大差异。[39]上述差异并非法学层面的“合理差异”，而是区域之间、行业之间的巨大不公平。为此，确立改革目的的整体化思路极为重要。本次改革可供选择的目的无外乎有“2号文”所提到的具体目的“建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多位阶、管理服务社会化的养老保险体系”，以及诸如国家财政负担的减轻、落实社会公共利益等其他特定目的。事实上，改革的最终目的还在于通过对公平与平等价值的追求，确保各群体养老保险制度的统一，实现社会保险制度所追求的正义之理念。虽说“2号文”所提出的改革目的是通过“并轨”以实现正义理念，但“2号文”毕竟作为政策文本，难以承载法律之治的正义价值。只有通过法律的顶层设计方案确立整体化的改革思路，才能在改革进程中真正实现公平与平等价值。

对机关事业单位养老保险改革的规范和实践审查中，折射出诸多不合比例之处。最为明显就是，“2号文”缺乏对于本次改革目的整体化思路，未能通过适当性原则的审查。为此，需要通过适当性原则对本次改革目的进行调适，以构建整体化的改革目的方案。为此，需要从以下三方面着手：第一，建立对本次机关事业单位养老保险改革基本目的的整体化认识；第二，对“2号文”所规定的具体改革的规则措施进行归纳总结；第三，机关事业单位养老保险改革目的应与企业职工基本养老保险、城乡居民养老保险构建目的形成体系化、协同化的立法方案。在此基础上，可建立起位阶化和整体化的改革目的体系：第一位阶是本次改革的正义理念，也即公平与平等的改革目的；第二位阶是改革后将减轻财政负担，增加财政在其他社会保障领域的支出，有利社会公共目的实现；第三位阶是本次改革的具体目的以及与其他养老保险制度目的的协调。机关事业单位与企业养老保险制度并轨后，社会保险法对此应所有回应，在未来的社会保险法修改中，宜对第10条进行适当的修改，将机关事业单位养老保险的并轨改革部分纳入。同时，增加第一位阶的改革目的。第二位阶的改革目的可在社会保险法第10条修改中增加，也可在财政补助社会保险的立法中规定。第三位阶的目的既可在后续的社会保险法律中规定，也可在涉及本次改革的规范性文件中详细列明。从法理学观之，低位阶的立法目的受制于高位阶立法目的，低位阶立法目的缺失时也应接受高位阶立法目的约束，进而形成科层化、整体化的立法目的体系。因此，本次改革的目的应接受宪法以及社会保险法的基本价值约束，接受比例原则检视。

(二)必要性调适：确立财政补助的标准与程序事项

作为改革的纲领性文件，“2号文”提出了并轨改革方案，国家财政对本次并轨改革的转制成本进行补助。由于财政资金的特殊性，需有严格的财政补助标准和程序，以防财政资金流失。从标准上看，虽说社会保险法第65条规定财政补助社会保险的标准为“社会保险基金支付不足”，但按照社会保险法第10条之规定，当前的改革行为不适用社会保险法，财政补助行为处于法律规制的空白状态。并轨改革后机关事业单位养老保险适用社会保险法的前提是对该法第10条第3款进行修改。按照改革的理想状态分析，对“视同缴费”年限应进行精准测算，应缴未缴的费用才由国家财政补助。实践中，国家也理应精准测算机关事业单位工作人员的视同缴费金额，方能对本次改革的转制成本有清晰的认识。国家即使因财力缺乏等原因未能一次性支付全部补助资金，也应当采取记账方式设定支付年限，逐期偿还并支付利息，以免损害机关事业单位工作人员的养老金利益。但是，国家基于制度担保人和最后保险人责任考虑，并未对本次改革所应当承担的补助责任标准明确规定，出现改革后基金支付不能风险时，国家还可紧急救助。因此，后续对社会保险法第10条第3款和第65条规定进行修改时，财政补助标准应限缩为“基金支付不足时的无条件补助”的表达方式，并明确国家的制度担保人角色。从而使得每一项财政补助均有适当的理由和依据，便于进一步确立“劳保”与“社保”的分工及责任，支持机关事业单位养老保险转轨改革。财政补助标准的确立还有助于改善财政预算管理，提升预算支出编制的精细化程度，易于社会对机关事业单位养老保险基金的监督。值得注意的是，“劳保”与“社保”的二元分立，使得财政补助本次改革行为以及后续的行为，并未能因此在机关事业单位养老保险中产生请求权。

为防止财政对机关事业单位养老保险基金的随意补助，损害国家财政预算秩序，对财政补助基金程序应有所限制。毕竟机关事业单位工作人员掌握着国家权力，特别是财政支配权力，通过程序设计防止发生利益输送行为实为必要。由于“劳保”制度的待遇给付完全由财政支付，改革后财政对“社保”的补助行为如未有程序加以限制，在外观上同“劳保”的财政支付行为极易混同。合理的程序设计既可促进独立的机关事业单位养老保险建立，又可规范财政补助养老保险基金的行为。从“劳保”与“社保”二元分立的理论出发，并轨改革后的养老保险不再属于财政直属范畴，国家的预算体系中也不必涵盖其基金预算，成为财政支出的相对人。补助行为就应与政府严格的财政预算约束脱钩，财政补助程序行为就应当进行相应的调整。这也是养老保险治理模式由政策治理向法律治理转变的一种体现。财政补助程序设计方案应基于后续社会保险法修法计划，在并轨改革后，可规定国家将基本养老保险基金向地方政府报送的财务计划作为一般公共预算的附件，须经过同级人民代表大会审议，以充分讨论财政补助养老保险基金的正当性。因审议不具有法律效力，即使时间较长也无碍于养老保险基金的运行。[40]除了预算之外，当政府就财政补助与机关事业单位养老保险基金发生争议，也需恰当的程序解决，合理的设计方案是通过内部行政程序进行协调。

(三)均衡性调适：年金制度利益均衡的实现路径

“2号文”还规定了强制建立机关事业单位工作人员职业年金制度。由于表1所反映出来的两个群体养老保险替代率的差异，并轨改革后，机关事业单位工作人员养老保险的替代率势必降低，这与“劳保”制度接近90%的替代率差距形成鲜明对比，为此，通过强制建立职业年金总体上提高了替代率。显然，本次改革并未改变机关事业单位工作人员与企业职工养老保险总体上的替代率差距，依然存在因身份差异而产生新的不公平。为了能够实现改革后机关事业单位工作人员与企业职工所涉养老保险替代率之间利益的真正均衡，改革的同时还应注重对企业职工企业年金制度的完善，将本次职业年金改革作为“倒逼”企业年金发展的重要机遇。为建立年金制度利益均衡提供实现路径，既要完善职业年金的顶层设计和可操作细节，更要构建真正发挥养老功效的企业年金。目前，根据2015年OECD国家的统计，我国企业年金替代率不到1%，而OECD七个国家(比利时、德国、美国、英国、爱尔兰、加拿大、法国)的企业年金平均替代率高达23%。[41]有学者认为，其原因在于税收政策不统一和不完整所产生的制约作用。[42]从年金制度本身来看，企业不愿建立企业年金是问题的关键。因此，改革应立足于如何激励企业建立年金制度，以及如何激励企业提高缴费标准。可通过税收优惠与企业年金之间联动的激励措施来达到目的；如能降低社会保险费缴纳，亦可将节约下来的费用建立企业年金或提高企业年金缴费。

此外，根据《机关事业单位职业年金办法》(国办发18号)第6条的规定，“单位缴费根据单位提供的信息采取记账方式，”这与2018年实施的《企业年金办法》规定不符。如若机关事业单位采取记账方式，则制度的公正性将受到社会质疑，[43]因为记账没有实际资产对应，难以获得实际的投资收益；而企业年金所对应的企业缴费是实际资产，其投资收益是真实的。若如此，人们不禁要问，为什么公权力机关能采取记账方式而企业则不能？假设当职业年金的记账方式与地方债务风险不断叠加形成共振，是否会影响整个基本养老保险制度的存废。底特律的破产事件给我们以警示，当地方政府债务高筑时，当地的公务员DB型职业养老基金实际上也会遭受重大损失。[44]在政府财政收入持续增长时，记账模式将发挥资金运作的高效，财政收入降低或地方政府债务持续扩大时，则影响职业年金的生命力，极有可能出现不能及时足额支付的风险。因此，基于均衡性原则考量，在构建补充养老保险利益均衡的实现路径时，还应当时刻注意职业年金潜在的风险，如有条件做实职业年金的单位缴费是防范风险的最优选择。

注释：

① 虽说同年8月人社部、财政部就出台了《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》，但各省区真正开始改革的时间拖的较长。如重庆市，直到2017年3月才出台了相应的"改革若干问题的处理意见"，并提到"机关事业单位养老保险经办工作正式启动期间，仍由原渠道代发的基本养老金"，并未明确于企业职工养老保险的并轨时间表。

② 1951年颁行的《中华人民共和国劳动保险条例》和1955年颁行的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》是城镇企业职工劳动保险制度与国家机关事业单位工作人员退休制度的制度雏形，虽说二者只有15年和10年的历史，但却成为改革开放之初社会保险制度的参照系。

③ 纵观世界各国公务员养老保险计划有分立模式和统一模式之分。分立模式是指公务员计划单独设置、自成体系、独立于私人部门；统一模式是指公务员计划融入国家整个社保制度中，公务员和私人部门雇员在基本养老保险的缴费、待遇资格等方面基本一样。参见郑秉文、孙守纪、齐传君：《公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算》，载《公共管理学报》2009年第1期。

④ 《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)在缴费上就有相类似的规定，如"个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

⑤ 参见《中国劳动统计年鉴(2015)》。

⑥ 机关事业单位工作人员支出主要体现在两个方面：第一，基本养老保险费中，按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账；第二，职业年金中，个人按本人缴费工资4%的缴费。

⑦ 参见2015年5月1日实行的《公务员及参照管理人员工资改革方案》。

⑧ 根据《国务院关于机关事业单位工作人员 养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)的规定，机关事业单位工作年限视同缴费年限，并由政府承担其该部分保费的缴纳；以及建立职业年金等制度。

⑨ 参见《人力资源和社会保障事业发展统计公报2008-2014》。

⑩ 参见财政部网站：2018年上半年财政社会保障和就业支出情况，http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201808/t20180829_3002269.html，2018年10月10日最后访问。