寻找长江流域立法的新法理*——以方法论为视角

吕忠梅

(清华大学法学院，北京 100084)

党的十九大报告中明确提出“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”[1]P33强调推动长江经济带发展，要从中华民族长远利益考虑，牢固树立和贯彻新发展理念，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，在保护的前提下发展，实现经济发展与资源环境相适应。习近平总书记2018年4月26日考察长江时再次明确指出：“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。否则，一说大开发便一哄而上，抢码头、采砂石、开工厂、排污水，又陷入了破坏生态再去治理的恶性循环。”“要设立生态这个禁区，也是为如何发展指明路子。我们搞的开发建设必须是绿色的、可持续的。”[2]这意味着，在中国特色社会主义建设进入新时代的历史条件下，长江经济带建设要以“禁令”先行方式担负贯彻新发展理念、建设现代化经济体系、形成生态文明建设先行示范带的重任。法律作为一个国家最正式、最有权威的“禁令”，必须在充分认识保护长江流域资源的重大意义的基础上，把“共抓大保护，不搞大开发”变成正式法律制度安排。为长江立法，也是改革实践提出的最为急迫的法律任务。在目前我国流域立法理论研究十分薄弱的情况下，立法的前提是厘清思路、明确定位、建立原则，实现长江流域立法“从事理到法理”的思维转变，通过完善的“顶层设计”，以法律的方式为长江经济带发展确定“绿色基调”，实现“良法善治”，确保长江经济带建设真正走出一条生态优先、绿色发展之路，让中华民族母亲河永葆生机活力，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，发挥黄金水道的黄金效益。

一、长江流域立法之困：事权配置失序

《辞海》将“流域”定义为：“是指由地面分水线包围的、具有流出口的、汇集雨水的区域。若流域中地下水与相邻地区无交换关系，则称‘闭合流域’，否则称‘非闭合流域’。该区域的水平投影面积称‘流域面积’。流域形状、面积大小和地形起伏对水文情势有重要影响。”[3]P1423长江流域是指长江干流和支流流经的广大区域，是中国第一大河流和世界第三大流域，自然资源丰富，流域内广大的中下游平原是我国经济最发达的地区之一。以长江流域为基础规划的长江经济带，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市，面积约205万平方公里，占全国总面积的21%，人口和经济总量均超过全国的40%。长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。在过去多年的开发利用过程中，长江生态保护没有得到应有重视，沿江工业发展各自为政，沿岸重化工业高密度布局，环境污染隐患日趋增多。当前，长江流域生态环境保护和经济发展的矛盾十分严重，发展的可持续性面临严峻挑战。如果继续以超出生态承载能力的方式建设长江经济带，必然“山穷水尽”。

2016年3月，中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》，对长江经济带发展做出明确部署，提出要把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带。[4]确立了“把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，共抓大保护，不搞大开发”的建设理念。明确了推动长江经济带发展的目标是：到2020年，生态环境明显改善，水资源得到有效保护和合理利用，河湖、湿地生态功能基本恢复，水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例达到75%以上，森林覆盖率达到43%，生态环境保护体制机制进一步完善；长江黄金水道瓶颈制约有效疏畅、功能显著提升，基本建成衔接高效、安全便捷、绿色低碳的综合立体交通走廊；创新驱动取得重大进展，研究与试验发展经费投入强度达到2.5%以上，战略性新兴产业形成规模，培育形成一批世界级的企业和产业集群，参与国际竞争的能力显著增强；基本形成陆海统筹、双向开放，与“一带一路”建设深度融合的全方位对外开放新格局；发展的统筹度和整体性、协调性、可持续性进一步增强，基本建立以城市群为主体形态的城镇化战略格局，城镇化率达到60%以上，人民生活水平显著提升，现行标准下农村贫困人口实现脱贫；重点领域和关键环节改革取得重要进展，协调统一、运行高效的长江流域管理体制全面建立，统一开放的现代市场体系基本建立；经济发展质量和效益大幅提升，基本形成引领全国经济社会发展的战略支撑带。到2030年，水环境和水生态质量全面改善，生态系统功能显著增强，水脉畅通、功能完备的长江全流域黄金水道全面建成，创新型现代产业体系全面建立，上中下游一体化发展格局全面形成，生态环境更加美好、经济发展更具活力、人民生活更加殷实，在全国经济社会发展中发挥更加重要的示范引领和战略支撑作用。①

客观而言，长江经济带发展要实现这个目标，还面临诸多亟待解决的困难和问题，主要是生态环境状况形势严峻、长江水道存在瓶颈制约、区域发展不平衡问题突出、产业转型升级任务艰巨、区域合作机制不健全等。[5]这些问题也同样反映在法律上，比如流域资源保护的法律执行困难、部门利益与区域利益竞争导致“公地悲剧”②、经济发展与生态环境保护的法律冲突等等。

长江流域有着特殊的生态系统，面临着流域保护的一些特有问题：如上游部分支流水能资源开发利用无序；中下游河道非法采砂、占用水域岸线、滩涂围垦等行为时有发生；蓄滞洪区亟需生态补偿；河口地区咸潮入侵现象有所加剧、海水倒灌和滩涂利用速度加快；大量跨流域引水工程的实施，导致流域内用水、流域与区域用水矛盾日趋显著。我国现行法律所建立管理体制与相关制度，不仅不能解决这些问题，而且在某种程度上是导致这些问题的“根源”。仅以长江水利委员会的管理职能与相关部门职能的关系为例。我国《水法》规定，流域水资源保护实行以水行政部门为主，地方政府与其他各行业主管部门在职权范围内分工合作的管理体制。据此，长江水利委员会(以下简称“长江委”)是长江的流域管理机构，承担流域综合管理职责。③但《水法》并未明确规定流域管理机构的具体职能，按照相关法律、法规和水利部“三定方案”等规定，长江委主要有13项职能。这些职能不能涵盖《长江经济带发展规划纲要》涉及的长江流域经济、政治、社会、文化、生态等多方面管理的需要。我们对长江流域涉水事务管理涉及的30多部法律授权分析后发现，长江流域管理权在中央分属15个部委、76项职能，④在地方分属19个省级政府、100多项职能。下面将通过自制的三个表格(长江流域管理机构与其他部委及地方政府的事权重叠现状、交叉现状、空白现状)，来分别梳理长江流域管理机构与其他部委、地方政府在涉水事权配置中存在的事权重叠、事权交叉和事权空白三个层面失序现状，事权配置现状的来源与依据是我国现行的《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律规范以及《长江水利委员会职能配置机构设置和人员编制方案》(以下简称“长江委‘三定’方案”)。

表一：长江流域管理机构与其他部委、地方政府的事权重叠现状

表二：长江流域管理机构与其他部委、地方政府的事权交叉现状

表三：长江流域管理机构与其他部委、地方政府的事权空白现状

现实表明，法律授权与现实需求之间不仅存在着巨大的差距，而且造成了诸多混乱。

一是规划编制无法协调。多部法律建立了规划制度，但规划编制部门不同、规划之间的关系尤其是协调性与协同性无明确要求，“规划打架”成为较为普遍的现象。长江委在流域水资源保护等专业或专项规划编制方面与发改、环保、农业、土地等多个部门存在职能重叠；在流域生态保护及建设规划、流域主体功能区划编制，以及各类区域划定方面，与发改、环保、土地、农业、住建、沿岸各级政府之间存在职能交叉。

二是流域水资源利用与水污染防治的割裂与矛盾。主体功能区制度为多部法律所确认，但缺乏对各种功能区以及相互之间关系的明确界定。长江委在流域水资源保护与水污染防治方面，与环保、交通等部门之间，存在职能重叠与交叉。如在对同一水体的用途与保护上，长江委依据《水法》划定的“水功能区”与环保部门依据《水污染防治法》划定的“水环境功能区”既有重合也有冲突。

三是水工程管理与水量调度困难。长江流域作为中国最大流域，水电资源十分丰富，洪涝和干旱问题也十分突出，“上蓄、中调、下引”等水量调度问题是长江流域所特有且必须合理解决的问题，但法律授权多个部门管理。长江委在流域内水利工程项目、基础设施项目投资计划、审查审核，水利工程的建设与运行管理，农村水利、水能资源的开发利用等方面，与发改委、能源局、农业部门之间存在职能重叠与交叉。比如，在水电项目建设方面，大型工程由国家发改委审批，一般项目由省市水利厅、经贸委、发改委审批。不同部门、不同层级在审批过程中，很少从长江流域生态保护的角度考虑问题，使得长江水利水电开发利用与生态平衡维护之间的矛盾日趋尖锐。

四是长江水道、航道交叉管理。长江流域具有多重功能，长江航道与水道没有明显的界限，但法律规定交通和水利部门分别主管航道与水道，导致长江委在水道管理上与交通部门之间存在职能的重叠与交叉。根据《水法》规定，航道整治涉及水道的，交通部门要通知水利部门；水道整治涉及到航道的，水利部门要通知交通部门；但没有规定不通知的后果、也没有建立两个部门的协调、协商机制，造成实践中的诸多矛盾和冲突。

五是长江流域管理重大事项存在空白。根据现行法律，长江流域航道与河道的开发、整治、管理，港口规划、布局、建设、管理，水能资源开发、利用、管理，航运发展与渔业发展的统筹与协调，以及流域内建设项目的各类相关影响评价的统筹与协调，没有相应的部门承担上述职责；流域管理信息的统一监测与发布，长江沿岸入河排污指标分配、排污总量控制缺少统一管理部门；洲滩利用与管护、流域岸线管理尚无明确的管理部门。

显然，在这样的法律制度下，长江经济带建设所需要的统筹考虑开发、利用和保护等流域事务的目标无法实现，各部门、各地方在履职过程中必然出现严重的管理错位、缺位、越位，条块分割、“多龙治水”的局面难以根本改变。

现实告诉我们，这是一条走向“山穷水尽”的法律之路，如果继续按照现在的立法模式与制度逻辑来设计未来的长江流域立法，根本无法实现为长江经济带共抓大保护、不搞大开发“下禁令”的目标。如果说，探索长江流域立法模式，是新时代赋予我们的使命，那么，寻找既有立法模式的理论根源是进行新探索的必要前提。如果说，进行新探索必须有新思维，那么，创新法律理论是破解长江流域立法难题的必由之路。

二、制度失灵之源：还原论下的分散立法模式

长江流域“九龙治水”的管理体制、长江经济带建设法治化水平与新时代的要求存在着巨大的差距，这是促进长江经济带建设面临的最大挑战。这也意味着，破解体制机制障碍、提供充分有效的法律制度供给，是实现长江经济带建设“生态修复、绿色发展”目标的必要条件。可以预见，随着长江经济带建设的不断推进，特别是国家“十三五”规划的实施，长江流域多元价值的重要性更趋突出，经济、社会与环境等功能之间的竞争还会加剧，相关的多元利益冲突不断升级。迫切需要有更加完整、系统的制度性安排，平衡长江流域经济和社会发展中的各种利益关系，确定不同利益诉求的先后位序，建立保护利益诉求的基本规则和具体制度，协调长江经济带建设中普遍存在的流域资源开发利用冲突。我们首先要反思，过去的法律制度为什么“失灵”，以及是什么原因导致了“失灵”。

(一)分散立法：长江流域立法模式

长江流域管理体制上的“九龙治水”、分割管理与各自为政是现实的存在。建立这种体制的法律基于不同部门、不同地区、不同行业的职能分工，考虑的是行政区划、已有条块分割格局以及经济社会因素，较少关注甚至忽视长江的流域自然属性⑤和生态系统平衡。在流域管理与区域管理方面，流域机构与区域水行政管理部门职责不明；⑥地方省、市、县各级水行政主管部门也缺乏明确的事权划分。⑦中央层面，长江流域涉水管理部门职责交叉重叠和职责不明现象并存，事权界定不清晰。“权力竞争”、“依法打架”之所以成为国家治理体系的一种“常态”，原因是“头痛医头脚痛医脚”的分散立法模式。

客观而言，在中国改革开放40年间，环境保护立法一直受到高度重视，包括水资源、水环境立法在内的环境资源法是改革开放以来我国发展最为迅速、立法最为活跃的法律领域之一。与长江流域管理有关的法律既有《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《水土保持法》等“涉水四法”，也有《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《节约能源法》、《行政许可法》等相关法律；既有《防汛条例》、《河道管理条例》、《长江河道采砂条例》、《水文条例》等行政法规，也有《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《长江流域大型开发建设项目水土保持监督检查办法》、《长江流域省际水事纠纷预防和处理实施办法》、《长江水利委员会入河排污口监督管理实施细则》等部门规章。这些法律法规规章初步建立了防洪减灾、节水与水资源配置和调度、水污染防治与水生态保护、涉水资源管控、促进流域经济发展等多项制度。从制度实施的情况看，流域管理职能在防洪方面发挥较好，在水资源管理与保护方面很弱。我国也没有针对大型流域的专门综合性立法，流域管理的法律规范既不系统，也不成体系。当前在长江流域分散立法模式的类型、特征及其相应缺陷主要表现为以下几个方面：

1.环境立法与资源立法分离，水资源开发利用、水污染防治分别立法，对水资源的开发、利用、保护等缺乏统筹考虑。长江流域资源的核心是水资源，水既是人及生物的生存环境和条件，具有维持人的生物性生存的功能；也作为劳动对象和生产资料，为人类提供水产品、发电、航运、休闲娱乐和文化美学等维持人的社会性生存的功能。⑧这些功能对人的生存与社会发展都必不可少，却可能相互冲突。长江流域因为人类的生产与生活排放而被污染，各种污染物进入水体后，会影响或改变水体的生态过程。反过来，水体生态系统也能对污染物进行利用、消化和吸收，降解有毒、有害物质，从而减轻水污染的危害。这要求法律制度统筹考虑水资源开发利用和保护之间的关系。现实情况是，我国的《物权法》、《合同法》、《侵权责任法》、《水法》、《水污染防治法》、《土地管理法》等多部法律，均有水资源保护的相关内容，也可以适用于长江流域，但每部法律都限于保护其中一项功能而忽视其他功能，缺乏对长江流域多元功能的统筹协调，法律法规冲突多、衔接少。

2.部门主导立法，各部门根据自己的管理目标提出制度设计方案，缺乏对部门利益的约束。长江流域资源对于人的生存与社会发展具有多重功能，行政体系按照经济社会发展需求进行职能分工，各部门具有不同的管理目标和管理任务十分正常。法治国家的一个基本原则是政府权力法定。根据我国《宪法》，立法权属于全国人大及其常委会，国务院及其组成部门享有依法执行的权力。但在实际立法过程中，大部分法律草案由相应的行政管理部门提出，草案提请立法机关审议时，各行政管理部门的意见也比其他方面更加受到重视。这使得相当多的法律具有浓厚的部门利益主导色彩，容易使长江流域生态环境保护的公共权力分割为部门权力，公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化，有利则争相监管、无利则相互推诿。

3.流域立法零散，以区域管理为主的水资源开发、利用和保护法律制度体系，有悖水资源的自然统一性、功能统一性。长江作为中国最大的流域，具有独特的生态系统和由此而形成的自然、经济、人文特性，也会产生一些特殊问题，一般性的法律制度无法涵盖。目前，涉及流域的条款不仅数量极少，而且分散在《水法》、《水污染防治法》等少数法律中，专门流域立法缺失。我国仅有两部涉及长江流域的行政法规，一是《太湖流域管理条例》，另一是《长江河道采砂条例》，都是长江小流域和单个事项立法。解决长江流域特有的流域防洪减灾风险化解、水资源节约和配置调度、水能资源有序开发利用、河湖空间管制等问题，主要依靠行政机关个别博弈、讨价还价，难以实现稳定和连续的管理。

(二)还原主义方法：长江流域立法思维

分散立法模式导致水生态系统的组成要素之间被不同的法律、相互冲突的制度规制，不同的法律授权不同的部门执行。各部门只分工不协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益，反而因权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。我们已经看到了这种模式所造成的后果，但要改变一个立法模式，追问不能止于此，必须找到背后的立法思维及其相应的法学理论。

近代法理学的发展，与西方文艺复兴、启蒙运动紧密相连，是人类社会的知识领域以自然科学方法为基础的学科细分的结果。[6]P174自16世纪开始，数学、物理学、天文学等学科兴起，自然科学领域的研究与讨论对哲学社会科学产生了巨大影响，也悄然改变着法学的研究方式。自然可以被“数学化”，是可以用数学或几何方法观察、描述、衡量和计算的世界。[7]培根、笛卡尔等人主张将实验和几何学的演绎推理方法引入到一切以认识世界为己任的人文社会科学领域。他们通过对古代原子论哲学思想进行自然科学论证，形成了“机械-原子论”哲学思想，进而创造了还原主义方法论。培根认为“真理在被分解的自然中”并提出“分解—实验法”，[8]P246笛卡尔则强调自然本质的机械运动性并发明“假设——演绎法”。后来经由牛顿、伽利略、麦克斯韦的发展，使这一套方法成为思维定式，几百年来一直影响着科学知识、科学方法、科学思想的传播和培养。与此同时，人们把自然科学的认知模式和研究方法运用到了对人类社会的认知领域，重新思考人的价值、目的。“机械-原子论”将人类社会也理解为一个巨大的机械装置，而组成这个机械装置的零件则是每一个个体人。同理，作为个体的人也是一种“活机器”。人类社会这个机械装置良性运转的前提是必须保证作为零件的个体人的状态最优。因此，对个体人的关注成为了那个时代人文社会科学的重点，科学研究方法也成为人文社会科学最主要的研究方法。

受到新科学的影响，法学家们也纷纷致力于探讨“新法学”，一是将视野和关注点从宏观整体转向微观具体，强调通过把握部分来认知整体，通过揭示其机械运动规律来理解整体的存在样态。这必然要求高度推崇科学理性，将征服自然、改造自然作为人类的独特性、优越性在法律上加以肯定，建立个体主义法律观。二是希望借助数学方法将法学纳入到“统一的科学”当中，将数学范式应用于法律，⑨运用科学理性，从现实中的法律抽象出更高级和控制性的概念范畴，所有的法都由科学推导出的、具有普世性的正义之定义发展而来，以此为基础形成了体系化的法典，[9]P32-33这要求法律逻辑严谨、推理严密，将数学思维与个人主义法学思想相结合，形成了法学方法上的还原论。⑩

还原论作为西方现代科学之源，认为万物均可通过分割成部分的途径了解其本质。“还原”是一种思维由整体到部分，由连续到离散的操作，因为人类主体思维具有割离本性。“如果不把不间断的东西割断，不使活生生的东西简单化、粗糙化，不加以割碎，不使之僵化，那末我们就不能想象、表达、测量、描述运动。思维对运动的描述，总是粗糙化、僵化。不仅思维是这样，而且感觉也是这样；不仅对运动是这样，而且对任何概念也都是这样。这里也有辩证法的本质。对立面的统一、同一这个公式正是表现这个本质。”[10]还原论认为事物或现象的本原是最小的不可再分的物质颗粒“原子”(或其化身“物质成分”等)，核心是将事物或者现象“还”到其“本原”，以揭示其本质，阐明其根源。一是从部分解释整体，这就需要将整体分解为部分，通过研究部分来解释整体；二是从低层次来解释高层次，这就需要把高层次现象降解低层次现象，通过研究层次来解释高层次。还原论对法学研究和立法的影响深远而明显。[11]P81今天我们使用的法学范畴和概念体系都在很大程度上呈现出这样一种“还原”性思维：在法学理论上，将法律领域区分为公法——私法，然后再逐步“还原”至各种制度、规范、概念；将法律关系分为主体——客体，进而细分为不同类型、不同规范形式；将司法过程分为事实——规范，还要将其进一步分解为刑事、民事、行政等不同裁判方式和规则。在立法上，进行与法学概念范畴相一致的体系化构建，首先区分民法、刑法、行政法、诉讼法等法律子系统，然后再逐层降解，每个子系统下有若干法律、法规、规章、规范性文件。

长江流域的立法现状和事权配置困境就是还原性思维的“理性”呈现。我国的环境法与资源法在立法体系中分别属于行政法和经济法，长江流域开发利用和保护分别立法属“常态”；长江流域开发利用涉及流域资源的多种功能，根据分权原则由法律授权不同部门管理不同的开发利用行为是“必然”；长江流域的社会经济发展关系各个方面，不同区域或不同问题由不同法律进行规范也“合理”。这些“看起来都很美”的法律运行的结果是，长江流域涉水各部门“依法履职”，但各种水坝可能导致长江流域生境破碎化、流水生境丧失、水文自然节律消失、水温变化不符合时令特征、水体气体过饱和；大量的堤防工程造成湿地和湖泊面积大量丧失、水生生物的江湖交流不能实现、封闭水体富营养化程度加剧；航道建设和航运发展形成码头对沿岸带生境的大规模占用、水域扰动加剧、珍稀物种的误伤致死机率增加；过度捕捞致使渔业资源可再生能力降低甚至丧失……。最终造成长江流域生态系统结构受损、物种消失、生物资源现存量下降、渔业资源破坏等严重的水生态环境问题，环境承载能力严重不足，基本上处于亚健康甚至不健康的状态。

事实表明，长江经济带建设迫切需要为长江立法，而现行的法律观念、立法模式呈现出明显的不适应性，还原论思维下的法律制度供给不能满足长江经济带建设“生态优先、绿色发展”的战略定位，不能实现充分发挥市场机制在流域资源配置中的决定性作用，难以更好发挥政府作用的国家治理目标。因此，制定“长江法”首先需要进行重大理论创新，寻找新的法理支撑。一方面，新法理能够为突破现有的立法理念、立法原则和立法模式提供依据，为制定流域法、综合法奠定理论基础；另一方面，新法理具有指导实践功能，为长江流域立法重构社会关系、重塑管理体制、重建社会秩序提供价值取向和“权利—权力”沟通协调方法。在这样的理论基础上，才可能将“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”的新理念变成实际的法律规制，把加快推进生态文明建设的各项方针政策和制度措施通过立法制度化、规范化、程序化并适用于长江经济带建设。

三、理论创新之基：整体主义方法论

还原论思维造成了长江流域立法的困境，需要反思，这是长江经济带建设实践提出的时代课题。检讨还原论，可以发现，还原论的优点在于“还原”，这种思维可以将知识进行严格的系统化、精确化，使我们有了逐步深入理解法律、认识法律运行规律、建立法学范畴的可能。在长江流域立法中，如果没有还原性思维，我们已有的各种对长江流域法律现象的认识将无从产生，更无法深刻理解和把握其规律。但是，还原论缺点也在于“还原”，它把本来相互联系、相互过渡的社会现象离散化、割离化，使我们无法从整体上观察法律现象、思考法律问题、提出法律对策。在长江流域立法中，如果只有还原性思维，也无法对长江经济带建设这样的新兴法律现象进行合理解释。从方法论上看，我们还必须建立不同于还原论的新方法。

(一)整体性思维：新视野下的长江大保护

我们知道，与还原论相对应的是整体论，这也是自古就有的哲学思想，其与还原论不同的是，强调研究高层次本身和整体的重要性，主张一个系统(宇宙、人体等)中各部分是有机的整体，不能割裂或分开来理解。如贝塔朗菲所言：从亚里斯多德提出“整体大于它的各部分之和”开始，其作为一种基本的系统问题表述，至今仍然正确。[12]

近现代整体论的发展，与两个研究领域的出现有着极大的关系。一是生物学和生态学的产生。其实，就在还原论方法论繁荣之际的1859年，达尔文的《物种起源》问世，产生了“物竞天择，优胜劣汰”的进化论，形成了以此为基础的生物学，打破了以物理学为楷模的还原论神话。达尔文在研究方法方面，更多地使用整体论对自然选择的过程进行历史性叙述。在此种情况下，生物学在物种进化、遗传变异等领域所取得的重大进展，为以描述性、非决定性为特性的整体论的建构提供了孕育的摇篮。1866年，德国动物学家海克尔首次提出生态学一词并定义：生态学是研究生物与其环境之间相互关系的科学。随着整体论的逐渐清晰，生物学家和一部分哲学家们开始用全新的视角审视世界，强调整体论的研究方法。二是物理学的革命，生物学产生之初，其整体主义方法论并不为物理学等科学所接受，大多数人持排斥态度；到20世纪早期，物理学发生了革命性的变化，相对论和量子力学的出现，使物理学本身产生了整体论思维方式。相对论与量子力学使得科学认识方法由还原论转向整体论，为自然科学在20世纪的发展开辟了广阔的前景。

在社会科学领域，历史主义科学哲学兴起，也将方法论的重心从还原论转向了整体论，他们将研究重点放在哲学研究与历史考察的关联性上，注重对科学理论做整体评价而非单个理论的评价，将范式、纲领、传统或背景理论作为分析科学的基本单元，强调特定理论是更大传统或大理论的部分。历史主义哲学在采用整体主义方法论的同时，还特别注意科学与其他文化的联系，指出科学与非科学之间并不存在着一条明显的界线。[13]在整体主义哲学看来，还原主义方法论主要回答的是怎么样的问题，而不能回答为什么的问题。还原主义方法论对现象问题谈得多，对原理问题谈得少。[14]而整体主义方法论，将哲学研究与历史考察联系起来，强调科学与文化的联系，强调科学的时代性或历史性，强调科学活动中人们的价值取向及其作用。较之于还原论，整体论实现了从实体思维到关系思维、[15]从线性思维到非线性思维、[16]从对抗性思维向合作性思维的转变，其理论见解更加深刻，视野更加广阔。在法学领域，随着新的法律现象出现，概念法学、规范法学等教义学理论所持的还原主义方法论也受到了批判，博登海默指出：“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角、拐角的大厦，在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的，尤其当技术知识和经验受到局限的情况下，照明系统不适当或至少不完备时，情形就更是如此了”。[17]P221-222适应时代需要的社科法学逐渐兴起，较之于还原论，整体论更加注重法律间的关系，强调历史文化传统对法律的影响，关注法律与政策的互动。法律上的整体论秉持关系思维、非线性思维、合作性思维方式，对许多新兴法律现象进行了诠释。

进入现代社会以后，随着系统论、混沌理论的兴起，整体论也有了新的发展。“其基本观念可归结为三重架构。首先，事物是整体的而且是系统的和复杂的。其次，事物是运动性的而且是显示出自组织特性的。最后，整体的活动是具有因果性的但却是多线性的。”[14]20世纪60年代以来发展的生态环境保护科学，包括环境哲学或生态伦理学、环境管理学、环境经济学等，都是以新型整体论为基本方法论建立的知识体系。世界人口、资源与环境的不协调发展造成了环境污染、臭氧层消失、水土流失、荒漠化扩展、生态系统退化、生物多样性丧失、自然灾害等生态环境问题。这些问题无法用传统的线性思维和单学科途径来解决，而整体论所固有的非线性思维模式、系统观点、整体性理论及多学科集成研究的传统，为探索解决人类环境危机的途径提供了理论基础与方法论。这种理论与方法也应成为我们观察长江经济带建设所面临的问题，深刻理解习近平总书记提出“共抓大保护，不搞大开发”的长江经济带建设目标导向的指引。

首先，长江经济带是一个复杂的巨型系统，呈现出系统性和复杂性。我们知道，长江在长江经济带建设中处于核心位置，“水”是长江最重要的资源。然而，在长江经济带建设语境下，“水”并不是化学分子式意义上的概念，而是一个复杂的综合体，形成了水源、水质、水系、水路、水岸、水生态等多个层面且相互影响的复杂联系，既涉及生活用水、生产用水、生态用水，也牵涉上下游、左右岸，还关乎不同地区、行业、部门。长江经济带实际上是以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流的经济社会大系统，也是连接“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重要枢纽。因此，长江流域既具有重要的生态价值，又具有重大的经济社会价值。

其次，长江流域的气候、自然地理、资源环境特点和在中国经济社会结构中的地位决定了长江的问题常常具有全局性影响，各种因素处于运动变化中且具有明显的自组织性。从流域管理学看，与流域特殊自然特性相伴随的，一定是“一方水土养一方人”的经济特性和人文特性，流域文明是必须高度重视的社会文化现象。在中国的江河流域中，长江流域横跨东中西三大区域，范围最广；长江流域有着独特的生态系统，功能最为复杂；长江流域资源最为丰富，对国民经济和社会发展全局的战略支撑地位和作用不可替代；长江流域内各区域间经济社会发展水平差异最大，不同程度的文明形态并存；长江流域特殊性问题最为突出，许多问题在其他流域不可能产生。从公共管理学看，长江流域人口众多、产业规模巨大、城市体系完整，各种利益复杂交织、高度密集。因此，长江经济带建设既要充分考虑利用长江流域丰富的自然条件，也必须重视其人文条件的独特性和差异性。

经过多年的开发利用，长江流域生态系统岌岌可危，各种环境污染和生态破坏的后果与人类开发利用行为既有因果性也有多线性。2014年9月，国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，确定新一轮长江经济带建设战略时，长江沿岸已经分布有五大钢铁基地、七大炼油厂以及40多万家化工企业，仅规模以上排污口就有6000多个，每年向长江排放的废污水近400亿吨，占全国污水排放量的一半以上，形成了近600公里的岸边污染带。[18]流域的整体性保护不足，生态系统退化趋势正在加剧；污染物的排放量大，风险隐患大，饮用水安全保障的压力大；农村生活污水随意排放，农业生产化肥施用量过高、流失严重，加剧了流域面源污染，富营养化问题较严重的太湖、巢湖均位于长江流域，洞庭湖水质为五类，鄱阳湖水质为四类；主要酸雨省份八成以上分布在长江经济带，原始植被丧失了85%，上游森林覆盖率已由上世纪50年代初的30%-40%，下降到10%左右，水土流失面积，从上世纪50年代的36万平方公里增加到56万平方公里，占全国水土流失面积的36%，年土壤侵蚀量达2.24万亿千克，使长江干流泥沙剧增。[19]因此，长江经济带建设既要考虑十分严峻的环境保护现实，也要统筹已经非常有限的生态承载能力。

面对这样一个大系统和面临如此复杂问题，如果依然按照还原论的思路，长江经济带建设必然还会走上高投入、高消耗、高污染的不可持续发展“老路”，由各部门、各地方按照“规划项目化”的方法制定各种“依托长江黄金水道”的发展规划，开始新一轮的铺摊子、上项目大竞赛，在长江流域布局数百个“新型”城市、数千个产业园区、数万家企业、数万亿元投资，直至长江生态系统将被彻底摧毁。事实上，这种苗头已经在国家确定开始建设长江经济带初期有所显现，正是为了“纠偏”，习总书记才提出了“共抓大保护，不搞大开发”底线，扭转了“风向”。[20]

在这个意义上，“共抓大保护”必须有整体性思维，通过对长江经济带所涉的资源环境、经济发展、社会建设等多方面、多层次问题进行共同规划，建立不同部门、不同区域、不同行业开发利用长江流域资源的沟通标准，促进政府、企业、个人采取共同行动，实现各方面、多主体、广来源的信息共同分享，才可能真正避免“先污染后治理”的恶性循环，实现绿色发展、可持续发展。这也要求我们对长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的路径和方案研究，必须跳出“就保护谈保护”的单向思维，统筹协调生产、生活、生态问题；跳出“就管理谈管理”的线性思维，一体考虑经济、社会、文化因素；跳出“就法律谈法律”的对抗性思维，融会贯通公法、私法、领域法手段。

(二)综合性立法：长江流域立法模式选择

近两年来，为长江立法的呼声高涨。尤其是在总书记有关长江经济建设的多次重要讲话发表以后，长江流域水资源保护的话题升温，各方面对立法也更加关注。《长江经济带发展规划纲要》明确提出了研究制定“长江保护法”的要求。目前看来，长江需要专门立法，已成共识；但对如何为长江立法，却有分歧。我们认为，应以整体主义方法论为指引，选择综合性立法模式，为长江经济带建设的绿色发展、可持续发展综合立法。为此，必须实现立法理念与方式上的重大转变。

1.从线性立法向非线性立法转变

在我国的立法体制中，主要采取的是从上到下的“线性”立法模式，这种模式不能适应长江流域立法的需要，问题有二：一是采取分割方式单项立法，法律间的协调、协同性差，适用困难。二是采取降解方式逐层立法，在“全国性法律法规——流域性法律法规——地方性法规”的等级中，流域性法律法规最为薄弱。目前，我国有效的流域立法仅有《长江河道采沙管理条例》和《太湖流域管理条例》，都是国务院法规，不仅立法层次低、而且都属于单项和局部立法，不足以解决全流域的问题。总体上看，流域立法既滞后于国家立法，综合性的流域管理立法基本上处于空白；也滞后于地方立法，随着区域经济的快速发展，水资源开发利用矛盾凸现，各地方纷纷加快涉水立法步伐，但地方立法很少涉及流域管理的内容。 可见，现行的立法层级和立法模式，流域层次立法薄弱、制度间断裂和冲突严重，难以根本性地解决长江流域问题。

针对流域作为复杂性生态系统、社会文化系统，线性立法模式不能适应需要的现实，必须转变立法理念，建立“非线性”立法模式。在原有的“直线”上截取流域这个“横切面”，进行专门立法，形成“非线性”立法与“线性”立法相互补充的立体式立法格局。进行长江流域的“非线性”立法，应根据长江流域的多要素性(自然、行业、地区)与社会、经济、文化等复合交融性的特点，充分考虑长江流域生态系统与其他生态系统的关联性、与经济发展的同构性、流域治理开发保护与管理的特殊性，从产业聚集、国土空间、水资源配置等多方面设定绿色发展的边界、确立可持续发展的保障性制度，从治理体系与治理能力现代化的角度回应长江流域特殊的区位特征、特殊流域特性与特殊水事问题对立法的现实需求。

在此意义上，相对于《民法典》《水法》等法律，长江流域立法是特别法，应全面反映长江流域的特殊性，针对性地解决长江流域水资源和涉水资源的具体问题，从流域层面上处理长江源头、江湖关系、长江河口等特殊性问题；解决重大流域性控制性水工程、推进黄金水道建设等法律问题。

2.从部门性立法向领域性立法转变

我国目前采取的部门立法模式，一方面是理论意义上的法律部门分割，以调整对象作为划分不同法律部门的标准，不同性质的法律规范难以综合运用；另一方面是实践意义上的部门利益主导立法，各涉及长江流域的管理部门在一定程度上存在部门利益法律化倾向。即使各部门能够摒弃部门利益，也由于各部门从各自的管理职能出发考虑经济发展与生态保护问题，容易导致法律制度间的冲突、断裂和空白。

针对长江经济带是依托长江黄金水道的流域经济，长江生态安全事关流域乃至整个国家稳定。在“生态优先、绿色发展”的基本定位下，部门立法模式存在明显不足，必须转变立法思维，采取领域性立法方式。[21]领域法学研究范式以特定地域、特定行业的自身性质为依归进行的领域法研究，可以起到弥补类型化方法过于生硬和不当裁剪事实的弊端。[22]进行领域立法，应按照流域生态系统规律，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等问题一体考虑，综合运用私法和公法手段，建立长江流域资源统一配置、统一监管制度，切实解决沿江工业、港口岸线无序发展的问题，优化长江经济带城市群布局、经济结构与产业结构，确保长江流域资源的可持续利用。

这个意义上，长江流域立法，不是部门法意义上的民法、行政法、经济法、环境法、资源法，而是综合运用民法、行政法、经济法、环境法、刑法等多种调整手段、实体法与程序法相互衔接的领域法。其目的是建立长江流域资源开发利用和保护综合决策、上中下游统筹考虑、东中西部协调发展、中央流域地方协同联动的综合性法律调整机制。[23]P23-30

3.从对抗性立法向合作性立法转变

在“公——私”二分的立法模式下，公法手段与私法手段处于对抗状态，虽然公法有从“管理管理者之法”向“管理者管理之法”拓展的趋势，[24]P240-241但私权不受侵犯作为公权行使的边界的基本价值判断没有改变，这也是造成发展与保护相互对立的法律原因。[25]二元结构的立法模式本质上是一种对抗模式，无法满足长江经济带建设将生态环境保护居于压倒性战略地位，以期改变长期存在的生态建设与经济社会发展矛盾和冲突问题的需要。这就需要转变立法方式，进行“权利——权力”的合作性制度安排，[26]建立流域治理与区域治理相互协作、流域圈与行政圈的有机融合的法律机制。

从流域发展与保护的整体来看，长江经济带建设中的保护生态环境与建立统一市场、加快转方式调结构是一个整体，只有采取合作性的立法方式，才可能统筹考虑科学利用水资源、优化产业布局、合理配置港口岸线资源和安排一些重大投资项目，既够使市场在资源配置中起决定性作用，又能够更好地发挥政府作用。

从局部发展与流域整体保护的关系看，长江流域所涉的不同省份、区域，上下游、左右岸，不同产业的发展诉求不一，各单元、各系统对长江流域都有特定的功能诉求。面对长江流域资源的多功能属性所产生的不同主体、不同利益诉求，只有采取合作性立法，才能根据把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带的目标，将发展与保护的关系纳入统一的法律制度，形成协同、协调的法律机制。[27]

在这个意义上说来，长江流域立法，不是传统意义上的那种简单的公法或者私法，而是沟通私法与公法、协调私权与公权的合作型法，以更好解决随着资源约束的趋紧，多元化的发展诉求所可能带来的日趋激烈的冲突与博弈，缓解长江经济带建设过程中保护与发展的张力。

4.从分离性立法向整合性立法转变

政策与法律的关系，始终是立法必须面临的一个两难选择。长江流域立法必须为政府管理和服务长江经济带建设提供体制保障和行政权力依据，是为流域专门立法的直接理由。在公共行政“去法化”和法律“去公共行政化”的分离思维下，[28]政策与法律“两张皮”现象十分严重，法律制度与公共政策的不匹配是一个现实的问题，导致政出多门、九龙治水。这就需要转变立法视角，从公共行政的效率性与合法性两个维度考虑政策与法律的关系，实现整合性立法，妥善处理好政府与市场、政府与社会、政府与个人的关系，在流域层面合理划分中央事权与地方事权、部门事权、社会组织事权，为建立多元共治的长江流域治理体系提供法律依据。

长江流域现行的管理体制不能适应长江经济带建设的新要求，在本来就很脆弱的生态环境条件下，如何在生态环境容量上过紧日子，依托长江水道，统筹岸上水上，正确处理防洪、通航、发电的矛盾，自觉推动绿色循环低碳发展，真正形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，政府部门和流域省(市、区)既无充分准备，也无实践经验。还有一些部门和地区，因为既得利益，对长江经济带建设“生态优先、绿色发展”的基本定位不理解、不接受。这更需要通过整合性立法，强力推进体制改革，突破部门利益、地方利益的藩篱，促进流域省(市、区)加快政府职能转变，提高公共服务水平。

长江经济带建设要把生态修复放在重要位置，把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，涉及到多个管理部门、多个流域省(市、区)，但目前有关长江流域的中央与地方事权、地方与地方事权、中央部门与地方部门事权划分依据和评价、协调、协作机制不完备、不健全带来了长江流域治理中权力与权力、权力与权利、权力与责任等划分不清等问题，这些问题的解决，根本上有赖于采取整合立法模式，将实现政策与法律的有机统一，对长江流域事权的划分作出系统性、科学性的制度设计和安排。

在这个意义上，长江流域立法不是纯粹的法律规范的组合，而是法律规范与政策规范的有机统一。通过这种法律政策化和政策法律化的整合性立法，以解决长江流域各级地方政府之间封闭、自利化管理弊端，化解职能部门“九龙争水”以及流域管理机构的事权被虚化、弱化等矛盾，建立政府与市场、社会、公众多元共治的合理体制机制。

四、破解困境之道：整体论与还原论的超越

我们在检讨和反思还原论方法的基础上，提出了建立整体论方法的主张。但是，正如还原论具有积极意义一样，我们对整体论的不足也保持着高度的警惕。整体论在使我们对长江流域立法的认识具有更广阔视野、更系统全面的把握的同时，也使得我们可能陷入对问题的认识难以深入、更具有模糊性的状态。因此，要解决长江流域的立法困境，既不能完全固守还原论，也不能以整体论取而代之，必须客观认识还原论与整体论方法的优势与弱点，明确其适用的条件与时空范围，根据长江流域立法实践需求加以合理运用，实现对整体论与还原论的超越。

(一)以整体论明确长江流域立法的价值取向与立法原则

我们认为，长江流域立法作为非线性立法、领域性立法、合作性立法、整合性立法，并不是还原论式的“长江保护法”，而是整体主义的“长江法”。

1.明确“长江法”的立法指导思想

在生态文明理念的指导下，以“维护健康长江，促进人水和谐”为基本宗旨，加强流域水资源管理，优化流域水资源配置格局，强化水资源统一调度，提高区域水资源保障能力，促进长江经济带建设与水资源、水环境承载能力相协调，推动长江流域经济结构调整和发展方式转变；建立最严格的水资源管理制度、最严格的生态环境保护制度、最严格的耕地保护制度；立足建设长江经济带的战略高度提出对长江流域治理、开发、保护、管理的要求，充分发挥综合利用效益，保障流域防洪安全、供水安全、能源安全、生态安全与航运安全。

2.确立“长江法”的立法原则

(1)生态修复优先。流域生态修复，必须凸显水量—水质—水生态“三位一体”的整体思维，通过采取水系连通、截污导流、河湖清淤、受损河道修复、岸线生态化治理和修复、水源保护等水生态保护和修复的综合措施，推进水生态质量改善。高度重视湿地生态系统、生物栖息地保护修复、全流域生态防护带建设以及岸线生态化治理和修复。一定程度上还原长江流域的自然性，以实现“健康长江”，“江河的流通性、水系的完整性、水质的良好性、生态的多样性、功能的保障性”的指标体系要求。

(2)保障水安全。长江水资源的基础性、支撑性地位，赋予了流域水安全多层次的需求。一是公共安全，长江由于其涉及面广泛，涉及人口众多，防洪保安的要求越来也高，抗旱保供水的责任越来越重。二是资源安全，包括水质、水资源以及涉水资源安全。南水北调工程的开通，长江流域影响的范围已经超越以往，饮用长江水的人口也将从之前的4亿人上升到8亿人，长江水安全问题将成为影响全国经济发展的重要问题。三是生态安全，流域水生态系统结构不完整、物种多样性下降、栖息地萎缩的问题必须解决；水生态系统功能下降，突出表现为水生态系统受损，生态系统产出、承载力下降的现象必须遏止。

(3)公平配置流域水资源。长江流域水资源综合利用，在特定时空与约束条件下，必然引发公平配置的拷问。妥善进行正常状态下的利益平衡、非正常状态下的价值排序，协调生活用水、生产用水以及生态用水之间的关系，需要通过构建基本规则，确立法律权利之间的优先顺序，保证长江流域水资源其本身的可持续发展和满足流域经济、社会可持续发展的需要，将跨部门、跨行业、跨区域与水的多元价值放置于流域整体范围内统筹协调。

(4)促进流域可持续发展。在大规模开放开发前统筹规划，处理好开发利用和保护之间的关系，建立流域主导、区域协同、企业主体、社会参与的多元化长江流域共治体制，完善环境与发展综合决策机制，将“共抓大保护，不搞大开发”的要求贯穿于经济社会发展的全过程。

3.建立“长江法”的整体框架

(1)总则部分。总则部分主要规定立法目的、适用范围、与相关立法关系、基本原则、流域多元价值功能排序、政府责任、目标考核、单位和个人权利义务等内容。

(2)监督管理体制。监督管理体制主要包括以下几个方面的内容：一是建立长江流域管理体制，规定相关权力配置与运行原则、协调与行动机制等；二是建立长江流域规划与区划制度，为“多规合一”提供法律依据。

(3)制度体系。制度体系主要包括以下一些制度设计：一是建立长江流域水安全保障制度；二是建立长江流域开发与利用制度；三是建立长江流域水污染防治制度；四是建立长江流域生态保护与修复制度；五是建立保障制度；六是建立法律责任制度。

(二)以还原论进行具体的制度设计

根据已确立的基本价值取向、立法原则和整体结构，然后侧重运用还原论的方法，对长江法进行精准的制度设计。

1.准确界定相关概念

对于相关概念的界定，直接关系到“长江法”的调整对象和适用范围等立法基础问题，必须有个性的分析和逐层分解。比如，“流域”、“流域资源”、“流域生态系统”、“流域法”等基本概念。

2.精准识别权利(权力)

“长江法”可能涉及多种权利(权力)类型，合理的权利(权力)配置是实现立法宗旨的关键。立法原则确定之后，精准的权利(识别)是合理配置的前提。其中，最重要的是识别公权与私权、生存权与发展权、发展权与环境权、物权与资源权、个体性权利与公共性权利，并勘定权利(权力)行使的边界。

3.设计具体制度

在对长江流域制度需求进行类型化研究的基础上，设计相应的制度，建立综合决策机制，执法协调、协同机制，公众参与机制，市场监督机制，责任追究机制、纠纷解决机制等。

区分制度的多维面相。根据制度的适用范围，分为流域共性制度与长江流域个性制度；根据制度的流域空间范围，分为“点上”制度、“线上”制度、“面上”制度；根据制度需求的重要性、典型性，划分为核心制度和一般制度。例如，因应长江流域突出问题及其特殊性，需要对防洪减灾、节水与水资源配置和调度、水能资源开发利用、河湖空间管制、水资源保护、水污染防治与生态保护、航道管理、涉水资源管控、流域产业布局等制度和重点关注。

确定制度设计的重点领域和区域。针对长江流域的重点领域(如控制性水库群统一调度、河湖空间用途管制、跨流域和区域引调水、水资源与生态环境保护与修复、生态补偿等)和重要区域(如三峡水库库区、南水北调中线工程水源区、丹江口水库库区、长江上游控制性水库群区域、长江中下游和洞庭湖、鄱阳湖地区、长江河口)建立专门制度。

结合生态文明体制改革设计制度。结合流域水情和生态文明体制改革要求，建立多规合一、生态红线(空间管控)、流域承载能力监测评估、生态补偿制度、水资源统一调度、自然资源有偿使用制度、跨部门衔接会商机制、地方首长行政负责制以及地方政府考核等核心制度。

五、结语

长江流域是我国第一大流域，有着特殊的生态系统。我国当前推动长江经济带建设成为国家战略，并且，长江经济带建设确立了“共抓大保护，不搞大开发”的目标。在此背景下，为长江进行专门立法，从而为长江经济带建设提供完善法治保障，已基本形成共识。制定“长江法”，亟待矫正当前的法律规范与规则体系在配置长江流域事权中存在的失序现状，包括长江流域管理机构与其他部委、地方政府的事权重叠、交叉与重叠。制度失灵根源于还原论下现行长江流域的分散立法模式的内生缺陷。为应对此问题，需要通过创新理论与更新方法，为长江流域立法寻找新法理。专门的“长江法”应当在整体性思维下进行长江大保护，长江流域立法应当选择综合性立法模式，即实现从线性立法向非线性立法、从部门性立法向领域性立法、从对抗性立法向合作性立法、从分离性立法向整合性立法的更新，实现以整体论明确长江流域立法的价值取向与立法原则，兼顾以还原论指导具体的制度设计。

注释：

① 具体内容参见《长江经济带发展规划纲要》。

② 1968年英国加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)在《科学杂志》发表《公地的悲剧》(The tragedy of the commons》一文，以一个草地公有而畜群私有的简单模型，分析了公共利益得不到有效保护的原因。因为草场是公共资源并向每个牧民开放，每个牧民都有使用权但无权阻止他人使用，于是每个人努力增加自己的牲畜，最终导致草场退化直至毁灭。在法律上，“公地悲剧”既可能因为不加限制的个人权利而产生，也可能因为多个公共权力竞争而导致，都是法律主体为获得最大限度利益而竟相扩大利用资源的规模，导致全体享用者因耗尽公共资源而同归于尽。过度养殖或捕捞渔业资源、过度引水或者开发水电资源、将河流作为天然“污水管”，等等，都是流域“公地悲剧”的典型例子。

③ 我国虽然在20世纪50年代就建立了流域机构，但在很长时间内流域机构作为水利部的派出机构，主要承担水利建设和防洪的技术咨询机构，没有管理职能。直到1997年《防洪法》才授予流域机构在防洪方面的相关职权；2002年修订的《水法》明确了我国水资源管理实行流域管理与区域管理并重的管理体制，并按照决策权、执行权、监督权分立的原则，授予了流域机构一定流域管理职权。根据国务院机构设置方案，长江水利委员会是水利部的派出机构，代表水利部行使长江流域综合管理职责。

④ 2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，根据这个改革方案，包括水利部在内的各部委的职能已经做了重新调整。但一方面是改革正在进行过程中，中央机构改革后的职能“三定”工作尚未完成，地方机构改革还没有开始；另一方面，涉及的多部法律还没有根据机构改革后的新需求，进行修订。本文依然按照现行法律规定和各部委的原“三定”方案，对法律授权与部门职责进行分析，对于机构改革后的法律修订和确定机构改革后的“三定”方案，具有参考价值。

⑤ 从自然条件上看，流域是一个完整的生态系统，在流域内，由于水动力的作用，将水、土及其所含的各种物质元素，逐级搬运、沉降、堆积，并发生物力的、化学的、生物的过程，以此来影响社会经济生活。参见王志宪、程道平：《流域管理学研究重点的思考》，载《山东师范大学学报(自然科学版)》2004年第2期。

⑥ 《水法》第12条第1、第2款和第3款规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”《水法》建立了流域管理与区域管理相结合的体制，也在具体制度中对流域机构授予了制定流域综合规划、水功能区水质监测、新建排污口审核、水量分配和应急水量调度、取水许可审批等权限。但是，《水法》多处使用“水行政主管部门或者流域管理机构”的表述，亦未明确水行政主管部门与流域管理机构权限的划分标准或者适用条件。

⑦ 《水法》第12条第4款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”但没有明确不同层级水行政管理部门“规定的权限”的划分方式及其相关程序，各地方“三定方案”规定职责权限差异很大。

⑧ 人的生存方式包括两种，一种是作为生物体的人，从环境中获得基本生存条件并作为地球生态系统中的一部分，其生存必须依赖清洁的空气、水以及生态系统的各种服务功能，可以称之为人的生物性生存方式；另一种是作为社会的人，从自然环境中获得劳动对象、工具和成果并与他人形成合作体共同创造财富，其生存必须依赖社会、组织以及社会关系的各种形式，可以称之为人的社会性生存方式。参见吕忠梅：《环境权入宪的理路和设想》，载《法学杂志》2018年第1期。

⑨ 最早将数学范式应用于法律的学者是17世纪德国学者莱布尼茨。作为一个数学家兼法学家，莱布尼茨认为法律是一门建立在几何学基础上的演绎科学，法律推理应该遵循几何学当中的演绎方法和证明模型。

⑩ 具体分析参见[苏]Б.格里戈里耶夫《原子论与还原论》，刘伸译，载《国外社会科学》1981年第8期；刘敏、董华：《还原论传统的盛行与隐匿》，载《系统科学学报》2011年第1期。