陕南移民搬迁扶贫模式的效果评价和对策研究

2018-12-13区慧琼王茵张雅黎李瑞霞吴越

新西部下半月 2018年9期

区慧琼　王茵　张雅黎　李瑞霞　吴越

【摘要】陕南移民搬迁工程成效显著，但也存在一些现实问题。本文从教育现状、就业收入、政府工作等角度，对安康市石泉县池河镇的移民搬迁情况进行了实地调查走访。存在的主要问题有：移民户生产生活状况和预期结果有差距，就业收入难以保障，子女教育体系不完整；政府计划与实际实施情况不符，体制僵化；劳动力回流现象不理想，移民社区商业活动欠发达，中老年移民难以适应新的生活环境和节奏。针对上述问题，文章提出有针对性的策略：精准工作目标，完善搬迁工作反馈体系；完善社会保障体系；加强公众参与和管理共建；应从区域和移民新区自身角度着手研究适宜的产业结构体系；强化搬迁子女的教育权益保障。

【关键词】移民搬迁；扶贫模式；池河镇

2011年陕西省启动了陕南移民搬迁工程，是一个从根本上解决陕南环境恶劣地区群众居住安全和生存发展的宏大民生工程，也是一个加快推进城镇化进程和城乡经济一体化发展的重大战略举措。陕南地区地处秦岭腹地，地形地貌复杂，地质环境脆弱，地质灾害多，2011年，陕南政府为从根本上解决山区民众安全隐患，明确按照“长远规划、分布实施”的原则，颁布了移民搬迁这一惠民工程。对陕南地区来讲，这是一个千载难逢的重大历史机遇，我们必须按照“建设小城镇、产业支撑和避灾扶贫搬迁”三位一体的思路，集中精力把这项最大的惠民工程组织好、实施好，努力让广大山区群众生活得更加幸福、更有尊严。

陕南移民搬迁成就令人欣慰，搬迁群众的生产生活条件发生重大改变，城乡公共服务差距不断缩小，经济社会全面发展，生态环境进一步优化。对照“搬得出、稳得住、能致富”的总要求，移民搬迁工作目前还存在搬迁对象底数详查不够精准、搬迁工作难度加大、搬迁群众扩大就业和提高收入、安置用地、集中安置点后续配套和改革跟不上等一系列客观困难和问题。为了后续陕南移民搬迁既能保证搬迁群众“搬得出”，又能保障搬迁群众“稳得住、能致富”，不折不扣地贯彻落实省委、省政府的战略部署，同步够格地实现陕南小康，提出几点建议。

移民搬迁这一宏大工程能否顺利推进，达到安民惠民富民的预期目标，关键要有一套完善的工作机制，以保障和推动工作任务落实。重点要抓好四项工作：一是落实工作责任。各级政府是移民搬迁的责任主体，各地区要抓紧制定方案，细化分解任务，落实推进措施；市县区移民搬迁安置工作领导小组各成员单位要充分发挥职能作用，密切配合协作，特别是要加强与上级对接，加快落实搬迁指标、项目和资金。二是精心抓点示范。这次移民搬迁与以往的扶贫移民、工赈移民、生态移民以及危房改造相比，在搬迁对象、搬迁规模、建房主体、投入强度、安置形式等方面都有很多不同之处，很多问题需要在探索中解决，很多矛盾需要在实践中化解，很多措施需要在总结中完善。为此，工作中应坚持“政府主导、群众主体，试点示范、稳步推进”的原则，市上抓3个左右“三位一体”示范点，每县区抓3-5个示范点，创造经验、典型引路，推動面上工作全面开展。三是落实优惠政策。实施移民搬迁后，广大移民居住到陌生的环境，要让他们实现搬得出、住得着、能致富，各级政府必须制定配套优惠政策，帮助移民搬迁户加快致富步伐。具体讲，应尽量减免移民搬迁工程有关税费，尽可能减轻移民搬迁成本，让搬迁户在子女上学、就医和农村低保等方面同原居民享受同等待遇，对移民在产业发展、技能培训和资金扶持等方面给予重点倾斜支持，等等。

陕南移民搬迁将在省委、省政府的统一领导下，结合城乡统筹发展、城镇化建设、新农村建设以及生态建设、扶贫移民搬迁计划，迎来更加辉煌的明天。

一、移民搬迁现状

陕西省安康市石泉县池河镇，西依马岭关，东临池河水，故又名马池。位于东经108°28′69″—108°38′05″，北纬32°91′15″—33°00′18″，地处安康市西南部，石泉县城东部，东与汉阴县平梁镇接壤，南连喜河镇，西邻城关镇，北接迎丰镇。镇域面积共101平方公里。境内东、西、北为浅山丘陵，南面环山。气候属亚热带季风区中的大陆性气候，四季分明。春季干旱多风，夏季雨量集中，秋季温和凉爽，冬季干冷少雪。池河属汉江水系，流经双营、谭家湾等10个村，最后在桂花村与新兴村交界处龙王潭注入汉江。池河镇内有池河穿境而过，镇西南有汉江环绕，境内天然矿泉水到处存在，水质属富硒低矿化优质矿泉水，水资源极为丰富；全镇森林资源面积6.5万余亩。主要自然灾害有旱涝、滑坡、泥石流等。

本课题组主要对池河镇的现状做了如下几个方面的考察：

1、教育现状

小组在池河镇实地调研时，对当地的学校教育进行了考察，我们走访了池河镇的幼儿园、小学及中学。由于近年来国家政策对教育发展的倾向性支持，各教育机构的基础设施比较完善，硬件设施水平相对较高，但师资水平相对较低，教职人员也相对缺乏。通过问卷调查和结构化访问，我们了解到人民群众对教育水平的发展总体持肯定态度，对于教育问题表现出积极的态度并主动与调研人员进行交流。我们从一位教师处了解到，对于乡村中小学生的饮食方面的国家政策在当地贯彻落实，该教师表现出非常赞同的态度，并积极就此问题与调研人员进行了充分的交流。

2、就业收入

就业问题是本次调研中的重中之重，本次调研中的问题主要体现在就业问题上。问卷调查和结构化访问中对就业问题相对比较尖锐，群众态度主要分为三派：不满意、满意、无感。以不满意和无感的态度为主要态度。不满意的态度中，又有积极和消极之分。我们采访到一家百货商店，老板是一位年轻人，与妻子共同经营这家百货商店，小孩刚满一岁。商店老板的父母均为农民，是移民搬迁工程中从山区搬来社区的老人。在采访中，老人的情绪较为激动，对就业问题表现出较为否定性的评价，认为搬迁工程中说定的就业问题没有得到解决，远离了山区的农民的耕种生产效率较之以往急剧下降，一家人的主要收入来源依靠百货商铺，长此以往将无法维持正常的生活水平，对现状十分不满，并且就此问题与移民搬迁工程工作人员进行过协商，寻求过解决方法。同时，老人对移民搬迁工程本身表示支持，对国家精准扶贫政策表示认同，但是无法接受就业问题长期未得到实际解决，此次采访中受访者对于移民搬迁工程中就业问题有较为明晰的态度，有正向积极表达不满且有向工程工作人员反映寻求解决的意向，是积极型不满意。

消极型不满意主要体现在青壮年劳动力被迫外出打工的现象。我们在采访中了解到，部分青年人在移民搬迁工程开始后，从各方渠道了解到当地的移民搬迁就业安排，出于照顾老人、抚养后代等目的，选择留在当地生活，但由于就业政策的不合理安排导致他们的收入水平较低，赡养老人和抚养后代的问题渐渐出现，生活压力增大，不得不外出打工。我们采访到一家餐馆的经营者，该经营者与妻子共同经营这家餐厅，但是客流量太小，而作为“产业孵化园”的店铺租赁的优惠政策也无法与现实相适应（当地优惠政策是：第一年的租金为原租金的一小部分，然后逐年增加，几年后以原租金收取），收入并没有随着创业成本的增加而增加，导致本来倾向于留在家乡的他们也想像朋友那样外出打工。另外，我们从此经营者处了解到，这已经成为一个较为普遍的现象。

表达满意意向的人群主要为本身收入较高的群体以及本身收入很低的群体。本身收入较高的群体中以房屋与商铺所有者为典型。由于移民搬迁工程的进行，当地常年建筑楼房，建筑队的工人成为房屋消费的一大消费群体，同时也是营业商店的一大消费群体。“房东们”对就业表现出满意的态度。本身收入很低的群体占比较小，主要为孤寡老人和高龄单身群体，他们对生活质量的要求不高，本身生活压力小，对就业问题的态度相对温和许多，大体呈满意意向。

无感意向的群体主要为学生，没有就业压力和生活压力，对就业问题表示没有具体感受。

3、居住条件与人口状况

房屋众多，调研期间仍旧在建筑楼房，但是入住率不高，空置的商铺也很多，产业孵化园的计划似乎没有得到落实，做成了表面功夫。基础设施比起我们实地调研之前了解的情况而言有所改善，但是具体变化不大，至今年夏天，政府还在建设“农饮工程”，由于天气炎热，当地饮水出现问题，政府组织修建了蓄水池。留守人口主要为老人、妇女、儿童。外出打工人员多，池河镇西苑社区十分冷清，人口流量最大的时候在早晨和傍晚，早晨主要有早起晨练的人，傍晚多为散步的人。根据采访我们了解到，每年春节期间池河镇的人流量大幅增加，保持一个较高的流量。

4、政府工作

在本次调研中，我们跟相关政府部门进行了沟通。了解到，对于就业问题这一块，政府也在就响应问题努力进行解决，如对特色农产品的宣传销售。我们了解到政府近年来从当地源远流长的金蚕文化入手，着手打造池河镇特色桑蚕、茶叶等特色农产品的线上线下销售网，并以石泉县的石泉十美为着力点对各乡镇进行带动，对旅游业逐渐进行开发，这其实是一项奠基式的扶贫方式，但是还是需要后期大量的投入。政府为推进脱贫致富积极与企业联络，脱贫工作队邀请晟农科技有限公司，与农户签订农业种植和产业回购合同，并辅导贫困户相关农业种植技术。

除此之外，实地调研结束后，我们通过对石泉县池河镇的微信公众号及当地新闻等进行关注，了解到当地政府進行了“雨露计划”农技培训、发放产业奖补资金、探索电商发展助力脱贫攻坚等工作。

总体来说，目前移民搬迁工作的进行不尽如人意，存在的问题较多，政府工作与实际情况相对脱节。现在已进入移民搬迁工程的收尾阶段，但是根据目前的状况显示，这项收尾工作在很大程度上可能延期或者有较大瑕疵。

二、结果及分析

1、对池河镇移民政策实施前后移民户的生产生活、就业收入、权益保障（如搬迁户的子女上学）等方面的状况进行纵向对比，得出客观的结论

该问题本意是想知道居民在移民搬迁前后的生活状况是否发生了相应的改变。在这部分做一个两配对样本的Kappa一致性检验以及配对样本的McNemar检验，可以基本了解在搬迁前后是否存在统计上的显著性，如果两者的一致性差（数值越小越不一致），McNemar检验又是显著的（主要以该标准为主进行判断），我们就可以得出结论移民搬迁前后在这方面是有显著差异的，那么就可以进一步分析，得出结论到底是怎么样的变化趋势，移民搬迁之后状况的具体变化。

从这个分析结果我们可以了解到收入来源、建筑结构和自来水变量是显著的。以自来水变量为例，我们可以看到两点：一是自来水这个变量在搬迁前后的Kappa检验是认为前后是一致的，但是数值只有0.186（低于0.45的一致性是可以怀疑的，一致性比较差）。而McNemar检验是显著的，表明前后之间是存在差异的。表2-1显示搬迁后的均值比较低，说明搬迁后人们更倾向于选择1这个选项，所以我们可以认为搬迁后在自来水供应这方面是有所改善的。同样的，我们可以认为搬迁后在收入来源渠道的增加和居民的居住环境有所改善，但是即使是收入来源渠道增加，由于搬迁后花销更大，所以整体的收入是下降的。

2、对池河镇政府每年的官方政策和工作计划与实际落实情况进行对比分析

3、池河镇移民搬迁扶贫模式的实施效果的总体评价

由于问卷设置的问题，因此把第二问题和第三问题结合在一起进行分析。

政府政策的落实好坏在问卷设置的第二部分和第四部分中有所体现，而第三问题予以了解的总体评价在问卷设置中主要集中在第四部分，因此将第四部分用主观赋值的方法提取出一个总体评价的指标，即满意度指标。

采用第四部分的内容，即居住环境（1-4）、公共基础设施建设（1-4）等客观环境指标、政府工作人员态度（0-3）、国家赔偿认可度（0-3）等政府作为指标以及生活满意度（1-4）等个体感受指标。（括号内是具体的赋值方式，高层次的赋值分数高，无明显感受的赋值为0），然后再进行简单的加总，以均值为标准进行判断，这里的均值是11，高于11的倾向于积极的、高层次选择，低于11的则相反。

样本量为100，模型整体显著性系数为0.006，表示此模型显著性较弱，迁民搬迁总体评价满意度较低。

三、搬迁过程中存在的主要问题

在本课题研究中，主要是通过对池河镇移民政策实施前后移民户的生产生活、就业收入、权益保障（如搬迁户的子女上学）等方面的状况进行纵向对比和对池河镇政府每年的官方政策和工作计划与实际落实情况进行对比分析。基于我们的研究方向，发现的问题主要有以下几个方面。

1、从移民户本身出发

（1）生产生活方面：

①在实地调研中，位于中年及老年年龄段的移民户普遍反映迁出后失去原有的土地，不能再进行土地生产，在生产生活方面的改善没有达到他们的预期，有的老年人还反映生活没有之前充实。

②在实地采访过程中，有移民户反映移民社区的安全问题和卫生问题存在隐患。

③在实地采访过程中，有移民户反映因社区安全和卫生的需要，所缴纳的费用相对心理预期较高，且缴费后一些移民户并没有确切地感受到问题的改善，对于经费的使用情况也不清楚。

（2）就业收入方面：

①移民户搬迁后普遍不能在原有土地进行生产活动，失去了土地方面的收入。

②青壮年移民户的收入基本来源于外出打工，和搬迁前一致。说明移民搬迁并没有从就业上改变移民户的生活。

③在实地采访过程中，有部分移民户反映移民社区的产业孵化基地（社区配套的商铺）的租金较高，移民搬迁户的优惠租金的时间短，不足于达到产业孵化基地的预期目标。

（3）权益保障方面：社区的周边学校配置主要是幼儿园、小学、初中。移民户的子女接受高中的教育仍需前往其他地方。在实地采访中，有两名初中生（移民户的子女）表示，家长会将他们送往西安等地的学校学习，基于此可以初步推断该地基础教育的综合能力没有得到家长的信任。

2、从政府出发

（1）从问卷调查和实地采访的反馈情况中，池河镇政府每年的官方政策和工作计划与实际落实情况依然存在着较大的落差，移民户的生产生活、就业收入等方面很大一部分没有达到预期的效果。

（2）在分析当地的情况并与官方政策对比后发现，官方政策和工作计划的设计比较僵化。有些帮扶政策没有达到预期效果，例如产业孵化基地。

3、从第三人的角度出发

（1）移民社区的劳动力仍然以外出打工为主，劳动力并没有出现回流的现象。

（2）整个移民社区的人口少，进行商业活动的市场小。即使政府鼓励移民户进行商业活动并给予优惠政策，移民户的商业活动仍然难以维持。

（3）对于中老年移民户而言，难以适应生产生活方式的巨大改变。政府政策和工作计划中对这方面的考虑较少。

四、对策与建议

第一，精准工作目标，完善搬迁工作反馈体系。政府搬迁工作过于僵化，官方政策工作计划与实际落实有落差。应将搬迁工作具体细化到每个人身上，并进行持续跟进，对于不足的地方及时进行完善。同时建立扶贫搬迁的工作反馈体系，如建立针对性的网站，工作人员将具体落实情况反馈到网站上，使得搬迁户进行有力的监督。

第二，完善社会保障体系。健全的社会保障体系是移民安心生活的保障，可以激发移民积极性，实现长期稳定的可持续发展。融入城镇的移民新区要纳入城镇社区统一管理，将移民纳入城镇社会保障体系。城乡一体型和独立型移民新区要加强完善服务功能和水平，普及和完善社会养老、医疗保险等社会保障服务，全方位提升其交通、教育、文化、卫生等公共服务，从根本上改进其管理方式与运行体制。

第三，加强公众参与和管理共建。保障移民主体作用的发挥，完善移民的社会参与机制，拓宽参与渠道。从移民的初始阶段采纳移民的意见，鼓励移民参与到移民新区的规划目标确定、方案选择、实施建设、运营管理等程序和环节；完善参与制度，政府还需要在实践的基础上制定出一套有章可循的公众参与政策，使移民公众参与问题制度程序化，提高了移民搬迁的效率与决策的科学民主性。

第四，经济是移民新区可持续发展的动力和保障。综合前述研究，应从区域和移民新区自身角度着手研究适宜的产业结构体系，以真正提高移民收入为目的，实现可持续发展。

（1）产业结构优化及适宜产业选择。在新型城镇化“四化同步”引领下的区域产业结构优化，移民新区选择适宜性产业发展。依托安康的生态资源优势，以市场为导向，合理调整安康的农业结构和农业布局，大力发展绿色农业、有机农业、旅游观光农业，实现农业现代化。要依托安康的矿产和生物资源，发展新型材料、生物制药和特色农产品以及生态旅游业，加快产业升级，以信息化促进工业化，以低碳化作为工业化发展目标。

（2）素质提升和就业体系完善。完善的就业保障是移民生存的可持续的前提，移民不仅要“输血”，更重要的是“造血”，移民人力资本培训主要靠政府开展，也可以依托教育部门、科技部门、企业以及移民自身开展。可与高校科研院所帮扶结对，将新知识、新技术、新方法用于现代农业发展，定期进行技术培训和指导；由政府根据主要劳务输入地联系二三产业企业，根据企业需求对移民进行有针对性的培训和有组织的输出，实现劳动力输出与输入有效对接、统一培训。在移民素质提升的同时，还应建立健全就业服务体系：建立移民就业基金、风险投资基金和培训基金等，通过减免税收、金融扶持、岗位补贴、社会保障补贴等，向移民提供更多的就业帮扶政策，促进其就业；完善劳动力市场建设，畅通信息渠道，及时发布相关的就业信息，进一步发挥劳动力市场在促进就业方面的桥梁和纽带作用；拟定移民创业帮扶计划，帮助创业的移民掌握行业一技之能，学习经营管理和市场营销知识，提高自主创业能力。（3）发展特色电子商务。将特色農产品与互联网联系起来，进行多渠道销售，带动当地经济和就业。通过调查，石泉县是著名文物鎏金铜蚕的出土地，被誉为“金蚕之乡”，根据这一文化效应，带动当地的旅游业与农特产品的销售。

第五，强化搬迁子女的教育权益保障。通过调查，搬迁政策中教育权益保障工作做得相对完善，但仍需改进。国家可以通过政策吸引优秀青年教师来当地任教，加大投入教育资源，支持大学生到当地支教，培养更多优秀的人才。

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