粤港澳大湾区营商环境法治化建设存在的问题及对策

□ 代中现 曾宪慧

营商环境体现了一个国家或地区经济软实力，同时也是衡量一个国家或地区竞争力的重要指标。换言之，谁能提供更好的营商环境，谁就能吸引资本，从而更好地发展经济，为国家或地区谋得更好的发展。一个优质的营商环境需要社会、经济、政治和法律等各个方面的协调，法治是对营商环境规范化和良好运用的保障，严谨有序的营商环境法律规范是经济活动的戒尺。

作为国家建设世界级城市群、参与全球竞争的重要空间载体，粤港澳大湾区是继美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区之后，世界第四大湾区，它是由香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、肇庆、江门、惠州等九个城市组成的城市群。粤港澳大湾区的建设已经作为国家发展战略写入党的十九大报告中；同时粤港澳大湾区建设代表了我国经济发展和对外开放的新格局，因此它的发展是我国提升综合国力的新机遇。除此之外，粤港澳大湾区的建设也与其它区域经济，例如，长三角和京津冀经济圈建设形成了促进和竞争关系；对粤港澳大湾区的建设必须要慎重且高效推进，与之相适应的法治化的营商环境是促进粤港澳大湾区成为国际一流湾区和世界级城市群的必然条件。那么，作为中国第一个、全球第四大湾区——粤港澳大湾区的营商环境建设现阶段的情况如何？营商环境法治化对营商环境的改善效果是否明显？营商环境法治化的重点又应该落在何处？本文试图对以上问题进行分析，针对粤港澳大湾区营商环境法治化提出有益的建议。

一、我国营商环境法治化建设的总体评价

由2018年世界银行发布的《世界营商环境报告分析》中中国的排名情况可以看出，中国大陆的排名是第78位，从2013年至今，中国营商环境的排名上升了18位。2018年的衡量指标有：开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产十项。中国各项指标详细情况如下图表所示（其中营商便利度的范围为1—190）：

图1 世界营商环境指标排名——中国

开办企业衡量了开办企业的难度，它具体是通过记录一位企业家要开办并正式运营一个工业或商业企业时，官方正式要求或实践中通常要求的所有手续、完成这些手续所需的时间和费用，以及最低实缴资本，分析了一个有限责任公司从注册到正式运营所需完成的步骤、花费的时间和费用。这些手续包括企业家们为获取所有必要的执照和许可并完成企业及员工应向相关主管机关作出的通告、验证及注册所经历的程序。中国该项的排名为93，相比2016年提升了34位，较2013年上升了65位。排名的提升是源于2015年在上海浦东新区率先开展的“证照分离”改革试点，该项改革涉及116项行政许可事项，通过取消审批、审批改备案、实施告知承诺、提高审批透明度和可预期性和强化准入管理5种方式，释放改革红利。随着2018年“证照分离”改革面向全国推行，我国开办企业便利度仍有上升空间。

办理施工许可证是记录包括申请规定的许可证和批文，办理规定的公示和查验，以及接通水电通讯设施这整个过程中，建造一座仓库所需完成的步骤、花费的时间和费用。中国在这项上排名比较靠后，究其原因一方面在于我国目前办理施工许可证的流程十分繁琐复杂，存在高昂的时间成本；另一方面在于其中有项建筑控制的衡量指标，是一个对建筑物质量比较全面的衡量指标，而我国存在许多建筑物的质量不过关现象，也是导致该项指标无法提高的重要原因。

获得电力是企业向电力企业提出申请并签订合同、从电力企业和其他机构办理一切必要的检查和审批手续，以及外部的和最终的连接作业的全部过程中，为一个标准化仓库获得永久性电力连接的所有手续。而我国在农村乡镇以及一些偏远山区的电网建设还不完善，用电问题没法得到与需求同步的解决，这也是我国这项指标不高的原因。但我国近年在努力提升获得电力指标，以供电方案“零等待”、用电申请“零资料”、电源接入“零条件”、低压业扩“零往返”和中间环节“零验收”的五零标准为努力方向，希望对营商环境的便利上作出贡献。

登记财产是一个企业（买方）从另一个企业（卖方）购买一个财产，并且把此财产的使用权从卖方转移到买方，使买方能使用此财产或者用于扩大自己现用的企业、把此财产作为贷款抵押、在必要的时候把此财产卖掉的所有手续。总结来说就是评估注册登记一件财产所需完成的步骤以及其中花费的时间和费用。中国这项指标排名较前，得益于我国比较健全的各项财产登记制度以及我国的土地国有制政策，省去了许多财产登记时的争端问题。

获得信贷的评估是通过一组指标衡量担保交易中借方和贷方的合法权利，再通过另一组指标衡量信贷信息的上报。第一组指标描述担保和破产法中是否有某些特征使贷款更加便利。第二组指标衡量通过征信服务提供商（如信贷社和信贷登记处）所提供的信贷信息的覆盖面、范围和开放程度，反映通过公共注册处或私营调查机构取得的信用信息的范围、途径和质量。两组衡量指标都可数值化，合法权利指数取值范围为0—12，数值越高，表示法律设计越有利于获得信贷。信用信息指数取值范围为0-8，数值越高，表示通过公共注册或私营调查机构可以取得的信用信息越多。目前中国的信贷市场进入了大量非银机构、P2P、小额贷款公司，这些机构的涌入导致了市场目前处在较为混乱的饱和期。为此，为保证信贷市场的正规化和透明化，中国正处在加大信贷政策执行效力的管制阶段，大量的中介公司和小额贷款公司将面临洗牌，未来信贷会有更良性的发展。

保护中小投资者是用一组指标衡量在利益冲突的情况下少数持股者受到的保护，用另一组指标衡量在公司治理结构中股份持有人的权利。目前中国对投资者保护的制度性安排是以“一体两翼”为根本，以证监会其他相关单位为辅助，市场各方共同参与。而我国的资本市场特点是中小投资者占绝大多数，这种结构对中小投资的合法权益保护是不够的，缺少中小投资者的维权渠道。但2018年5月，我国开通了中国投资者网，网站为证监会开办，交由中证中小投资者服务中心负责运维。中国投资者网以“为广大中小投资者服务”为宗旨，提供一站式线上投资者服务，开展在线调解、投资者教育、投资者保护工作等，尤其突出的是还有智能问答、在线调解、网上行权与维权等特色。该项举动得到了投资者们的好评，因此预测未来保护中小投资者的指标排名也有提升趋势。

纳税是在衡量一家中型企业在某一特定年份内必须缴纳的各种税项和强制性派款，也衡量因纳税与支付派款以及进行税后合规而产生的行政负担。所考察的税项和派款丰富全面，包括利润或企业所得税、雇主缴纳的社会派款和劳务税、财产税、财产转让税、股息红利税、资本收益税、金融交易税、垃圾税、车辆和道路税以及任何其他小额的税或费。中国的税务营商环境目前还存在着一些问题，例如，原有的涉税信息化管理与新的税收征管模式和管理方式不匹配、信息共享机制尚未健全、由“管理”向“服务”转变的税收征管理念构建不到位等。近年来,我国提出了优化税务营商环境的加减乘除法则，通过强化税收管理做加法、降低企业负担做减法、完善税收信息系统建设做乘法和化解税收执法风险做除法,使税务营商环境得到了较大改善。

跨境贸易衡量了与进出口货物的物流过程相关的时间和成本。中国的跨境贸易以出口为主，交易规模在持续扩大，在我国进出口贸易中所占比重也越来越高。随着互联网和电商的发展兴起，交易方式上B2B和B2C均很活跃。但今年我国和美国打起了贸易战，外交环境的变化对我国的跨境贸易会有不小影响。

执行合同是以一家当地的初级法院为例来衡量解决一起商业纠纷所耗费的时间和成本及司法程序质量指数，从而评估各个经济体是否采用了一系列可提升法院系统质量和效率的好的操作。中国始终坚持依法治国，强调法治社会的概念，有良好的法制环境，也是这项指标始终处在世界前沿的主要原因。2015年时中国的执行合同指标世界排名第7，相比于2015年，该指标又提升了两名，可见我国的法治化建设更加完善了。

办理破产是对企业破产程序的时间、成本和结果,以及适用于清算和重组程序的法律框架的力度的衡量。它估算了破产程序的时间和成本，归纳了破产法规中存在的程序障碍指标。中国存在一些产业产能过剩的情况，会造成一些长期处在经营困境的企业宣布破产。在破产的审判上目前还是缺乏有效的解决机制的，办理破产不是为了破产，而是为了好实施保护，我国对破产的这个理念建设并不到位。另外一点的体现在办理破产后的风险承担机制，企业进入破产程序后,原破产企业人员的安置问题以及国有企业的资产处置问题,都缺乏一个完善的处置机制。为此我国的办理破产还需要进行改进。

另外报告还统计了一个指标前沿距离分数（DTF），它显示了每个经济体距离“前沿水平”的差距，基准为2005年以来，在《营商环境报告》样本的所有经济体中对于每项指标观察到的最佳表现。经济体与前沿水平的距离区间为0—100，其中数值0代表最差表现，数值100代表前沿水平。中国的DTF数据情况如下：

表1 中国2017—2018年DTF指标及变化情况

根据营商环境指标范围排名和DTF的情况可以看出，我国的营商环境已经明显改善，尤其在执行合同这一指标上遥遥领先。“执行合同”是10个指标中专门用来衡量一个经济体的司法系统在解决商业纠纷时的效率指标，由诉讼成本、诉讼时间和诉讼程序数量三个相同权重的衡量测度组成。由此可见，营商环境法治化的提出对营商环境的改善作用十分明显。除此，在DTF的数据情况反映上可以看出，对“开办企业”和“纳税”两个指标进行改革，会更有利于我国营商环境有效的改善，我国自2017年营商环境法治化提出后，重点大多落实在对企业准入门槛机制、企业注册、税收机制和企业税种改革等方面的法律法规的完善上，自此，可以看出“开办企业”和“纳税”两个指标的大幅上升，也离不开法治化的建设。

二、粤港澳大湾区营商环境法治化建设存在的问题

自党的十八大以来，营商环境便引起了国家的高度重视，而法治化的营商环境更是中央在完善营商环境的着重落脚点。在党的十八届五中全会中就强调了要有“完善的法治化、国际化、便利化的营商环境”。国务院总理李克强2018年1月3日主持召开国务院常务会议，提出了“不断打造国际化、法治化营商环境来为企业和民众提供办事便利”的理念，明确了将进一步简政减税减费，加大知识产权保护力度，抓紧建立营商环境评价机制，并向全国推广的优化营商环境部署机制，来持续激发市场活力和社会创造力。除此，党的十九大报告提出了大幅度放宽市场准入、要全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度、扩大服务业对外开放和保护外商投资合法权益等一系列更大程度的简政放权改革。同时“坚持全面依法治国”被纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。加之2017年最高人民法院出台的意见，表示要为改善营商环境提供司法保障，由此可见营商环境法治化是营商环境改善的重点，是市场下一步发展的必由之路。

在上述国家政策的指导下，粤港澳大湾区的营商环境法治化建设应被重视。为了更好地研究粤港澳大湾区的营商环境法治化过程中存在的问题，下文将从港澳地区和广东、广州分别进行阐述和分析，以便进行优势和差异的对比。

（一）港澳地区的营商环境法治化分析

香港作为独立的经济体，根据世界银行2018年发布的营商环境便利度排名中，排行全球第5。香港是亚洲地区一流的营商中心和金融中心，拥有良好的法治环境，司法体制健全，对国际商事的保护、仲裁等程序规定十分成熟，对经济的发展起到了关键性的推动作用。另外一点是香港在税法上的规定让香港很具有投资优势，香港采取简单税制和低税率，2017年公布了政府将推出降低利得税和提高研发开支的免税额两项新税务措施，再加上自由贸易政策的实行，没有了贸易壁垒，让税收政策成为了香港营商环境法治化建设区别于其他经济体的一大优势，大大提高了香港地区的营商效率。香港经济的发展与大陆的经济发展是密不可分的，因此，粤港澳大湾区的建设对香港经济的发展又是一大契机。加之香港目前重视创新科技产业的发展，在粤港澳大湾区中会巩固香港自身的金融资本并为香港注入大批人才，这将更有利于香港影响环境法治化的建设。

对于澳门，一方面，澳门的产业经济结构中只有第二产业和第三产业，根据澳门统计暨普查局公布的统计年鉴的数据可知，2016年第三产业占比93.4%，而其中博彩业单项产业就占比总产业的47.2%。由此可知，澳门的博彩业是澳门经济的主导产业，但与此同时因为博彩业占据了较多的社会资源，也严重抑制了其他产业经济的发展。另外，博彩业在大陆地区不是合法产业，所以在法治化建设的过程中，有关博彩业治理的法律偏重地区自治，并不好推动整体的法治化建设。另一方面，澳门经济的主体是中小型的家族企业，在法律上看最大特点就是难以统一管理，因为家族企业的财产情况一般不明示，而企业经营过程中面临的问题又参差不齐，所以很难从立法上给予保障。在加入粤港澳大湾区后，澳门以建设世界旅游休闲中心为合作目标，对外贸易总量上持续上升，但总体上澳门的进口比出口多。整体上以输出投资为主的澳门在本地由于没有香港那么多的政策优惠，法律的保护力度也不够，很缺乏投资吸引力。澳门地区营商环境法治化的建设上需要克服的困难还有很多。

（二）广东、广州的营商环境法治化分析

从广东的做法看，2007年，广东颁布了《广东省促进中小企业发展条例》，力求为中小企业的发展壮大营造良好的营商环境。2012年，广东制定了《建设法治化国际化营商环境五年行动计划》，明确提出为了形成透明高效、竞争有序、公平正义、和谐稳定、互利共赢的营商环境，要做到对企业规范经营的保护和对政府服务管理的监督，力争通过五年努力让法治化国际化营商环境制度框架基本建立起来。

从广州的情况看，2012年，广州仲裁委员会设立了南沙国际仲裁中心，它提出的一些仲裁规则具有深远国际影响。南沙国际仲裁中心采取的是一种决策权、监督权、裁决权三权之间互相支持、相互制约，但又彼此独立的管理模式。它给予当事人充分的自主权，当事人可以自主选择适用的仲裁语言和仲裁规则，也可以选择内地、香港、澳门甚至国外的仲裁员，以及选择包括港澳台地区甚至国外地区不同的开庭地点进行仲裁。这种仲裁机制为广州南沙新区的贸易发展提供了不少便利和机遇。

另一方面，世界银行的营商环境报告显示，税法体制是突破营商环境优化的重要机遇。从广东的情况看，近年来广东省财税体制改革层出不穷，2017年末提出了对创新型企业，尤其是中小型高新技术企业的减至15%的税收优惠政策，2018年4月25日，广东省国税局和省地税局还联合举办了“优化税收营商环境，助力金融大企业发展”税务沙龙，提出了要坚持深入推进营改增等税制改革，提升税收服务水平，优化营商环境。

从广州的情况看，广州较低的税负水平、短耗时的执行合同水平、低成本的企业创立和财产登记手续办理让企业发展欣欣向荣，也奠定巩固了广州成熟的营商环境。仍以南沙为例，继上海浦东新区、天津滨海新区之后，南沙作为国家在东部沿海地区设立的又一个重点国家级新区，其战略地位尤其是在粤港澳经贸合作中的平台作用举足轻重。最重要的是，它所诠释的法治化营商环境，势必会对粤港澳大湾区的营商环境建设提供参考范例，对粤港澳大湾区产生深远影响。

（三）粤港澳大湾区营商环境法治化建设问题与分析

根据对粤港澳大湾区代表性城市的营商环境法治化程度的分析，结合港澳与广东地区的法治情况以及合作发展中出现的矛盾，可以归纳出以下四点法治化建设的问题：

首先，粤港澳大湾区在法治化发展中的困境是如何找准法律体系的平衡点。由于我国大陆和香港澳门的一国两制制度，在粤港澳中的广东城市，是具有中国特色社会主义的大陆法体系，而早期被英国殖民统治的香港适用的是英美法体系，早期被葡萄牙殖民统治的澳门是大陆法体系，不同的法治文化下要建立起稳定又能求同存异的营商环境绝非易事。加之不同的法律体系下对同一种的评判标准不同，在区域内制定新的法律协议是很有必要的，而且协议的内容必须准确的解决掉不同法律体系下的矛盾点。

其次，法律规定可能面临在经济发展上的不平衡问题。2017年7月1日，粤港澳政府针对粤港澳大湾区未来发展中可能发生的贸易活动中所需要的法律依据，签订了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，协议对粤港澳的主要分工可以概括为：广东沿用原有的法律体系，重在发展经济提高产业结构；香港要建设亚太区国际法律及解决争议服务中心；澳门建设世界旅游休闲中心，同时还欢迎社会各界对粤港澳大湾区的发展提供策略。但相比于香港，对于澳门地区制定的优惠政策很少，加之澳门本身空间小和对其为发展休闲旅游产业的定位，造成了澳门地区土地成本和生产成本的上升，削弱了投资吸引力，制约了澳门地区的经济发展，可能会导致经济发展上的不平衡。

再次，法律条款不够具体，实施上的稳定性薄弱。例如广东与香港、澳门的《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）及其系列协议，该协议的有效期为五年，但该协议仅为一个框架协议，类似于一个法系的总则，但其对于粤港澳大湾区的法治化营商环境而言，仍不够系统、具体和规范。如何更好地实施该框架协议，还需要在战略实施中不断完善和细化法律条款，规范贸易活动行为。

最后，已实施的条款内容本身也有弊端和缺陷。随着时代的发展，CEPA协议作为对粤港澳经贸合作最有影响力的法律文件，其中的一些条文需要改善和补充。例如CEPA协议无法解决企业投资个案中的争端，也未设立解决争端问题的程序流程，从而此处还会引发另一个问题，就是粤港澳司法机构在处理事务时缺乏应急性，工作难度大、负担重。以上这些问题若不能得到妥善地解决和改善，会对粤港澳大湾区的企业发展和整个湾区经济带来不良影响。

三、粤港澳大湾区营商环境法治化的优化对策

通过对粤港澳大湾区营商环境法治化的分析，为完善我国的法治化营商环境，针对粤港澳大湾区营商环境法治化本身存在的不足和问题，提出了以下完善建议：

（一）减少不必要的干预以便提高企业办事效率

国家对市场的干预程度会直接影响企业在市场的活跃度。在此，应坚持经济法的市场优先原则，国家干预要依附于市场机制发挥作用。根据过往五年的数据表明，国务院对政府干预程度已经在不停削弱，并且在想办法解决企业在从事经营活动时遭受的不必要的程序阻碍，类似吴海所提出的中介机构揽财问题以及各行政部门权职不清的现象是国家力求解决的。数据统计，国务院将行政审批的相关事项削减了44%，除此之外，中央政府定价项目缩减了80%，地方政府定价项目缩减了50%以上，并且开启了“互联网+行政执法”模式，以便企业可以随时反馈经营活动中由于政府有关部门滥用职权给企业经营带来的状况。国务院还全面改革了工商登记、注册资本等商事制度，为开办企业创下便利，减少了时间成本。而在粤港澳大湾区的营商环境中，由于湾区本身法律制度的特殊性，企业之间的贸易活动会需要更多独立的自我处置权利，对企业的经济活动干预太多会影响到大湾区的开放进程，也无法释放市场活力。遵循市场的自我调节和运转规律，国家干预是为了对市场失灵时进行宏观调控，在发展中坚持求同存异，以便给予粤港澳大湾区的企业更大的发展空间。

（二）与企业经营活动相关的法律条文要具体

通过对粤港澳大湾区的上述分析，不难发现企业在从事经营活动中会面临到没有可供参考来解决纠纷争议的法律条文。这对企业来说是一种缺乏安全感的营商环境。为此，无论是框架协议还是CEPA协议或其他相关协议，都应试图改变这一现状，给予企业严谨、具体并可有效实施的法律条文做为企业的经营支柱和定海神针。在法律法条的更改成立上，可以参考其他法律条文来完善。例如“一带一路”的税收政策和投资贸易融资协定中有几点就可以借鉴，“一带一路”税收政策中有一点关于税收协定股息条款（规定内容：如果收款人是股息受益所有人，那么缔约国一方居民公司支付给缔约国另一方居民的股息，按照支付股息的公司是其居民的缔约国法律在该缔约国征税时，所征税款不应超过股息总额的10%。）的优势在于统一为一套税收标准，这点也可以应用在粤港澳三地的税收管制中。其实早在2006年就颁布了《内地和香港特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》的法律条文，其中就有税收条款表明了税收规则。除此之外还有《企业所得税法实施条例》中的税收规定条款可供参考，但这些法律条文一直把内地和港澳地区区分对待的，这样让在内地和港澳地区都有分公司的企业在税收上可能面临两项税款，如果能够统一内地和港澳的税收规定，这样对粤港澳大湾区的国际贸易活动会更加省力高效。另外，“一带一路”中与其中一些国家对投资争议和损失救济的仲裁规则和复议程序也很有借鉴意义，若能在粤港澳大湾区中进一步优化发展，会为粤港澳大湾区的企业在投资发展时提供可靠的保障。之所以特别强调“一带一路”中的规定对粤港澳大湾区建设的借鉴意义，是因为在“一带一路”未来的发展中，粤港澳大湾区会成为其中很重要的一环，所以法律上的统一也会是“一带一路”营商环境优化的开端。

（三）改善诉讼程序便于企业维权

目前我国企业在经营活动中面临着“侵权成本低，维权成本高”问题，在粤港澳大湾区的建设上，目前也缺乏一个对制度进行维护、对交易行为进行监督、对违规进行裁决的权威平台。没有统一的司法行政机构，让企业处理起自己的维权问题总是处处碰壁。为此，建立起一个能让法律法规得到执行的司法平台，以便紧密联系并稳固粤港澳的营商环境是很有必要的。除此之外，司法的诉讼程序也可以进行明确、规矩的统一制定，防止行政部门滥用职权从而忽视对程序的建设。对诉讼程序的改善最终还是要落实到企业能顺顺利利走完司法流程，提高维权效率，真正实现维权。

（四）营商环境法治化建设的重点在于对症落实

营商环境法治化的建设要坚持对症下药，针对现实的不足、着力解决企业的难处，满足企业的需求。针对政府有关部门贪污、滥用职权以及权责不清现象，要加强权责大小管制和服务意识的培养，努力实现企业和有关部门互相监督；明确各种处罚措施，就要敢于让法律条文更细致更严谨；要严查中介机构揽财、官商勾结现象，让中介机构发挥其为政府效劳的本质作用。总而言之，要从根本治理营商环境，切实解决营商环境法治化建设中的每一个问题，为企业提供保障。

营商环境法治化的改善，是对企业的经营提供用心且强有力的保障。营商环境法治化是营商环境优化的核心，一个体制健全秩序稳定的营商环境更有利于市场活力的释放，从而带动经济的发展。