后双重管理时代广东省行业协会党建现状及对策探析

□王傅

一、问题的提出

行业协会经济组织的再组织，是行业治理和社会治理的重要主体[1]（P53-60）。在改革开放之前的总体性社会时期，社会治理是基于意识形态认同、以单位制为载体并由国家专断权力做保障的[2]（94-104），与总体性社会相对应的是民营企业和自下而上的行业协会都缺乏生存空间。经过四十年的改革和开放，社会主义市场经济和民营企业迅猛发展，传统的无孔不入的全能主义社会控制方式被摒弃，国家逐渐淡出对企业的微观管理，对行业的管理方式变化很大，行业协会在参与社会治理方面的作用越来越大。

“双重管理”制度曾经在行业协会实施多年。双重管理体现在两个方面。一方面，在登记环节上，行业协会的初审和批准由业务主管单位负责，只有业务主管单位审查同意后，作为登记管理部门的民政部门才接受行业协会的登记申请，决定是否登记。另一方面，在管理环节上，行业协会各项工作的事前审查、初审或协助查处，以及监督、指导等等，均由业务主管单位负责；行业协会的成立、年检、监督、变更登记、注销登记以及行政处罚，均由登记管理部门（民政部门）负责。

双重管理产生了双重困难：其一，寻找业务主管单位困难，由于存在责任风险，很多行政或事业单位或人民团体拒绝担任主管单位；其二，具体业务开展困难，受主管单位和民政部门双重管制，开展业务需要更多审批或报备，耗费人力物力，影响工作效率，造成业务开展困难。

由于存在这种“双重困难”，双重管理越来越不适应经济社会发展的需要，国家因此也尝试实施社会组织管理体制改革。2013年，国务院在吸收地方经验的基础上，在《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，依法加强登记审查和监督管理。健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”[3]。从此以后，行业协会逐渐步入“后双重管理体制时代”。在这个时代，行业协会不再有业务主管单位，“一业多会”和“一地多会”成为常态。

从理论上讲，脱离了前置审批、“一业一会”和“一地一会”限制的行业协会，理应欣欣向荣，焕发出蓬勃生机[4]（124-146）。然而，在实践中，部分行业协会却遇到了新的困难，面临入不敷出甚至解散的危机[5]。究其原因，形式上独立发展的行业协会缺少了政府的荫庇，其权威性有所降低，“一业多会”和“一地多会”导致会员企业分流，极大地降低了行业协会的代表性，增加了竞争性。作为互益型社会组织，行业协会形式上摆脱了政府的控制，但实质上却为大企业会员所控制，甚至由缴纳会费较多的大企业负责人“轮流坐庄”，沦为行业内大企业的工具。在这种情况下，为了迎合大企业，行业协会逐渐失去了行业利益的代表功能，治理行业能力无法提升。部分行业协会还存在内部治理不健全、运作不规范、发挥作用不充分，行业代表性不强，甚至发生违法违规现象等问题[6]，造成“行业治理失灵”。

为了矫正这种失灵现象，加强行业协会党的建设不失为一种有效方式。行业协会是经济组织（企业）的再组织，依靠党组织是行业协会推动企业履行社会责任的重要渠道之一[7]。通过加强党建工作，可以确保行业协会发展的正确政治方向，建立行业协会与政府之间的相互信任关系，增强联系和服务企业的能力，提高社会服务能力，更好地发挥作用[8]（58-62）。

为了了解目前行业协会党的建设的现状，从而为行业协会健康有序发展提供可资借鉴的经验，本文以广东省各级行业协会作为调查对象，通过调查协会党建工作开展情况和征询专职工作人员对党建工作的意见和建议，发现其中存在的问题，寻找行业协会党建的具体对策。

二、广东省行业协会党建工作现状

广东省开展社会组织党建为时较早，2009年3月即成立了广东省社会组织党工委（工作委员会，属于派出机构性质），2012年8月改名为广东省社会组织党委（正式机构），并探索了省市县“三级”管理和“差异化”“多元化”社会组织党建工作管理体制。截至2016年底，广东全省社会组织已建立了8099个党组织，有近10万名党员[9]。为了深入了解党建工作开展情况，并分析其中可能存在的问题，我们深入行业协会进行了问卷调查和深度访谈。

（一）方法

1.调查对象

本研究对行业协会的界定为“行业协会是社会团体的一种，由中国公民自愿成立，满足成员共同意愿，按章程进行各类活动的非营利性的社会组织”[10]。因此，在本研究中，调查对象是在广东省内各级民政部门合法登记的行业协会。

商会是由同一行业的企业法人、相关的事业法人和其他组织依法自愿组成的、不以营利为目的的社会团体。由于几乎在所有民政部文件均将行业协会和商会并举，因此本研究将商会也列入调查对象。

2.调查内容

（1）调查对象基本情况。如性别、年龄、职业和文化程度等等。

（2）党建工作开展情况。如党的组织生活开展情况、党务公开情况、党内监督和民主决策机制建设情况、党组织对行业协会的影响力、党员先锋模范作用发挥情况、党群互动情况和思想作风建设情况等等。

（3）党建改进建议。在被调查者的深度访谈中，征询他们的意见和建议。

3.调查方法（问卷调查和深度访谈）

（1）问卷调查法

本调查采用电子邮件发放问卷到调查对象邮箱或者QQ、微信的方式，调查对象在问卷中填写后发回。对于年长和不会用手机者，采用手填纸质问卷调查法。

（2）深度访谈法

召开座谈会，面对调查对象进行深入访谈，了解调查对象的主观情况和真实想法。

4.分析方法

对于调查得到的结果，采用SPSS17.0统计软件进行数据处理和统计分析。由于初步调查中发现很多行业协会并未建立党组织，因此本研究将已经建立了党组织的行业协会的党建工作做了描述性统计分析。对于全部调查对象，尝试分析为何有些行业协会未能成立党组织，发掘其深层次原因，即以行业协会的基本情况为自变量，是否成立党组织（将原来的多项变量转换为二项变量：有党建和无党建）为因变量，通过Logistic回归分析来到底哪些因素是党建的影响因素。

（二）结果

2017年4月1日—9月15日期间，在广东省社会组织总会的支持和协助下，我们课题组共向广东省各级行业协会（含商会，下同）发放问卷350份，收回问卷342份，收回率97.71%，其中有效问卷321份，有效回收率91.71%。有效问卷经整理、筛选、核实后编码并输入电脑，利用SPSS17.0统计软件进行数据处理和统计分析，并得出结论。

1.本次调查对象的基本情况

（1）行业协会专职人员数量：专职人员数量是一个行业协会规模的重要体现。专职人员数量在3人以下的行业协会占46.7%。

（2）行业协会专职工作人员文化程度：专职人员文化程度本科以上者不到50%。

（3）行业协会专职工作人员年龄：专职人员年龄40岁以下占78.5%。

（4）行业协会办公场所面积：行业协会办公场所面积200平方米以下占77.7%。

（5）行业协会办公场所来源：借用者和租用者占88.8%。

（6）行业协会的会员覆盖率：54.5%行业协会认为自己的会员覆盖率达到50%以上。

（7）行业协会的会员数量：52%行业协会的会员数量在100家以下。

（8）行业协会的产业性质：57%行业协会仍然属于传统产业行业协会。

（9）行业协会的成立背景：40.5%行业协会由民间自发成立，并非人们所说的“二政府”。

（10）行业协会参加等级评估情况：40.5%的行业协会未参加过等级评估。

（11）行业协会的行政机关脱钩情况：49.8%行业协会已经与行政机关脱钩。

2.与党建存在关联的因素探讨

由于近半数行业协会未建立党支部或完全无党员，因此，需要探讨一下未建立党支部的原因。为此，本研究将行业协会的基本资料作为自变量，行业协会的党建工作情况作为因变量，采用Logistic回归分析，探讨其中可能存在的内在联系。结果如下（见表1）。

表1 被调查行业协会的党建工作与其基本资料的Logistic回归分析情况

从表中可以看出，协会专职人员数量、办公场所面积、协会产业性质和等级评估水平与该协会是否进行党建工作存在显著关联（P值分别为0.001，0.006，0.000和0.002）。由此可以得出如下结论，行业协会的规模和产业性质与其党建工作有关，其中：

（1）规模大（专职人员数量较多和办公场所面积较大）的行业协会比规模小的协会，更多地进行了党建工作。

（2）新兴产业行业协会比传统产业行业协会更多地进行了党建工作。

（3）等级评估水平高的行业协会比等级评估水平低者，更多地进行了党建工作。

因此，为了做好党建工作，除了直接推动外，还需要在增加行业协会的规模、提高等级和产业性质升级上下功夫。

“每一个即将出厂的工件，都要一丝不苟地接受认真检测，绝不给任何质量隐患留下可乘之机。这也是该油田实施‘四化’建设过程中对标准化采购工作的要求。”胜利油田物资供应处标准化采购专家、物资供应办公室主任韩向东说。标准化采购工作开展以来，向高质量产品追根溯源，对生产中发现的质量问题，多部门出具整改方案，进行分级定性改造，有效规避了质量风险，为油田避免经济损失。

3.已建立党组织的行业协会党建工作开展情况

对于已经建立了党组织，开展了党建工作的行业协会，本研究进行了描述性统计分析，结果如下：

（1）党的组织生活开展情况

党组织生活的基本形式是“三会一课”，所谓“三会一课”，“三会”指定期召开支部党员大会、党支部委员会和党小组会，“一课”指按时上好党课。“三会一课”是加强党员日常教育管理监督的主要途径。调查发现，在有党建工作的161个行业协会中，定期召开“三会一课”的行业协会占到80.7%，只有4.3%的行业协会很少召开，完全不召开的只有1家行业协会（见表2）。

（2）参加组织生活的形式

调查发现，在有党建工作的161个行业协会中，最常见的组织生活活动是考察调研活动（46.0%），其次是公益慈善或志愿服务活动，占到22.4%，领导讲话、念文件、读报纸或学习会议精神占比较少，只有10.6%（见表3）。

（3）党员获取党务信息的方式

调查发现，在有党建工作的161个行业协会中，党员获取党务信息的方式主要有：利用网络平台（83.2%），学习党务文件的有6.2%（见表4），说明行业协会善于利用最新手段进行党务信息公开。

表2 “三会一课”开展情况

表3 参加组织生活的形式

表4 党员获取党务信息的方式

（4）党组织对协会的影响力

调查发现，在有党建工作的161个行业协会中，绝大多数行业协会的党组织对协会的影响力很大（79.5%），认为完全没有影响的只有3家（见表5），说明绝大多数行业协会党组织发挥了积极有效的作用。

（5）党员先锋模范作用发挥情况

调查发现，在有党建工作的161个行业协会中，普遍认为党员先锋模范作用发挥较好，认为发挥了主心骨作用的占了82%，仅有5家认为党员没有发挥先锋模范作用（见表6）。

（6）党内监督情况

调查发现，在有党建工作的161个行业协会中，普遍认为党内监督有力（84.5%），认为监督乏力和监督不力的各有5家（见表7）。

表5 党组织对协会的影响力

表6 党员先锋模范作用发挥情况

表7 党内监督与民主决策机制建设情况

可以看出，作为政府与企业的桥梁和纽带，已经建立了党组织的行业协会，党建工作普遍有具体的行动举措。这可能跟行业协会本身的互益性和为会员服务的特性与党的“立党为公，执政为民”执政理念具有一定的吻合度有关。

三、广东省行业协会党建工作存在的问题及成因

不可否认的是，已经建立了党组织的行业协会，其党建工作还是卓有成效的，并且成长速度也非常快。从党建科学化、管理体制和真正发挥作用来看，对其问题和成因分析如下：

（一）存在的问题

1.行业协会党组织功能的准确定位问题

行业协会党组织属于党的基层组织（或基层组织派出的代表机构），基层组织最关键的功能作用是政治功能。习近平总书记在十九大报告中指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。党支部要担负好直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用。”[11]

2016年8月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出了改革社会组织管理制度的四条基本原则（坚持党的领导，坚持改革创新，坚持放管并重，坚持积极稳妥推进），其中第一条就是做好社会组织党建工作：“坚持党的领导。按照党中央明确的党组织在社会组织中的功能定位，发挥党组织的政治核心作用，加强社会组织党的建设，注重加强对社会组织的政治引领和示范带动，支持群团组织充分发挥作用，增强联系服务群众的合力，确保社会组织发展的正确政治方向。”这是对社会组织党组织的原则要求和基本定位，对于进一步加强社会组织党建工作具有重要的指导意义，同时，也要求我们要从战略上高度重视社会组织党的建设。作为社会组织重要组成形式的行业协会，党的建设就更加不容忽视。

在本次调查和访谈中，我们发现，很多行业协会党组织存在定位不清的情况，有些协会在理论上定位清晰，但在协会具体业务工作中，还是把党的工作撇在一边。党组织的政治引领和示范带动仅仅流于形式，缺乏实质内容和实际行动。比如，课题组成员在一家行业协会调研的时候，该协会的秘书长这样说：“我跟很多协会的秘书长讨论党建的时候，发觉很多协会做党建，是因为评估标准中要求必须要有党建工作，也就是被逼无奈才去那么做的。具体党建该怎么做？从哪个方面入手？怎样做才不是形式主义？怎样把党组织的政治使命和协会的使命愿景结合起来？这些问题，大家都没有一个清晰的思路，我们只能看着别人怎么做，我们也跟着这样做。所以，我们很需要一个明确的指引，可惜目前还找不到”。该秘书长所讲的评估标准，是民政部发布的行业协会等级评估标准。从该秘书长的讲述中，我们可以看出，很多行业协会之所以要开展党建工作，并非组织内生需求，而是因为政府机构要求所致。

2.发展党员和建立党组织的人力资源问题

在调查中，我们发现，行业协会专职工作人员普遍偏少，党员数量就更少了（党员少于3人的行业协会很普遍，达不到组建党支部的最低党员数量要求）。因此，很难组建成一个基层党组织。比如某行业协会的副会长如此说：“我们协会总共就这么几条枪，有很多工作需要开展。很多专职工作人员，普遍很年轻，都没有入党。很多兼职工作人员，虽然是党员，但他们的人事关系并不在我们这儿，所以无法在我们这儿建立党组织。连党组织都无法建立，‘两学一做’‘三会一课’等活动根本没办法开展下去。”

3.行业协会党建工作的管理体制问题

从调查中可以看出，当前行业协会党建的管理体制，并非自下而上的内生性党建，而是自上而下的外生性党建逻辑，行政强制化色彩严重。因为党建工作的“任务驱动”性，导致行业协会产生以完成任务为目标的对策性行为。结果，很多具体的党建工作如“三会一课”均流于形式，很多专职工作人员甚至觉得党建工作本身即是“形式主义”工作。由于协会秘书长未必就是党员，党员的工作能力也未必就是协会中最强的，理论上，党组织政治领导功能和协会理事会的业务领导功能并不相同，在实际执行层面，一般专职工作人员在日程工作中需要有清晰的“我该听谁的”和“谁该听我的”的管理指向关系，如果为数不多的党员身份的工作人员在职务是下属，在党务工作上是书记，容易造成角色关系的混乱。

在访谈中，有一个行业协会工作人员讲出了对工作积极性不高的有党员身份的工作人员的不满：“在我们协会的秘书处里面，有很多琐碎的工作需要做。真正工作干的好不好，跟是不是党员并没有明显的关系。有些年轻人虽然不是党员，但工作积极性非常高，很多事抢着做，可以说真正发挥了先锋模范作用。但也有些工作人员虽然是党员，但是在我们这边干工作的积极性并不是很高。由于（协会）本身就没几个党员，建立党支部只能够给予这些不怎么积极的党员一定的职务，然而这些有职务的党员，别说让他来主持党组织活动，有时候连参加党组织活动的积极性都不高，但是党组织活动总不可能让一个工作很积极的党外人士来主持吧！你说该怎么样开展工作？所以我们实在是两难”。

（二）成因分析

1.体制机制层面：党建工作要求与行业协会基本特征存在一定的内在冲突

行业协会是基于市场基础的互益性社会组织，市场机制是其本质，其制度基础是会员制，因此，会员利益是协会组织活动的基本目标，因此，它并非纯粹公益组织，维护会员利益是其天职。因此，跟党建工作中要求“全心全意为人民服务”有一定内在冲突。[12]由于“党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”，当行业利益与大众利益发生矛盾时，当会员提出有利于行业但不利于群众的要求时，如何决策将是摆在行业协会党组织面前的难题。

2.党委政府层面：地方党委政府在加强党建和放松行业协会管制两者间的尺度难以拿捏

从理论上讲，地方党委政府对行业协会的管理是“脱钩不脱管”。脱钩是人财物等的分离，取消现有的主办、主管和挂靠关系等等，不脱管，就是监督管理不放松。至于党建工作，不但不能脱管，还要加强（这一点在中央2015年发布的党组工作条例中有所体现）[13]。然而，在实际执行层面，如何才能做到“脱钩不脱管”，并非一件简单的事情。比如，一些政府行业管理部门片面认为，“脱钩”就是政府与行业协会没有任何关系，登记管理机关（民政部门）做好管理即可。

3.行业协会层面：行业协会的角色和功能使得行业协会可能会漠视党的建设

物质决定意识，结构决定功能。建构于市场主体的行业协会，其功能就是降低交易成本，为会员“提供服务、反映诉求、规范行为、促进和谐”。

（1）行业代表功能。行业协会代表行业，为了维护会员经济利益，常常要面对政府（各级政府和不同的政府部门，甚至国外各级政府）、市场（国内市场和国际市场）和社会（社会上除了政府和市场之外的一切个人或社会组织）。比如向政府报告行业发展动态和共同要求，协助政府从事行业调研，制定和实施行业发展规划等等。

（2）行业协调功能。面对行业内部的利益主体，行业协会扮演着大管家的角色。比如，在宏观上，面对行业整体的社会信誉度下滑（如产品质量问题、安全生产问题）等问题；在中观上，面对不同规模企业间的利益冲突问题；在微观上，针对个别企业破坏正常的市场竞争秩序问题进行规范和处理。

（3）行业服务功能。对于行业内部而言，行业协会具有“准政府”的身份，提供“准公共产品”，为会员企业提供普惠性准公共产品（如影响政府政策、改善行业信誉等）和选择性准公共产品（如专业培训、企业管理研究和技术咨询等）。

可以看出，行业协会的角色和功能中无法自然而然地“内生”出党的建设，要想做好行业协会党建工作，必须一方面从外注入党建思想，另一方面，将行业协会的在现实中发挥行业治理作用时与党建工作相结合。

四、后双重管理时代完善行业协会党建工作的对策

（一）制度先行，在相关的政策法规中，明确行业协会党建内容

随着社会组织党建工作的逐渐深入，行业协会的党建工作也在逐渐完善。在中央层面，2015年9月28日，中共中央办公厅发布了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，对社会组织党组织功能定位、党建工作管理体制和工作机制、党的组织和党员发挥作用的途径、加强领导等重要问题进行了界定。[14]2016年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》对社会组织党建工作提出了具体要求。随后，民政部在《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的征求意见稿中，将党建工作的要求和内容进行了明确。随后，三大示范性文本，《社会团体章程示范文本》《民办非企业单位章程示范文本》和《基金会章程示范文本》也进行了修订。各地方民政部门也基于自身实际，制定了当地的示范性文本，均将党建内容加入其中，以促进行业协会健康有序发展。

对于地方民政部门而言，在日常登记管理中，注意检查党建工作内容。比如年度工作报告中的党建工作相关内容，发现具备条件者未设立党组织、设立了没有开展工作或者开展了但不发挥作用的情况，应该发放年检整改建议书，在建议书中强调其党建工作的不足，敦促其整改。

（二）完善行业协会等级评估指标体系，特别是其中的党建部分

行业协会属于社会组织的一种，社会组织需要在评估中发展，所谓“以评促建，以评促改”即是此理。通过评估，行业协会将会明确发展方向，完善内部治理和管理制度，改进工作方式，提高服务行业和企业的能力。因此，评估指标对于行业协会的发展具有导向作用。要加强党建的引领作用，在评估指标中，必须加强党建的分值，在衡量的时候，必须注重可操作性，并且让党建真正成为务实的党建。

比如，广州市2016年12月发布了《广州市品牌社会组织评价指标体系》，这一体系将党建工作提高到150分，分为三个二级指标（其中党组织建设70分、堡垒作用40分、模范作用40分），并用数个三级指标进行细化（表8）。尽管其三级指标细化程度仍然不够（比如模范作用，仅仅是用行政级别界定的荣誉称号来认定模范作用，未免以偏概全，且显得不够完备），但整体而言，在党建分值提高和可操作性方面较之原有的指标体系有了显著提高。行业协会评价指标体系可以参考借鉴。

表8 广州市品牌社会组织评价指标体系之党建部分

（三）各级党组织要在行动上支持行业协会党建工作

要使在党建工作上面不够“专业”的行业协会，能够专业地开展党建工作，各级党组织必须给予行业协会实际意义上的支持，而不能只是在语言上支持，一味地宣传教育。比如，需要给予行业协会的党支部书记和专职党务工作者适当工作津贴，保障社会组织党建工作经费，给予足够的人力资源支持和物质保障，这样就可以激励越来越多的党性强、热情高、业务精的行业协会党员的积极性，从而为行业协会的发展壮大出谋划策。行业协会的党建活动要“活”起来，要搭建“大舞台”，建立联动机制，既要有党的活动，也要有业务活动，两者相辅相成。

对于专职人员较少的行业协会，特别是正式党员少于3名的，可以采取多种方式共建联合党支部。对于联合党支部，在等级评估时应该给予合理的分值。还可以成立功能性党组织，即组织关系不转移，在原关系所在处缴纳党费，但同样要发挥政治核心和战斗堡垒作用。

本文在对广东省行业协会党建工作的现状调查的基础上，分析了调查对象的基本情况和与党建存在关联的因素。对于已建立党组织的行业协会，分析其党建工作开展情况。在数据分析中，发现行业协会存在党组织准确定位问题、发展党员和建立党组织的人力资源问题和行业协会党建工作的管理体制问题，然后，并对其原因进行探讨，认为其原因可能为：体制机制层面：党建工作要求与行业协会基本特征存在一定的内在冲突；党委政府层面：地方党委政府在加强党建和放松行业协会管制两者间的尺度难以拿捏；行业协会层面：行业协会的角色和功能使得行业协会可能会漠视党的建设。根据这些原因，探索了后双重管理时代行业协会党建工作的路径，其一，制度先行，在相关的政策法规中，明确行业协会党建内容；其二，完善行业协会等级评估指标体系，特别是其中的党建部分；其三，各级党组织要在行动上支持行业协会党建工作。当然，要进一步完善行业协会党建工作，还需要在实际工作中不断总结经验，开辟出新的党建工作路径来。