浅析军队行政权力清单制度

冯定汉 张乐乐

内容提要：习主席对军队权力清单制度建设高度重视，要求探索建立军队权力清单制度。本文研究了军队行政权力清单制度的涵义、特征、功效及其运行条件，旨在为全军各级构建行政权力清单制度提供理论借鉴。

习主席提出，要探索建立军队权力清单制度。贯彻落实习主席重要指示，全军各级正在加紧构建权力清单制度。军队权力包括作战指挥权力和军队行政权力，构建军队行政权力清单制度，不是简单地对各级的行政权力进行集合汇总，而是一场对权力的结构化、法治化的根本性变革，是全面从严治军、转变治军方式的重要内容，是加快法治军队建设的重要举措。

一、军队行政权力清单制度的基本涵义

军队行政权力清单制度，是指军队各级在对其所行使的行政权力进行全面梳理的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职权目录、实施主体、法规依据、监督方式等以清单形式进行列举，对运行流程进行图解，并在一定范围内公开并接受监督的一种规定和准则。权力清单制度的核心内涵就是“法无授权即禁止”“法定职责必须为”。换言之，清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围。

军队行政权力清单制度根据规范主体和规范内容不同，可分为“纵向行政权力清单制度”和“横向行政权力清单制度”。“纵向行政权力清单制度”，是从纵向覆盖的角度来看，从军委机关、战区、军兵种到部队，都应建立军队行政权力清单制度，明确各级行政权力清单、权力运行流程和相应责任。“横向行政权力清单制度”，是从横向覆盖的角度来看，权力事项的各个领域均应建立军队行政权力清单制度，使该权力事项涉及的机关部门明确本级所拥有的权限及与其他部门的权力切分。总之，不存在不受监督的特殊层级部门、岗位。除此之外，从行政权力清单制度所包含的行政职权范围来看，还可分为行政管理类权力清单制度、指导服务类权力清单制度、行政执法类权力清单制度和其他类权力清单制度。

军队行政权力清单制度，是对行政权力进行标准规范、制约和监督，建立与运行涉及关系十分复杂。首先，将各级机关及其部门的行政权力详细罗列，把各机关部门之间的权力界面划分清楚，实现行政权力在军队内部合理优化配置。其次，查找本单位本部门行政权力不够明晰、存在交叉的地方，减少非军事权力事项，调整不合理权力事项，科学配置部门行政权力，优化权力运行流程。再次，严格按照各级各部门的行政权力清单和权力运行流程图来行使权力，使权力运行的各个环节符合法规要求，确保权力运行的全过程处于正常状态。最后，将制定的行政权力清单及权力运行流程图公布出来，接受广大官兵的监督，使权力置于公开、透明的阳光之下。

二、军队行政权力清单制度的特征

全面覆盖。从纵向覆盖的角度来看，从军委机关、战区、军兵种到团级单位，都应建立军队行政权力清单制度，明确各级行政权力清单、权力运行流程和相应责任。从横向覆盖的角度来看，权力事项的各个领域均应建立军队行政权力清单制度，使该权力事项涉及的机关部门明确本级所拥有的权限、与其他部门的权力切分。

清晰精准。军队行政权力清单制度就是要在军事法规制度体系的框架内，直接从权力的来源上确定权力，使每个部门明确开列权力目录，精准切分权力边界和工作界面，使权力事项按照部门或者级别划分清楚，做到名目清晰、切分精准。

公开透明。军队行政权力清单制度要求将制定的权力和责任目录及权力运行流程图，根据权力事项秘密等级在一定范围内公开。这使得本来模糊的军队权力通过公开而变得透明起来，确保权力在阳光下公开、透明地运行。

刚性执行。军队行政权力清单制度规范的内容，主要是机关部门行使的权力，一旦列入清单，该项权力就必须按照规定的权限、内容和流程行使，任何单位和个人不得随意增加和削减清单列入的权力。对未列入清单的权力，则是处于该部门职权范围之外，不得越权行使。一旦违规用权，必须严肃追究责任，承担相应后果。

三、军队行政权力清单制度的功效

巩固扩大军队改革成效。军队行政权力清单制度的制定，必须随着国防和军队改革而变化，并以最新改革成果为依据。同时，军队行政权力清单制度可以有效促使各级机关部门理顺新体制下各项工作运行机制，合理切分权力事项，优化权力运行程序，并使得新的工作运行机制固化下来。

有效提升权力运行效率。军队行政权力清单制度规范权力运行程序时，会综合考虑将效率最优的手段确定为权力运行程序，使之成为权力行使主体必须遵循的准则。同时，在绘制权力运行流程图的过程中，可以科学合理地减少冗余的传递中介，使权力运行流程得到优化，从而提高权力运行效率。

防止损害官兵正当权利。目前，官兵的薪资、住房、医疗、休假、优待抚恤等权利分散地体现在相关军事法规制度中，在实施过程中存在各种人为裁量的因素，容易损害官兵正当权利。推行军队行政权力清单制度，通过对权力运行的规范和监督，能有效防止损害官兵正当权利的行为。再者，军队行政权力清单制度使得军队行政权力很大程度上面向广大官兵公开，因而能切实尊重和维护广大官兵对军队重大问题的知情权、建议权、参与权和监督权，保障广大官兵的民主权利。

有效遏制权力寻租空间。军队行政权力清单制度要求科学规范军队权力，防止权力过分集中于某个人、单位或部门手中。军队行政权力清单制度规范权力的授予和程序，可以最大限度挤压权力寻租空间，有效防止权力滥用。军队行政权力清单制度的公开透明特征，使权力运行得到有效监督，从而堵上了发生权力寻租的漏洞。

四、军队行政权力清单制度的运行条件

在军队行政权力清单制度建设中，还必须根据这一制度的特点，建立一整套协调有序、顺畅高效的运行与管理机制，以便保证制度落实效果。

构建相匹配的责任清单制度。军队责任清单制度，是根据权责对等要求细化军队各级机关部门责任，以清单的形式明确权力行使中的部门职责、权力违规行使应负何种责任的一种规定和准则，目的是使机关部门权责分明、分工合理、高效运转。因此，应当同时构建责任清单制度与行政权力清单制度。行政权力清单制度是建立责任清单制度的前提，责任清单制度又是行政权力清单制度顺利实施的保障。在二者合一的运行模式下，每项权力之后都有相应的责任事项以及追责情形，有利于对权力的直接控制。另外，二者合一的运行模式更加方便制定与管理，梳理难度也较小，行政权力清单与责任清单可以同步制定、同步运行、同步调整。同时，两单合一运行，权力与责任一一对应，更加清晰明确，方便广大官兵对权力运行的监督。

建立清单运行公开机制。公开机制是规范权力运行的重要方式，也是有效提升军队行政权力清单制度运行水平的重要手段。建立清单运行公开机制，就是要公开权力行使依据、权力运行流程、权力行使结果、重要敏感权力事项，用公开约束和规范权力运行，确保军队行政权力清单制度有效运行。在确定权力清单开列的内容时，要充分考虑到该项权力的复杂性、权力清单的合理性、公开机制的科学性，合理确定公开的范围、形式和时限，在确保满足官兵知情权的情况下，防止出现失泄密的问题。公开的形式通常灵活多样，可以根据权力事项内容、所在单位情况、横向或纵向权力清单等情况，来灵活确定公开的形式。

完善清单制度监督机制。监督机制的实质是通过对军队行政权力清单制度从制定到运行全过程的制约、督导，防止出现违规制定清单、不按清单履职用权等问题。一是完善内部外部全方位监督。内部监督中，可将纪检部门作为主要的监督主体，对其他部门依单用权情况进行监督。外部监督中，要充分让广大官兵参与对军队行政权力清单制度的监督，充分发挥官兵监督作用。二是建立事前事后全时段监督。既要注重对军队行政权力清单制度的制定过程进行的监察和督导，又要注重对军队行政权力清单制度的运行实施过程进行的监察和督导。要充分发挥党委监督、纪委监督、法律监督、审计监督、群众监督、舆论监督等监督力量在制定和运行这一制度中的监督作用，采取多种形式和渠道，形成整体合力，最终实现有效的事前事后全时段监督。三是开展线上线下全覆盖监督。可以依托强军网、信息台、首长信箱、兵情快线等现有平台载体，与线下的公开栏、宣传箱等相结合，公开与其密级相符的权力事项信息和权力运行程序，充分接受广大官兵监督。

实行清单动态管理机制。由于军队权力随着改革进展经常处于动态变化之中，这必然导致军队行政权力清单制度也具有动态性。因此，针对军队行政权力清单制度的发展变化实行动态管理机制，应当依法、适时、有序进行调整，以确保军队行政权力清单制度的科学性、合法性、权威性。首先，要将已公布和将要公布的军队行政权力清单均纳入动态调整机制的范围。其次，是合理确定动态调整机制的实施主体。一般来讲，动态调整机制的实施主体应当与军队行政权力清单制度的制定主体相统一。最后，是明确对军队行政权力清单制度进行动态调整的程序。对军队行政权力清单制度的动态调整，必须严格按照程序进行，避免随意增加或减少权力，以免破坏制度的严肃性和权威性。

确立清单制度落实评估机制。通过建立对军队行政权力清单制度落实情况的评估机制，可以客观地掌握这一制度的实际落实情况，避免军队行政权力清单制度流于形式，确保军队行政权力清单制度依法有序推行，落到实处。一是科学建立评估组织。在确定评估专家时，不仅有军事理论专家、军事技术专家，而且要有部队实际工作经验的人员，还可以有地方的专家学者，这样才可从不同的视角分析问题，集中不同领域专家的意见，有利于形成优势互补、整体合力强的评估组织。二是注重定性与定量相结合。充分运用定性分析与定量分析两种方法，使两种方法的优点相互组合，互相印证，最终得出客观的结论。三是注重评估结果的运用。将评估报告上报给制定主体并反馈给评估对象，使其及时进行纠偏。还可将评估报告在一定范围内公布，给其他单位的行政权力清单制度运行提供参考。