尼泊尔土地改革的历史成效评析

徐亮

摘要：尼泊尔农业可耕地比例小，分布不均衡，生产方式落后，占有情况不合理，引发了1951年持续到21世纪的土地改革。从有限土改，到科学土改，尽管都取得了一定成效，但是都是局部调整，没有根本性改变土地的不均。2008年以后，革命土改也被戛然终止。

关键词：尼泊尔；土地改革；评析；成效

尼泊尔作为世界最不发达的国家之一，农业是尼泊尔的经济命脉。2013～2014财年，尼泊尔经济增速达5.2%，被认为“近六年（2008～2014）来最高水平”，其中农业领域增长4.7%，仅次于服务业（增长率为6.1%）而高于工业（增长2.7%）。2013～2014财年尼泊尔农业的增长，依赖的是适宜的气候、趋于稳定的政治局势和及时到位的财年预算。但某种程度上而言，靠天吃饭和受政治局势趋于稳定而导向的农业经济增长，属于动荡之后“恢复式”的短暂增长。它掩盖了尼泊尔从近代以来就存在的土地分配制度的矛盾。正是由于土地的分配问题迟迟不能从根本上解决，才造成了劳动者积极性下降，耕种工具无法更新，导致2013、2014财年前10月，尼泊尔农产品进口额达到333亿卢比，且进口量呈逐年增多趋势，并逐渐使尼泊尔“从粮食出口国转为粮食进口国”。粮食进口固然与增长的饲养业等生产性消费有关，但根本上是劳动力对土地丧失兴趣的结果。因此，回顾尼泊尔的土地改革政策，对于了解尼泊尔经济与政局的发展有着极为重要的意义。

一、尼泊尔现有的土地状况

尼泊尔作为一个农业为经济主体的国家，农业从古代至今始终是尼泊尔的第一大产业。根据2007年的数据，尼泊尔的农业产值占全国GDP的39.6%，全国人口总计2534万中农业人口大约占两千万。可以说，80%以上人民的生活水平依赖于农业的发展。因此，尼泊尔的土地占有情况对尼泊尔农业乃至整个经济的发展至为重要。根据现有的公开资料分析，尼泊尔的土地状况有以下几个特点。

1. 可耕地比例小。尼泊尔山多地少，整个国土的86%为山地，全国土地中仅不足20%适于农业生产。2007年尼泊尔耕地面积309.1万公顷，占国土总面积的18%，与草地面积（15%）基本相当。

2. 可耕地分布不均衡。2007年，尼泊尔人均耕地面积2.5亩。其中，特莱平原人均耕地面积为2.13亩，山区人均耕地面积仅为1.12亩。

3. 土地的生产方式落后。尼泊尔整个农业生产水平十分低下，基本上处于自给自足的自然经济状态，经济作物和高附加值农产品生产率低。尽管尼泊尔是一个水资源丰富的国家，但仍有40%的耕地没有灌溉设施，农业收成基本上靠天吃饭，取决于自然气候。由于土地分散，尼种植业无法形成机械化。

4. 土地的占有情况不合理。2008年废除国王之前，尼泊尔的土地制度是私有制和公有制并存。国王是大土地所有者，按照尼法律规定，每个国民不得拥有超过18.4英亩（约合112亩）的土地，但根据尼泊尔政府2006年公布的材料，贾南德拉国王在全国拥有土地30000罗潘尼（约合22800亩），包括大量王宫用地和森林，他在老家廓尔喀县拥有老王宫用地，在加德满都拥有很多公园和王宫土地及2.3万平方米的王宫房产等，就连他的家人也拥有约4000罗潘尼（约合3040亩）的土地。小农只有少部分土地，相当多的农民没有土地或土地耕种数量较少还需租种部分地主的土地才可维持生计。2008年之后，尼泊尔实行土地私有制，47%的农户只拥有15%的土地，37%的土地却为5%的大地主占据。这些人依靠地租生活，没有动力进行农业科技改革。

二、尼泊尔的历次土地改革

鉴于尼泊尔的土地制度造成了大量的无地农民，使农村的政治治理趋于不稳，因此，近现代轮流执政的大会党政府、尼共（联合马列）、尼联共（毛）政府纷纷致力于土地改革。

（一）冷战前的有限土改时期

1950年，尼泊尔国王特里布文恢复了王权。建国初期，尼泊尔绝大多数的土地掌握在权贵和富人手中。尼泊爾大会党在51年短暂执政后，提出进行土改，其政策是土地所有者在耕作和交出过剩土地之间做出选择，实质上对无人耕种的土地实行国有化，再另行分配。1957、1964年国王两次发布土地方面的法律。1957年的土地政策是规定土地不得荒废三年以上，也不准地主收租超过佃户全部收成的一半以上。1964年《土改法》核心是收回历史上的册封地，限定大地主拥有的土地数量及佃农租种土地的数量。这次土改仅导致了非常有限的土地的重新分配（仅为所有农田的1.5%）。1972年，政府收回了3万公顷闲置土地，其中2.2万薄地分给了一万农户。

（二）“科学土改”时期

数次土改，均收效甚微。此种现实成为尼泊尔共产主义思想发育的土壤。1994年的中期大选，尼泊尔共产党（联合马列）依靠温和中庸的“科学土改”赢得了绝大多数票数。1995年和2001年，比兰德拉国王和贾南德拉国王时期两次提出设定上限的科学土改，并为有偿获得土地农民设计3%利息的银行贷款。“科学土改”政策的核心内容是分两个步骤进行土改：首先，政府将原属国有的土地全部收回，并将闲置的土地收归国有；随后，政府将把这些土地分给没有土地的农民耕种。与此同时，尼政府还决定在国内实行土地均有化，即将私人拥有的土地数量规定出最高限额，超出限额的土地将被划分出来分给没有土地的农民。经过多次土改，至20世纪90年代尼泊尔的农民己基本拥有小块土地，地主势力已经较为弱小，但是农村中滋生的“封建高利贷者”成为盘剥农民的主要对象。

（三）“革命土改”时期

1996～2006年，尼共的一个分支尼共毛派在农村打响了“人民战争”的枪声。2004年年底，尼共（毛）已控制尼70%左右的领土。在“解放区”内，尼共（毛）实行革命土地改革，重点打击“封建高利贷者”。但解放区内重新分配的不过只有三万多公顷，还不是从地主手里夺取的，而是与耕种这些土地的佃农抗租有关。

（四）恢复“科学土改”时期

2006年11月7日，尼七党联盟与尼共毛派达成了和平协议中，根据该协议中各党在社会经济改革的共识是“解决土地分配不公问题，实行科学的土地改革政策”、“为经济最底层的百姓（包括佃农和自耕农）提供援助”。为此，尼泊尔政府专门设置了科学土改研究委员会，负责研究土地改革事务，制定土改计划。2008～2012年，尼联共（毛）归还了革命时期夺取的土地，并在和尼共（联合马列）轮流执政时期，有限度地实施“科学土改”方案。

三、历次土地改革的成效和特点

尼泊尔从进入现代以来进行的多次改革，取得了一定的成效，例如20世纪60年代的土地改革虽没有根本上改变根深蒂固的封建土地制度，但在一定程度上遏制了土地高度集中趋势，同时建立起相对统一的土地均有制和税收管理制度。总的来说，成绩和缺点并存。

1. 历次土改都取得了一定成效，值得肯定。从1951年开始循序渐进的土改促使尼泊尔的土地资源得到一定程度上的充分利用，并激发了农民的活力。例如1986年，尼泊尔全国拥有土地面积1408万公顷，在230万公顷适于耕种的土地中已经开垦的土地仅有60万公顷。经过不断对闲置土地进行开发，尼泊尔的粮食生产在20世纪中后期已经基本实现了自给，而且还大量出口。例如，2000年以来出口到中国西藏地区的大米平均每天20吨左右。但是尼泊尔的土地改革没有从根本上解决人地矛盾，加上尼泊尔人口的增长，历次土改都没有达到预期的效果。

2. 历次土地改革的实施效果都是局部调整，没有根本性改变土地的不均。尼泊尔农业发展缓慢的主要原因是存在着封建土地所有制形式，土地高度集中。虽然1962年前国王马亨德拉下令成立了王室土地改革委员会，1964年尼政府正式颁布了新的土地改革法令《土改法》，但由于大地主的强烈反对，土地改革进程非常缓慢。土地改革没有完成规定的目标，更没有解决土地关系的根本问题——消灭封建土地所有制。土地集中的状况没有改变，广大贫苦农民的经济和社会地位并未得到多大改善，且还逐渐出现了地主强行夺取佃户土地的情况。1995年的土地改革效果不佳，是1996年尼共毛派投身武装革命，并造成反政府武装能够在农村地区建立根据地的根本原因。

3. 历次土改的政治性大于经济需要。尼泊尔王国政府的历次土地改革，包括科学土改，都不是从基本经济制度层面做根本性的调整，也不是根据尼泊尔自身的国民经济或农村经济制度的需求进行的，而是作为一种稳固政治秩序的安排。例如2001年的土改，时任尼泊尔王国政府首相谢尔·德乌帕就强调指出，政府的这一土改计划更重要的是为了保证国内政治及社会局势的和平与稳定。

2006年以来的尼泊尔联邦民主共和国开始放弃“人民战争”期间农民占有的地主土地，包括恢复“科学土改”，都是作为一种政治上妥协的安排。在一个贫穷的、较为原始的经济基础之上，发展农业现代化，构建与农业高科技化相符的现代上层建筑本身是异常艰难的。但土地改革進展的滞后，则进一步延缓了农业现代化的进程，给政治稳定造成深层次隐患。

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[6]达斯.谢斯塔.尼泊尔革命中的土地改革问题——革命的土地改革：实质和目标[J].红星，2009（24）.

[7]佚名.尼泊尔和解协议中对社会经济改革的指导原则[N].加德满都邮报，2006-11-08.

本文受北京第二外国语学院2017配套-科技创新服务能力建设-科研水平提高定额-科研平台建设项目（科研类545003/011）支持，为2016年度国家社科项目“基于多语种档案的尼泊尔与西藏近代交往关系研究”（420095）阶段性成果。

（作者单位：北京第二外国语学院政党外交学院）