甘肃省农村低保政策执行中的问题与对策

郑丽婷 丁文广

摘要：农村最低生活保障能够保障农民不因失业、疾病、或年老而失去最基本的生活保障，作为农村社会保障体系中最后一道安全网，关系到大部分农民的切身利益。甘肃省农村最低生活保障政策的实施取得了阶段性成果，但低保政策执行过程中出现低保对象认定不科学、低保对象家庭财产核查困难、低保救助人口动态监管机制不健全、低保组织机构不健全等问题，这些问题严重影响了低保政策作用的发挥，探索完善甘肃省农村低保政策的对策迫在眉睫。

关键词：农村低保政策；精准扶贫；存在的问题；对策

一、研究背景

低保政策是我国政府主导实施的一项重大民生工程，是特困群众基本生活的最后一道防线。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）规定，“农村最低生活保障对象是家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。自《通知》发布以来，农村低保在农村执行已有10年的历史，农村低保人数覆盖率也在逐年增多，农村低保标准实现了动态提高。甘肃省自2007年7月农村最低生活保障制度实施以来，的确保障了农村大部分低保户的基本生活，济贫效果明显，但在政策执行过程中出现了一些问题，影响了农村低保政策在实施过程中的目标。通过参加民政部项目“甘肃省社会救助瞄准与居民家庭经济状况核对体系研究”，在实地调查中发现农村低保政策在实施过程中的诸多问题，例如农民的收入来源多样化，难以统一货币化，乡镇没有设立专门的低保工作中心，没有专职的低保工作人员，低保对象的界定没有明确的标准以及农村低保立法落后等问题。农村低保政策要发挥其兜底作用，需要对低保政策进行再设计。如参照国际贫困标准设计农村最低生活保障标准，然后根据各个市的物价水平做出相应的调整。建立省、市、县（区）三级信息共享平台，确保居民家庭经济状况核查的准确性，逐渐减少直至杜绝农民隐瞒收入骗保的现象。完善乡、村居民监督机制，拓宽监督渠道，建立监督平台，让农村低保政策的实施公开接受社会监督，实现阳光低保。

二、农村低保政策执行过程中存在的问题

（一）低保对象的认定尚不科学

农民家庭收入难以核定。目前我国各级民政部门普遍采用“农民人均纯收入”的办法来计算，实际操作中居民隐瞒隐性收入问题比较严重，指标难以货币化。

第一、家庭收入难以核定，并缺乏定期申报。在农村居民家庭经济调查以年收入为主，但是农村居民家庭收入渠道较多，年收入不能真实反映农村居民的家庭收入状况，既不稳定又难以货币化。农民的一部分收入来自粮食等实物，但是农作物价格受市场波动等因素，价格变动幅度较大。“农村现金经济、实物经济比较发达，没有完善的收入信息系统”。其次，收入申报制度缺失，申请者及子女的外地资产和收入核查困难，因此农村的低保难以实现动态监测，导致许多不符合条件的低保对象没有及时清退，仍然在领取低保。

第二、大数据平台没有建立，家庭经济收入核定信息难以实现共享。县级以上民政部门承担信息核对工作，但低保核对系统不对县乡的低保工作者开放，给基层低保工作的认定带来困难。

第三、低保对象没有进行明确的分类界定。农村困难群体情形千差万别，有些孤老病残者需要终生生活保障，有些因病致贫或失依儿童需要需要阶段性庇护，有些是具有劳动能力的懒汉，还有些是处于低保零界状态的低收入户，按政策不能纳入低保范围，但这些家庭往往会因病、因灾陷入深度贫困，因此，低保政策需要分类界定目标群体。

（二）低保救助人口动态监管机制不健全

在低保制度运行过程中，贫困群体被纳入救助序列内，但是缺乏对申保人的跟踪监测、反馈机制，有些受助人口脱离贫困队伍，再就業稳定后，并没有主动退保。低保制度在实施中缺乏定期的资格再审核制度，并且村民对低保制度认识不够完善，认为通过低保审核就可以终身吃低保，造成了享受低保的群体只增不减，不仅影响社会公平正义，也造成了财政的压力，稀缺的社会救助未能及时分配给其他贫困群体，导致不该享有低保的人继续享受这一福利，形成福利依赖，忽视了低保的退出机制的建设。

（三）农村低保基层组织队伍仍不健全，基层领导人责任意识缺乏

第一、农村几乎没有专职的低保人员。近几年，甘肃农村的低保对象数量持续增多，与之相对应的低保工作人员的数量并没有相应增加，工作量大，内容繁杂，必然会影响到低保执行的效率，并且低保工作经费捉襟见肘，基层低保工作者工作任务繁重但工资待遇较低，导致工作积极性不高。

第二、基层行政管理不到位。大部分地区村部没有专门的低保政策实施机构，村级低保工作一般由村干部或村书记兼任，往往会形成书记的独权，因此很多并不困难的家庭为了争取到低保名额会和书记套近乎或直接进行贿赂，导致真正困难的家庭得不到救助。

第三、低保工作人员工作不到位。一种情况是工作人员对政策解读不透彻，对低保政策没有进行积极的宣传，使大部分村民不清楚低保的具体申请条件，尤其是困难家庭在村里本来就处于劣势地位，抱着“多一事不如少一事”的态度，不会去主动申请低保。另一种情况是工作人员和村民之间信息不对称，对通过评议产生的低保户并不会去张榜公示，甚至有部分工作人员会借助自己的职务通过伪造资料将有限的低保名额给予与自己利益相关的村民，导致低保对象的认定存在偏差。

三、完善农村最低生活保障制度实施中的对策

（一）精准认定农村低保对象

农村低保对象采用“3+1”综合测评认定办法，在村委员会协助下，组织村民小组召开村民代表会议，采取无记名投票方式，按照家庭贫困程度对申请对象进行民主评选并产生贫富排序名单。依据排序名单以村为单位由乡（镇）低保工作人员、驻村干部、村干部等工作人员对所有申请对象家庭成员基本情况、家庭收入和家庭财产状况进行综合测评，对经综合测评不符合低保条件未能纳入低保范围，但实际上基本生活确实有困难的家庭，要及时给予临时救助等专项救助，确保他们的基本生活不出问题。

按照家庭财产和劳动能力，低保对象可以分为四类：第一类是无依无靠、无生活来源、无劳动能力的“三无”人员，这部分群体可参照原“五保”政策，纳入终生低保范围并享受全额医疗报销，低保对象不需要定期认定。第二类为因病致贫者和失依儿童，这部分群体适合阶段性低保，等身体康复或达到劳动年限后应适时退出低保。这类群体的低保政策应与农村救助政策相挂钩，实行双重保障。第三类是具有一定劳动能力但长期失业者，其中，客观性失业者纳入临时性低保且必须参加政府组织的教育培训，培训后两年内仍不能实现就业者将退出低保。第四类是将处于贫困边缘的集中连片特困地区贫困群体纳入扶贫开发政策范畴。

（二）完善社会救助动态管理系统

第一、建立社会救助的主动发现机制，减少应保未保的现象。社会救助对象一般都是通过贫困户自己申请和根据居民最低生活保障中的各项标准来确定的，但是在我们调研的过程中发现，很多真正的贫困户并不会主动去申请救助，他们觉得自己人微言轻，贫困的生活已经使得自己在村里被别人所“同情”，不想再去通过申请低保将自己的贫困状况公之于众，只想安心过好自己的苦日子。相反，那些真正申请农村低保的人往往是那些生活情况较好的家庭，与贫困户相比，他们更多的了解低保给他们带来的附加值。如低保户可以享受到比一般农户更优质的医疗资源，医疗报销比例更高，申请大病救助和社会救助比一般居民有更低的门槛，享受学杂费减免、医疗救助减免、年节补助等。

建立社会救助主动发现机制，首先需要建立贫困户动态信息跟踪系统，对城乡贫困户的各种信息不断地进行跟踪。其次，利用各种信息手段来了解贫困户的信息，主动发现社会救助对象。不仅可以减少极端事件的发生，维护社会的稳定，而且可以使贫困群体真切的享受到社会救助政策给他们带来的各项益处。

第二、采取定期与不定期相结合的动态管理方式。在对低保对象进行动态管理的过程中，原则上一二类低保两年审核一次，三四类低保一年审核一次。农村低保由于审核周期长，所以就会出现低保户与核查者之间的信息不对称，导致农村低保的退出出现了滞留的现象。因此应该改变这种动态管理方式，对于家庭结构比较稳定，每个月的收入相对稳定的家庭可进行每年核查一次；而对于家庭结构不稳定，每个月的收入都处于起伏状态的家庭可进行每个月核查一次，根据一定时期内家里经济状况的变化及人员的变动来及时办理低保的发放手续。

（三）提高低保工作者数量和工作能力

在最低生活保障工作的开展中，低保工作者起着举足轻重的作用，低保工作者数量的多少，能力的高低直接影响着低保的公平与应保尽保。最低生活保障从短期的社会效益看是救，长期是助，但是社会救助工作的认知水平、法律素养、职业道德等都是至关重要的。低保工作者如果对政策及执行没有全面深入的了解，缺少专业知识的培训，不仅救助效率不高成效也甚微，高素质高质量专业化的低保队伍能使得最低生活保障工作的开展更规范，更顺利，更有成效。因此，有必要充实低保工作队伍，提高低保工作人员的工作能力，这样可以有效地减少“欺保”、“漏保”、“骗保”“错保”、“人情保”现象的发生。

第一、确保低保工作者数量。上级部门要重视基层工作机构的建设，规范基层工作机构的程序合理增加编制和人员。在乡镇选用受过系统培训的工作人员作为全职的低保工作者，补充低保工作队伍，完善乡镇救助工作站。在农村选取高素质高学历且乐于助人的村民作为低保信息员，及时的向村委会反映低保户的家庭状况，村干部、“大学生村官”、低保信息员组成低保工作队伍。

第二、加强低保工作者业务培训。所调研的地区大多数低保工作者并没有取得相关的工作合格证书，相应的培训也很少，依靠平时在工作中积累的经验来做低保工作。因此可以通过组织培训、经验交流的方式对低保工作人员进行全面系统的培训教育，让低保工作人员充分了解低保政策、相关的配套文件等，不断提高低保工作者的专业知识、业务能力和素质，提高工作人员对低保工作政策推广和执行的认识，增强法制观念和自律意识，明确工作任务与职责，减少工作不细致和利用政策漏洞徇私产生的负面现象。

第三、安排专项工作经费，完善激励机制。最低生活保障基层，增加基层低保相关机构的经费投入，改善基层低保工作者的正常收入，保障必要的经费支出。将低保专项工作经费纳入财政预算，解决经费各级配套，以促进最低生活保障的快速发展。同时，提高低保工作者的工资待遇，建立的激励机制，提升工作质量激励工作人员认真做好低保审核、调查工作，保证工作的顺利执行。

参考文献：

[1]贺雪峰.农村低保实践中存在的若干问题[J].广东社会科学，2017（03）.

[2]刘凤芹，徐月宾.谁在享有公共救助资源？——中国农村低保制度的瞄准效果研究[J].公共管理学报，2016（01）.

[3]刘洪银，李沁.农村低保政策执行中的问题与改进对策[J].长白学刊，2017（03）.

（作者單位：甘肃农业大学管理学院。丁文广为通讯作者）