浅析旅游业快速发展下抚仙湖水环境执法的完善

引言

抚仙湖是位于玉溪市澄江县、江川县、华宁县三县间的我国最大的蓄水量湖泊和最大高原深水湖，湖面积二百一十二平方公里，仅次于滇池和洱海，云南省第三大湖，因其湖水晶莹剔透、清澈见底，而被古人称为“琉璃万顷”。抚仙湖1957年由澄江县人民委员会直接管理，并作出了新的管理规划；1992年由玉溪地区成立了抚仙湖管理局，负责抚仙湖的管理；2006年正式开始实施《云南省抚仙湖管理条例》后，抚仙湖管理纳入了法制轨道。抚仙湖目前在渔业、农业等方面的污染情况得到了有效控制和缓解，流域生态环境也有所改善。但是，针对旅游业的迅速发展所造成的旅游污染，目前还没有建立起完善的管理制度进行规范，在政府和环保部门主导下的执法体系仍不完善，执法力度不强，无法应对当前旅游污染所造成的环境问题。

抚仙湖水环境是全流域人民的共同财产，是我们应当引起重视和倾力保护的环境权益，绝不能只因社会经济的发展而被吃干抹净。在平衡当地经济利益和抚仙湖水环境保护二者的问题上，必须要将科学发展观和可持续发展理念贯彻落实到位，做到发展与保护的内在统一。

1　抚仙湖水环境旅游污染的关键

旅游业发展，一方面是依赖环境，但在另一方面，由于旅游环境自身存在脆弱性，旅游发展又会给旅游环境造成破坏。长久以来，人们都把旅游发展视为一种经济活动，更偏重与追求其经济效益，却在很大程度上忽略了普遍存在的旅游污染问题。在抚仙湖旅游发展过程中，对水环境也造成了诸多不利影响，主要包括：

1.1　旅游业生活污水

抚仙湖周边现在基本都是旅游度假区、宾馆、酒店等旅游设施，这些生活污水大部分仅经过了简单地处理并未达到排污许可的要求，甚至有些污水直接就排放至抚仙湖内。旅游业生活污水中所含的氮、磷等营养物质，是引起水体富营养化的关键元素之一，进入抚仙湖后容易沉积，会导致水体富营养化、藻类大量繁殖，水体生态失衡、水质下降等严重水环境污染问题。。虽然目前，抚仙湖总体水质虽仍为I类，但各项水质指标均已呈现恶化的趋势，这些污水使抚仙湖水环境面临着严重地威胁。

1.2　旅游业固体废弃物

由于抚仙湖旅游区配套设施并不完备，加上游客文明素质参差不齐等多方面的因素，时有游客在抚仙湖内乱抛垃圾的不文明行为，导致大量固体废物不加处理或处理不当便肆意弃于景区内，严重污染了旅游环境。然而，这些未被得当处理的旅游固体废弃物留于湖内，必然会对抚仙湖水环境的质量造成潜在危害。因此，固体废弃物的污染对水环境的影响也同样不容忽视。

1.3　旅游业房地产开发

随着云南旅游地产的升温，抚仙湖作为明星景区，自然也就吸引了许多大规模的旅游地产项目，沿湖的旅游项目、游乐场所和度假村也在逐年增加。但在客观层面，抚仙湖属雨水补给型湖泊，水资源系统的供需平衡具有高度的生态脆弱性，旅游业房地产的大规模开发使当地原有的生态环境遭到了严重的破坏，恢复难度也很大，这就使得抚仙湖水环境为经济利益付出的代价很大。

2　环境执法部门治理现状

通过近几年的工作，当地对抚仙湖的流域开发和基础设施建设进行了完善，环保部门的工作也逐渐被强化了，目前也取得了阶段性的积极进展。

2.1　制度方面的相关规定

抚仙湖管理于1957年由澄江县人民委员会直接管理，并作出新的管理规划； 1965年更名为抚仙湖管理委员会，澄江县长为主任，江川、华宁两县县长为副主任；1992年由玉溪地区成立抚仙湖管理局，负责抚仙湖的管理。1993年云南省人大颁布实施了《〈云南省抚仙湖管理条例〉实施办法》（暂行）， 2006年正式开始实施，使得对抚仙湖的保护基本做到了有法可依。2016年云南省第十二届人民代表大会常务委员会第29次会议审议通过了关于修改《云南省抚仙湖保护条例》）的决定，并于当日公布实施新修改的《条例》，这次对《条例》的修改更加严格和具体，弥补了不少十年来治理抚仙湖水环境过程的漏洞和不足，使抚仙湖保护管理迈上了更加规范的轨道。

国家旅游局对旅游污染发展方面的污染尤为重视，2013年2月，在第3次局长办公会议审议通过了《旅游行政处罚办法》，公布后自2013年10月1日起已开始施行。对此，玉溪市政府和相关环保部门在今年的也作出了规定，于7月11日发布了《关于进一步加强旅游行业文明旅游工作的指导意见》、《关于促进智慧旅游发展的指导意见》和《关于促进农村旅游发展的指导意见》等相关文件，对旅游污染的各个方面做了一些限制和约束。而关于抚仙湖的旅游污染和防治问题，当地并没有引起很大的重视，目前仍未采取切实可行的措施。

2.2　当前环境执法的主要举措

2.2.1执法主体

环境保护的执法主体，是指环境执法活动的承担者，要求承担行政执法活动的机关或组织应当具备相应的条件，并经国家有权机关的合法许可。对抚仙湖旅游污染的防治过程中，主要采取统一监督管理和部门分工管理相结合的综合执法方式，由环境保护行政主管部门总负责，其他相关部门分别管理。但是由于拥有行政管理权的执法部门不统一，执法主体较多，就极易形成“多头执法”的状况。

2.2.2执法框架

首先，为了保持抚仙湖Ⅰ类水质，玉溪市政府推进 “一城五镇多村”工作。澄江县围绕抚仙湖保护开展推进新型城镇化的工作，推进“一城五镇多村“规划建设”，实施沿湖2.8万人搬迁安置，转变沿湖公众的生产生活方式、实现有效截污治污；调整抚仙湖周边种植结构，大力发展高端服务业，为抚仙湖保护提供源源不断的支持。其次，是全面推行河长制实施意见。全面推行河长制，是党中央、国务院为加强河湖管理保护作出的重大决策部署，玉溪市《全面推行河长制实施意见（送审稿）》初拟后，今年4月经玉溪市第四届市人民政府第78次常务会议研究通过，并于5月27日正式下发《玉溪市全面推行河长制的实施意见》，实施意见的出台标志着玉溪市全面推行河长制工作进入实质性落地阶段，这是目前玉溪市政府为抚仙湖水环境保驾护航的重要举措。

2.2.3执法监督管理

苏联驻华大使罗扬诺夫斯基在一次谈话中解释说，阻碍机制是过去的一套机制，不能刺激企业采用新技术和新东西。

现在，抚仙湖环保管理已经托管于澄江抚仙湖管理局，在执法监督层面也做了一些工作：实行抚仙湖径流区统一托管各项工作，实施入湖河道河段长责任制，将入湖主要河道的保护、治理、监管责任分解落实到县级领导和县政府组成部门、沿河镇（街道）、村（社区）责任人；建立了巡查通报和环卫周检制，实行抚仙湖径流区建设项目集体审批制度，对重点建设项目实行周检、月检、季检、半年检和环境监理制；实行沿湖环卫分片包干制，推行环境卫生管理市场化运行和网格化管理机制，探索河道治理管护的有效途径。

3　环境执法中存在的不足

环境执法作为落实环境保护管理制度的主要手段，也是解决旅游污染问题的关键环节。但在实际情况中，环境执法工作因受到各方面因素的影响，仍存在诸多问题尚未解决，大部分环境违法行为都难以得到及时地纠正与查处，未能很好地落实环境管理制度与政策。在依法治国的今天，为落实环境保护政策加大环境执法力度已势在必行；要保护好抚仙湖的水环境质量，也必须从着力解决环保执法环节开始。对此，笔者总结出了以下几个较为突出的问题有待解决和改进：

3.1　环境执法立法制度的欠缺

虽然当地现行的法律法规对抚仙湖水环境污染和破坏也起到了一些规范和限制，例如《云南省抚仙湖保护条例》《关于抚仙湖渔业生产暂行管理办法》等，基本能够满足目前环境管理的需要。但是面对当地旅游业迅速发展所带来的污染问题，还没有引起足够的重视尚未制定切实可行的制度，对旅游污染的防治上立法层面基本空白。这就使得环境执法工作没有明确的制度指引，缺乏执法依据，在执行过程中难以做到有法可依和执法必严，限制了执法工作的开展。

3.2　环境执法主体混乱、协调不够

目前抚仙湖的执法管理主要采取综合执法的方式，但在抚仙湖环保工作中对非工程管理措施力度不够，各部门职能界定不清，不同法律制度对环境管理机构授权存在相互矛盾，对环境管理机构设置及其职权分配缺乏的内在统一性和协调性。三县对抚仙湖管理局的人事、财政等都归县级政府管理，一般只受县政府的领导而不受玉溪市抚仙湖管理局的领导。出现问题时，由于环境管理机构设置复杂多样、权责重复或有交叉，各部门间的工作协调联动不健全。一种情况是政出多门，出现“多头执法”，无法有针对性的解决出现的问题，如果发生突发性环境问题，势必会带来严重的环境恶果；另一种就是无人理睬，不按法定程序严格执法，对自己不想接的“烂摊子”熟视无睹，“有关系”的环境违法行为就睁一只眼闭一只眼。面对这些执法主体存在的问题，由于当前尚未形成有效的问题解决机制，使得在抚仙湖保护过程中相关职能部门的协调合作仍存在许多缺陷。

3.3　环境执法监督机制薄弱

由于抚仙湖环保管理目前已经托管澄江抚仙湖管理局，环境督查机构比较少，执法人员数量不足，执法权限太小，对旅游污染的环境违法行为威慑力不足，这些现实问题都不利于对抚仙湖水环境的保护。环境执法监督机制薄弱，监管力度不够，导致很多企业钻环境保护机制的空子，以污染环境为代价去谋取经济利益。加上当地现代化监控技术滞后，基层环保执法部门力量薄弱、经费不足、装备设施不齐全，都在限制和影响执法工作正常有效的推进。

3.4　环境执法队伍能力不足

环境执法是一个专业和技术水平要求较高的工作，需要专业执法人员具备过硬的专业素质和业务能力，只有由既懂法律又懂程序的人来执法，才能确保行政执法权力不被滥用。在调研中我们发现，由于当地环境执法人员的素质参差不齐，不熟悉相关的法律法规具体程序规定和运用，不能准确作出判断并合理地处理问题，不时发生与执法对象发生争吵的情形，这些都成为环境行政主体推进执法工作的短板，影响了环境执法工作的顺利进行。

3.5　环境法律意识不强

在环境执法方面，环境执法部门的工作人员和相关领导的环境法律意识和环保意识的强弱程度，在一定意义上直接关系到环境执法能否顺利进行。在当地的环境执法过程中，仍有部分领导是持“重经济利益，轻环境效益”的态度，走“先发展、后治理”的生态保护“老路子”，轻视环境问题。此外，对于企业来说，为了追求利益的最大化，既不采取环保防污措施，也不顾法律法规的禁止性规定，而是以较之更低的违法成本博更高的经济效益。这就使得不法企业环境违法的胆子越来越大，根本不畏惧法律法规的惩罚性，法律的强制性和规范性也就很难得到实现。并且，在我们的调研过程中发现，当地环湖居民对抚仙湖的环境法律意识也不强，一些居民甚至认为环境保护与自己无关，只是环境保护部门的责任，这就使得环境执法缺乏了相应的公众基础，环境问题受不到重视而给环境执法带来很大困难。在这样淡漠的环境理念和法治观念下，随着抚仙湖旅游业的快速发展，旅游污染势必日渐加重，湖区环境保护难度也会不断加大，环保执法工作也就更加难以落实。

4　对环保部门执法的完善建议

4.1　建立健全环境执法体系

环境立法是环境法制建设的基础，规范、完备的立法体系是执法的前提条件，是环境执法的有力依据；反之，立法制度的欠缺将会严重阻碍和限制执法的正常运行。笔者认为，抚仙湖旅游污染防治制度在立法过程中，首先是要坚持可持续发展理念，用发展的眼光看待旅游污染问题，要进一步加强环境法制体系，增强法律的科学性，建立相应的政策法规，使执法部门有法可依；其次，要理顺相关立法之间的关系，增加可操作性条款，让执法在实践过程中更加通畅；此外，要赋予执法部门相应的强制执行权，从政策法规上明确规定强制执行权的权限，强化环境监管主体的地位，加强对环境违法处罚的力度，实现执法必严。

4.2　明确执法主体，加强协作机制

在执法过程中执法主体的确定尤为重要，直接影响着环境执法的效力。首先，要重视环境管理机构设置及其职权的内在统一性和协调性，界定清楚各部门职能，对环境管理机构明确授权，避免权责重复或交叉，形成有效的问题解决机制。在环境执法实践中，两个以上环保部门都有管辖权的环境行政处罚案件，根据《环境行政处罚办法》第十八条的规定，由“最先发现或者最先接到举报的环境保护主管部门管辖”，这就明确了执法主体的确定，避免了“多头执法”和有法不依的现象。其次，要重视各执法部门间的协调合作，环境保护问题是一个牵涉面广、影响深远的重大社会性问题，环境执法活动跨区域、跨部门的特点要求掌握各方面的信息和各方面的问题，需要广泛听取意见，发挥协同效应。在新《环境保护法》第六十一条中也明确规定了执法主体不限于环保部门，还应当包括涉案违法建设项目所在地的县级以上各级环保部门，由此可见，积极探索与临县的环境执法联动对于抚仙湖旅游污染纠纷的解决有重要的现实意义。所以，笔者认为可以通过制度创新，建立环境执法协调机制，把环境执法与刑事司法程序结合起来，加大了环保部门在执法过程中与公安、检察机关的工作衔接力度，为环境保护执法工作提供强有力的司法保障和后盾。还可以成立环保警察加强执法，设立环保警察专职化制度，由于环保警察具有较高的独立执法性，大部分都是参与环境保护部门集中专项整治行动，能够有针对性的提高环境执法部门的职能服务水平，从而有效遏制环境违法行为。

4.3　增强环境执法监督

环境执法监督机制薄弱，是执法工作顺利进行的一大阻碍。为推进执法工作的进行达到保护和防治抚仙湖的效果，应当适当增加环境督查机构和专业的环境执法人员，完善环境执法监督机制为执法工作做好坚实的后备力量。在立法和制度管理上，可以适当方宽执法的权限，加大对环境违法行为的惩罚力度，增强执法的威慑力。此外，旅游污染较其他污染来说更需要监督机构出力，政府对环保执法工作要投入更多的人力、物力和财力，推进现代化监控技术，保证监督装备设施齐全，使执法部门能够在工作中大展身手，执法工作落到实处，抚仙湖水环境能得到实质的保护。

4.4　加强环境执法能力建设

执法队伍能力的强弱以及执法人员素质的高低，关系到环境保护法律法规以及自然资源法律法规的有效落实。第一，环保部门要起到带头作用，重视对抚仙湖水环境的保护和污染防治，建立考核问责与激励机制，把生态环境保护工作成绩纳入考核内容，作为干部选拔、任用和奖惩的硬指标，对成绩突出的河长及党委、政府进行表扬奖励，并给予相应的表彰；相对的，对于环保不到位、执法不主动的相关领导和人员的失职失责要严肃问责。第二，对环境执法人员的专业素质和工作能力要严格把握，切实提高执法人员的素质，增加他们对环境保护法的知识。第三，在相关环保部门，要建立严格的执行人员考核、淘汰和监督制度，对他们进行统一的培训，培养出依法行政、执法必严的专业环保人才，提高各个工作人员执法工作的专业能力和效率，为保护抚仙湖水环境建设一支高效、精干的环境执法队伍。

4.5　加强公众的环境法律意识

公众环境意识的高低与其参与环境执法的程度，也是平衡环境执法的重要因素。因此，要提高当前的环境执法的质量，还必须努力提高环湖居民和群众的环境法律意识，推动其积极参与到环境执法过程当中。为此，环保部门不仅要起到带头作用，还要做好环境保护法律知识的教育宣传工作，如《环境保护法》《水污染防治法》《水法》《旅游行政处罚办法》等法律法规，引导公众参与抚仙湖监管和保护，把环境保护的责任义务纳入村规民约，激发公众的环境危机感和责任感，才能够提高公众自觉参与环境保护的意识。此外，环境保护行政主管部门应健全信访制度，指派专人受理公众的投诉，保证畅通环境利益表达渠道，以便及时查处环境违法行为，提高本部门的公众信任度；及时公开环境违法重点案件的查处情况，设立环境举报热线电话，为公众参与环境执法提供良好的条件，使执法决策的公开化和执法过程的民主化，也让公众参与为环境执法活动提供持久动力。

5　结语

环境执法工作是一项任重道远的任务，我们要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态理念，将科学的、可持续发展的理念运用到环境执法过程中。旅游污染所带来的环境问题关系到每一个环湖群众的环境权益，重视对抚仙湖水环境的保护就是对我们环境权益最好的维护。环境执法需要社会各方面成员的积极参与，环境管理机构要形成有效的问题解决机制，加强对机构设置及其职权分配的内在统一性和协调性；公众增强自身的环境法律意识，提高保护抚仙湖水环境的自觉性和责任感，只有大家的共同努力才能顺利的走出环境执法所面临的种种困境，推动环境执法工作的顺利开展。