完善绿色环境保护税征管的对策思考——以黑龙江省垃圾处理为例

邹艳玲，王 炜

（哈尔滨商业大学，哈尔滨150028）

走过六年立法之路、历经两次审议，2016年12月25日第十二届人大常委会第二十五次会议通过了《环境保护税法》，并于2018年1月1日起实施。环境保护税法是党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”要求后，全国人大常委会审议通过的第一部单行税法，也是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法。环境保护税法的出台对于完善财税制度和促进经济绿色发展，进一步强化税收在生态环境保护方面的调控作用，以及形成有效的约束和激励机制，促进企业落实治污减排等方面具有重要意义，而如何完善环境保护税的征管，是顺利推进环境保护税法实行中至关重要的一步。

一、环境保护税法的出台背景及主要内容

（一）环境保护税法的出台背景

改革开放近四十年，我国经济、社会发展在取得巨大成就的同时，环境污染问题也日益凸显，污染物排放量已经接近甚至超过环境容量。大面积的雾霾频繁爆发影响出行、地下水污染严重造成供水短缺、城市黑臭水体困扰居民生活等关系民生问题的出现，使得公众对环境质量要求改善的呼声越来越高。造成这些环境问题的原因与产业布局不合理、粗放型经济发展方式有着密切关系。面对严峻的环境污染状况，采取必要的有效措施调整企业的产业结构、转变经济发展方式、保护环境刻不容缓。

环境财税政策作为重要的环境经济手段，对于调整企业环境行为、促进发展方式转变具有长效作用机制。环境财税制度是生态文明制度建设的重要组成部分。随着环境保护工作的深入，党和国家对建立环境保护税高度重视，将环境保护税作为生态文明建设的一项重要财税制度。随着经济的发展，更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的相关举措成效显著，且还蕴藏着巨大的潜力。十八届三中全会明确提出“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费”，预示着我国实施环境保护税将成为必然趋势。

（二）环境保护税法的具体内容

依据环境保护税法，以直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为纳税人，征税对象为《环境保护税法》所附《环境保护税税目税额表》《应税污染物和当量值》规定的大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类应税污染物。

计税依据方面，将应税污染物的排放量作为计税依据。其中，大气污染物、水污染物按照排放量折合的污染当量数确定；固体废物按照固体废物排放量确定；噪声按照超过国家规定标准的分贝数确定。

具体到税额标准，将以现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限，规定大气污染物税额幅度为每污染当量1.2—12元；水污染物税额幅度为每污染当量1.4—14元；固体废物按不同种类，税额为每吨5—1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350—11200元。

在税收征管方面，环境保护费改税后，征税部门由环保部门改为税务机关，环保部门配合，确定了“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的税收征管模式。同时，环境保护税收入全部作为地方税收入，纳入一般公共预算。

二、黑龙江省垃圾处理概况及对应环保税征收的规定

（一）垃圾处理概况

1.农业垃圾处理情况。众所周知，黑龙江省是一个农业大省，相比于一般省市的工业垃圾与城乡生活垃圾来说，农业垃圾也成为不可忽视的一部分。但是，无论是规模化养殖还是农民承包土地种植农作物，其对于残留在田间的农业垃圾（如塑料薄膜等）都没有回收处理意识，以致农业垃圾长久埋在地下，难以降解，污染土壤。同时，农民回收田间秸秆后大多用于供暖，直接焚烧，而焚烧释放的含碳悬浮颗粒物是形成雾霾的元凶。农村垃圾处理不当，会对环境造成巨大危害。

2.工业垃圾处理情况。黑龙江省矿产资源丰富，作为东北老工业基地，生产煤炭、石油、钢铁等重工业企业所占比例较高。然而，这些重工业企业生产效率低下，大多以粗放型的生产方式输出，工业垃圾处理技术落后，矿产总体资源利用率仅有30%。比如，生产过程中产生的废石、尾矿、废渣、铁皮等可用资源，缺少高科技设备进一步提取或循环利用，往往作为固体废物直接排出；伴随生产释放的含碳、硫等的大气污染物也少有相应的尾气处理装置，因此废气大多未达国家标准就排放。黑龙江省工业垃圾的处理方式，不仅极大地浪费资源，而且严重污染环境。

3.城乡生活垃圾处理情况。黑龙江省城市生活垃圾大多都由垃圾车收集，直接送往垃圾处理厂，很少能做到分类回收、循环利用。垃圾处理厂的垃圾处理技术也十分落后，简单粗暴的焚烧、填埋等垃圾处理方式本就污染土壤和大气，长期以往更会拖垮环境。农村的有机生活垃圾普遍由农民回收后用作饲料和肥料，进行循环利用。无机垃圾以及废电池等有害垃圾因无人统一回收被随意丢弃，这种情况对环境十分不利。

（二）环保税中关于垃圾处理的相关规定

1.农业垃圾处理适用规定。对于农业垃圾，《环境保护税法》第三章第12条规定，农业生产（不包括规模化养殖）排放应税污染物的暂予免征环境保护税。

2.工业垃圾处理适用规定。对于工业垃圾，根据《环境保护税法》第一章第4条规定，企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物的，企业事业单位和其他生产经营者在符合国家和地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物的不属于直接向环境排放污染物，不缴纳相应污染物的环境保护税。除上述情况外，企事业单位和其他经营者排放应税污染物，应按照环境保护税法规定的方法核定计算。

3.生活垃圾处理适用规定。对于城乡生活垃圾，《环境保护税法》第一章第5条规定，依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所超过国家和地方规定的排放标准向环境排放应税污染物的，应当缴纳环境保护税。未超过国家和地方规定的排放标准则不缴纳相应污染物的环境保护税。

三、黑龙江省垃圾处理中税收征管存在的问题

（一）缺少实施条例，地区征管难以进行

以黑龙江省为例，对于征收农业规模化养殖产生的垃圾污染，还未确定具体的征管办法。如若农民能自觉回收残留在田间的垃圾，不造成环境污染的则又应另当别论。

又如城乡生活垃圾。黑龙江省对应的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理厂等基础设施建设相对空白，如果政府不先予以扶持建设，在环境保护税正式实施后，不仅收不到此项税款进行环境治理，而且对应的环境污染还会愈加严重。但如果由政府出资支持设施建设，帮助建厂的后续运转，天文数字的资金，可能会使地方财政“瘫痪”。

再如工业垃圾。黑龙江省的经济发展落后，工业产业技术较低，很多高耗能、高污染的企不利于地方发展和环境保护。虽然征收环境保护税在一定程度上能够反逼企业引入先进技术、转变产能、提高资源利用率和生产效率、降低污染，但是在没有政府的资金支持的情况下，企业一边要引入先进的生产技术、更换设备，一边又要面临沉重的税收负担，一时之间可能面临破产的风险。

因此，对于具体的地方省市，环境保护税还缺少具体的实施条例，难以保障征管的顺利进行。

（二）存在特殊情况，征管对象、税率难以确定

环境保护税在日后的征管中可能遇到一些特殊的情况，比如企业生产过程中产生有污染的挥发性有机物。这类污染物或固态、或液态，其本身就对环境有危害，挥发后又会形成大气污染。对于产生这类有危害的挥发性有机物的企业征收环境保护税时，应只征一次税，还是在其挥发后要进行二次征税，且具体的税率如何确定成为难题。

（三）人员短缺，征管难度大

《环境保护税法》的出台，填补了我国一直空缺的排污税，这标志着我国的税收体系更加完善，然而顺利推进一项全新税种的征管面临巨大的挑战。开征环境保护税后，必然会导致税务局的日常工作量骤增，这就必然会造成税务人员相对短缺。并且环境保护税除了涉及税收学，更侧重于环境保护方面的知识，但多数税务人员都是税务专才，对于环境学涉猎甚少，其综合素质有待提高。

（四）存在顽固企业，征管难以推行

环境保护税不同于其他税种，纳税依据简单，征税管理相对完善，其对核定企事业单位的纳税人资格，计税依据及应纳税额都还不完善，这就给征管工作带来了难度，甚至一些个人与企业还不知道《环境保护税法》的存在。更有一些企业为了自己的高额利润，宁愿以牺牲环境为代价，多交一些环境保护税，也不愿转变企业结构。这时，环境保护税的推行便更为艰难。

四、完善环境保护税收征管的对策

（一）针对完善垃圾处理环境税收征管的具体对策

1.严格审核工业企业的准入制度。在环境保护税法正式实施后，对于黑龙江省准备筹建的工业企业，可要求其在税务局登记注册时准备生产资料，税务当局严格审查企业可能产生的垃圾及污染类型，对于对环境造成严重危害的企业坚决不予批准成立。一般企业初建时采取征收环境保护保证金的形式，确保其能够对生产后的垃圾进行回收处理，避免对环境造成污染。同时对之前的企业进行排查，对于生产行为严重危害环境的责令停改，从源头上控制工业污染。

2.配备好综合性生活垃圾处理站。黑龙江省缺乏综合性的生活垃圾处理站，在环境保护税法实施前，配备好黑龙江省综合性的垃圾处理站是当务之急。这需要政府的财政扶持与政策补贴。但如果完全依靠政府建设又会给财政增加巨大的压力。对此，我们可以借鉴上海季明环保有限公司的案例，由政府结合自身情况，对于有建站技术和资金的企业，灵活采用BT、BOT、PPP等模式积极引导，共同建立城乡生活垃圾处理站。城乡生活垃圾处理站可向投放垃圾的小区收费，处理后的垃圾若能用于循环使用也可出售，收益自存，政府则对垃圾处理厂处理过程中产生污染的部分征税，可谓两全其美。

3.增强群众的环保意识。环境是人类赖以生存的基础，环境保护是与所有人生活息息相关的大事。国家出台的政策，公众只有在与自己眼前的利益切实相关时才会关注，而环境污染对人们的影响却是慢性、长期的，无形中会越积越重，最终爆炸，一发不可收拾。增强群众的环保意识，政府应该采取多种手段，比如，要求商家在相应的物品上标明垃圾类型标志，便于分类回收；印发《环境保护税法》手册，教给大家如何识别垃圾，正确进行垃圾处理；利用多媒体手段，制作工益广告，加大宣传环保的力度。只有真正唤起大家保护环境的意识，聚集群众的力量，才能达到减少污染、保护环境的目的。

（二）完善环境保护税收征管的一般对策

1.制定实施条例和配套法规。环境保护税将于2018年1月1日实施，实施前需要制定和颁布内容更为详细的税法实施条例以及相关的配套方法，对开征环境税实施操作层面的问题进行细化和明确，确定环保税顺利实施并取得良好效果。实施条例需要对纳税人、征税对象减免条件等进行明确界定，对计税依据的确定方法、判定依据进行详细规定，对征收管理中环保部门与水务部门的信息交互内容、复合条件、权责分工等方面进行明确细化。此外，还需要根据情况由国家或地方层面制定一系列的征收管理技术规范，如排污系数手册、物料衡算方法、抽样测算方法等。

2.建立税务与环保的工作配合机制。税务机关与环保机关都应逐步引入人才，共同完成环保税征管这项艰巨的任务。由于环境保护税是对排污费的平移，纳税人与排污费的申报缴纳主体具有很高的一致性，因此需要将排污费征收管理资料和数据移交给税务部门作为初始税源认定的依据。由于环境保护税征收具有技术上的专业性和复杂性，因此还需要对税务相关人员组织环保税开征的业务培训和纳税辅导。环境保护税的征收需要税务机关和环保部门的密切配合，因此需要建立税务与环保工作配合机制，制定工作配合原则和任务分工，共同做好环境保护税的征收工作，并解决好环境保护税征收过程中需要两部门共同处理的问题。

3.建立涉税信息共享平台。按照《环境保护税法》的规定，环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台，双方定期通过平台交换数据信息。在税法实施前，环保和税务部门应协调共建涉税信息平台，整合对接相关数据库，并指导地方各级部门建设和调试运行共享平台和征税信息系统，为开征环境保护税做好准备。

4.建立群众监督反馈平台。尽管国家出台了《环境保护税法》，但个别企业依旧枉顾税法、避税排污、污染环境的行为是扼制不住的，仅依靠税务局与环境保护机构的征管与治理是远远不够的，只有让群众参与进来才能发挥巨大的力量。但是群众发现了企业避税排污的行为，却没有一个快速便捷有效的平台可以向相关机构负责人反馈。因此，要真正落实环境保护税，必须建立一个让群众知晓的，公开透明的群众监督反馈平台。

5.加大执法力度，违法必究。环境污染日益严重，我们生存的环境质量也日渐下降，环境保护税法的出台是大势所趋。保护环境不能只是纸上谈兵，而应落到实处，要明文规定对于违反《环境保护税法》的法律责任，有些情节恶劣者则要追究刑事责任。且税务局与环保机构应联合其他行政机构严格执法，做到违法必究、严惩不贷，使应税企事业单位不敢触犯法律底线。

环境保护税的出台，在宏观环境税收体系上的意义和成就是显著的。中国税收正处于绿色化水平不断提高的过程中，《环境保护税法》的出台填补了环境保护税收体系中排污税的空缺，进一步提高了税制绿色化程度。《环境保护税法》“税负平移”的设计体现了渐进式改革制度的思想，既通过排污收费制度关键要素的平移来保持平稳过渡，又通过适当提高征收强度、正向激励和规范程度，实现了政策的改善提升。《环境保护税法》对排污收费政策进行了诸多方面的优化，但也留下了许多需要继续改进的空间，尚需持续的改革、完善优化，才能真正发挥环境保护税的作用，为减排行为提供正向激励。

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