PPP模式视域下巨灾保险政策设计可行性研究

郭 琪，袁 瑛

（温州大学，浙江 温州 325006）

近年来，由于全球变暖等自然条件的改变，导致农业巨灾发生的频率逐年提升，强度也有所增加。另外，由于城市化和追求经济的迅速增长，导致农业巨灾损失不断加重。由于农业和农业巨灾风险之间有很高的关联性，农业及农业巨灾风险也有天然的复杂性，导致农业巨灾具有灾害发生范围广、造成损失巨大的特点。频发的农业巨灾不仅对农民的私有财产和农业生态环境造成威胁，也阻碍了社会经济的可持续发展。

由于缺乏具体的巨灾保险商业运行模式和保障，中国主要依靠由政府主导的统一的财政救灾和灾后重建。这样不仅政府财政压力非常大，而且往往补偿效率低、救灾效果差。因此，探索PPP模式与农业巨灾保险运行的有机结合，探索构建由政府监管协助的、PPP项目模式下的、公私合营农业巨灾保险模式，有利于解决当前我国农业巨灾保险市场的缺失以及健康可持续发展问题。

一、国外研究现状

国际上关于PPP有多种解释，如公私合作伙伴关系、政府服务和私人合作模式等，目前具体的解释学术界并没有统一，但观点大致相近。联合国发展计划署（1998）认为，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织通过某个项目而达成一致的合作关系。通过互相合作、共担风险可以取得更有效的工作关系和更好的结果。美国PPP国家委员会（2002）指出，PPP是不同于政府单纯地把项目或服务外包给私人公司或者直接由私人公司行使提供公共服务的职责，而是由政府主导的、利用私人企业资源进行项目的合作的方式。

在学者对于农业巨灾保险的讨论中，Smith&Baquet（1996）、Sakurai&Reardon（1997）、Vandeveer（2001）等分别对美洲、非洲、亚洲多个地区发生的多种巨灾风险保险需求进行了研究，并初步获得农业巨灾保险需求不足的根源，包括农户资金有限难以承担较高的保险投资，保险服务方式单一不能满足农户要求以及农户个体差异等。

二、国内研究现状

一般来说，国内对PPP的认识及解释一般借鉴国外学者的观点，我国学术界对于如何解释PPP仍有分歧。部分学者把PPP的概念解释为公共部门与私人部门在某个项目（多指公共基础设施建设）中通过正式的关系约束手段形成一种时间较长的合作紧密的联系（关书溪，2011；邹慧宁等，2011）。还有学者认为，政府把经营公共服务的权利发放给企业，是企业来运营政府以前所承担的部分公共服务的职能（李金波，2011；王守清等，2011），或者是政府和私人企业合作融资来提供公共服务（杨超、唐莹，2011）。而刘薇（2015）在梳理大量文献的基础上提出：“从开阔的视角看，PPP实质上是一种联结全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和社会公众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上的形成和发展源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。”总体看来，PPP的概念学者们无论从哪个角度去解释，他们的研究都有一定的共通之处，就是强调PPP在提供公共服务中的地位，也说明了PPP的作用就是合作来提供公共服务，同时也需要政府和私人企业共同承担项目风险。因此，PPP可以理解为公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式。

关于巨灾保险，研究成果颇丰。曹倩（2009）通过研究我国巨灾保险的发展历程，并根据时间段将其分为初探期（1949—1982年）、起步期（1982—1992年）、止步期（1992—2005年）、发展期（2005年至今）四个阶段。但她指出：“2005年至今，全国部分省市开展和深化了农业保险试点，并逐步取消了农业巨灾保险的限制，但是农业巨灾保险发展缓慢，发展过程中仍存在许多问题。”关于农业巨灾保险在发展中遇到的困难和阻碍方面，学者们一致认为农业巨灾保险发展缓慢的主要原因主要在于模糊的定位、巨灾保险供给主体缺失、保险需求动力不足、市场失灵、法律支持不够等方面。

关于农业巨灾保险结合PPP模式的研究，国内外研究比较相对较少。但关于PPP模式在保险领域的运用，有大量研究可以参考：尚长风（2006）在结合国外经验基础上，提出了一种新型的农村养老保险模式：公共部门和私人部门合作模式，即PPP模式。在这一模式中，养老保险费用由政府(农村集体组织)和农村参保居民共同交纳；商业公司对养老保险基金进行经营和运作；参保者的养老保险金由公司给付，政府的主要职能是制定规章制度、施行监管职能。张雯雯（2015）也针对PPP模式在我国商业健康保险应用方面进行了初步探索。这些学者认为，PPP模式在保险领域的应用会在一定程度上促进保险市场的发展，而且能够形成更好的风险分担机制。

三、PPP视域下的巨灾保险政策设计

在长期的探索与实践之后，我国的巨灾保险的发展取得了一定的成果。在实践中，现行的由农民参与的通过政府引导和市场调节的巨灾保险经营模式难以达到预期的效果，也难以充分发挥巨灾保险在为农牧经营者提供风险保障、有效的生产恢复等重要作用。农民由于受到支付能力和文化程度的限制，投保动力和动机不足；保险公司则一定程度上认为巨灾保险回报低、成本高、风险大，所以提供服务的动力不足；基层政府受困于财力，推动保险业务开展的积极性也不高。政府财政在保费补贴上的支持，在一定程度上缓解了困境，但并不能从根本上解决问题。

巨灾保险的准公共物品的特殊属性导致“市场失灵”，从而决定了仅仅依靠市场的力量无法真正协调和促进巨灾保险产业的平衡发展。而农民对于巨灾保险的认识以及对服务的需求的差异性导致“政府失灵”。因此，不能单纯地依靠私人企业或者政府来童工巨灾保险服务。所以，在适当的时机建立相对独立运行的“新巨灾保险模式”，即引入PPP模式，探索构建政府制定规则并行使监管和协助职能并提供财政支持、与商业保险公司合作、以商业保险公司的服务网络以及风险管理技术实施、按地方进行保费统筹的公私合营巨灾保险模式，有利于解决巨灾保险的健康可持续发展问题。

由政府和私人企业共同组建管理部门，负责指导项目各有关机构开展巨灾保险相关工作，就项目推进过程中的遇到的困难及突出问题进行研究和决策。具体项目实施部门主要负责制定巨灾保险发展目标和预期成果的规划与具体行动策划，协调各相关部门开展工作，制定设计巨灾保险产品政策框架，包括明确风险责任、费用设计、项目实施责任等；组织招标遴选商业保险公司提供巨灾保险服务，督导保险公司开展业务，对巨灾保险业务的开展情况进行评估和考核，对从事项目相关人员进行系统培训等等。项目开展时期的监管责任可以由保险监督管理委员会承担，对参与项目开展的各个环节及机构进行监管。

国家农业相关部门负责协助保监会对各项工作的进展进行监督；并指导各省市下级机关，协同省政府其他有关部门，共同协调和帮助商业保险公司开展巨灾保险业务，及时有效地提供和发布灾害基础信息，协助巨灾保险前期宣传以及灾后评估认证和查勘定损。

保险公司负责巨灾保险业务的开展以及公司的运行，并可以从保费收入中获取一定比例的运营费用，对巨灾保险业务的风险不承担责任，也不能从开展保险业务的过程中非法获取利润。如果项目公司出现亏损，政府和企业共同出资的财政专款进行补贴；如果出现盈利情况，则继续补足财政专款。经营巨灾保险业务的商业保险公司由项目办公室以招标或评估的方式遴选，一般应选择具有全国范围开展业务的且服务网络健全、技术领先资产较为雄厚的财产险公司，这样有利于在空间维度下最大限度地化解经营风险，并保证为农户提供到位、优质的保险服务。

财政部门注资成立专项财政资金或基金，减轻巨大灾害带来的损失。专项财政资金或基金来源可以包括财政预算拨付、适当投资产生的收益、未来交易市场征收的绿色税等渠道，还可以通过发行巨灾债券的形式进行筹资，将巨灾/大灾风险准备金的风险在资本市场中予以一定程度的分散。

需要特别强调的是，建立相对独立的“巨灾保险计划”，要注重防范道德风险的问题。保险业务的运作本身不可避免地会遇到各种道德风险问题，统保模式和政府买办方式的道德风险尤为突出。所以，应特别注意在理赔环节上，制定科学措施有效防范道德风险，把巨灾保险这件好事办实办好。

[1]Grace&Klein.The perfect storm;Hurricanes，insurance，and regulation[J].Risk Management and insurance Review，2009.

[3]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，(1).

[4]张雯雯.PPP模式在我国商业健康保险中的应用[J].品牌研究，2016，(2).