农村宅基地“三权分置”是推动乡村振兴的一个制度性轮子

王晓桦

（中共河北省委全面深化改革领导小组办公室，河北 石家庄 050051）

农村宅基地“三权分置”，是中央在我国工业化、城市化与乡村发展紧密互动的视野下，提出的又一创新举措，将与承包地“三权分置”一道，共同推动我国乡村振兴。

一、乡村振兴是我国经济发展的必然趋势

改革开放四十年，我国工业化、城市化加速发展，经历了两个大的时期，乡村发展也呈现出阶段性特征。随着国际国内形势的深刻变化，乡村振兴将不可避免地成为我国经济发展的一个重要历史阶段。

第一个时期：是20世纪八九十年代，在农村土地承包制提高生产效率，释放大量剩余劳动力的基础上，乡镇企业异军突起，支撑起我国经济的半壁江山。这一时期我国乡村发展呈现普遍复苏的特征。

乡镇企业是当地投资、当地生产、当地就业，提高当地收入。乡镇企业投资、利润、就业收入沉淀当地，是所在乡镇发展的第一波资本金。这一波资本金启动了我国早期城镇化发展，推动了改革开放后广大乡村第一轮经济复苏。这一轮复苏具有普遍性。尽管在东南沿海地区，陆续引进港澳台等外资，有更多投资、利润、就业收入沉淀当地，加快了当地的城镇化步伐，一些侨乡提前迈进乡村振兴的门槛。但总体上看，这一时期我国城乡之间、乡村发展区域之间的不平衡问题并不显著。

第二个时期：是21世纪初我国加入WTO后，在大量引进外资、国际市场洞开的条件下，工业园区以集约利用基础设施的优势，吸引内外资企业扎堆入住，我国工业化加速。这一时期我国城乡之间、乡村发展区域之间开始急剧分化，呈现显著的不平衡特征。

工业园区发端于东南沿海地区、经济特区、核心城市三大板块，短期内实现了资本与就业的高度聚集。经济发展的极化效应，吸引着大量资本和人口流入这三大板块。更多的企业投资、利润、就业收入沉淀下来，是三大板块城市化发展水平和乡村发展水平，能够迈进较高层次的主要源泉。与之相反，中西部地区资本投入匮乏、人口持续流出、就业收入减少。正是由于21世纪以来，我国工业化、城市化特别突出了重点区域发展，使资本投入、人口、就业收入在不同区域间出现高度分化，导致我国乡村随着工业化、城市化不断分化的发展，在经历了第一轮普遍复苏后，又开始进入区域间显著不平衡的状态。

我国乡村从第一阶段的普遍复苏，到第二阶段区域间的不平衡，是改革开放政策不断升级引导下，资本流动的一个自然结果。20世纪八九十年代，以土地承包制和促进乡镇企业发展为主的改革政策，引导资本留在当地、增加当地就业、提高当地收入，所以推动了我国早期城镇化发展和乡村的普遍复苏。21世纪初，以吸引外资、扩大出口为主的开放政策，引导资本流入沿海地区、经济特区、中心城市，所以推动了重点区域工业化、城市化的高速发展，并促进了重点区域的乡村发展。

当前，国际国内环境已发生深刻改变，出口导向的外向型经济遭遇巨大挑战，转向内需成为经济发展的必然。在这个历史转折点上，社会资本也开始寻找新的流动方向和投资机会。乡村就是一个充满机会的处女地。引导社会资本流入这块处女地，必须推出新的改革政策，打开阻挡社会资本流入乡村的全部大门。

二、宅基地“三权分置”是推动乡村振兴的一个制度性轮子

农村承包地“三权分置”，是推动我国乡村振兴的第一个制度性轮子。其经济意义是：在集体土地所有权不变、农民承包权益得到保护的前提下，放活土地经营权，允许土地向规模经营流转。这打开了城市资本流入农业生产领域、兴办农业企业的大门，也鼓励乡村资本以租赁、托管、股份合作等形式投入农业生产领域，推动农业现代化。正是在这个意义上，承包地“三权分置”，为乡村振兴安装了第一个制度性轮子。目前这项工作已基本完成。

农业并非社会资本能够流入的唯一领域，农业现代化也非乡村振兴的唯一途径。特色小镇、乡村民俗景观、旅游民宿、田园综合体等新业态的出现，表明乡村有更多领域可以吸纳社会资本，能在多样化发展中实现振兴。农民宅基地是农村土地的重要组成部分，也可以像承包地一样，成为吸引社会资本流入的有效载体。

农民宅基地“三权分置”，是推动我国乡村振兴的第二个制度性轮子。宅基地“三权分置”，核心是在宅基地集体所有权不变的前提下，实现宅基地所有权、资格权、使用权相对分离。它的意义是：通过放活农民宅基地，打开社会资本流入乡村生活领域的大门，为乡村振兴开辟新领域、注入新能量。这不排除农民可以在自己的宅基地上，建设乡村民俗景观和旅游民宿等。要做到成方连片建设，形成规模化的产业业态，不让社会资本流入，仅靠农民自身的点滴积累很难完成。正是在这个意义上，宅基地“三权分置”，为乡村振兴安装了又一个制度性轮子。

农民宅基地“三权分置”，会吸引更多社会资本流入农村日益增多的空闲宅基地交易市场，发展乡村新业态，拓宽农民就业渠道，增加农民收入，吸引外出人员回乡就业、城市人口回原籍养老。当农村重新成为社会资本、人口、就业收入的聚集地时，乡村振兴才能获得强大动力。

承包地“三权分置”，打开了社会资本流入农业生产领域的大门；宅基地“三权分置”，打开了社会资本流入乡村生活领域的大门，打开这两扇大门，将引导社会资本全领域投资乡村，有利于加快乡村振兴的步伐，有利于加快解决城乡之间、乡村发展区域之间的不平衡问题。

三、推进宅基地“三权分置”需要修改《农村宅基地管理办法》

目前《农村宅基地管理办法》，是由各省依据国家《土地管理法》《城乡规划法》等相关文件分别制定。各省的办法在细节上有所差异，但内容大体一致。一方面允许农村宅基地使用权转让，另一方面明确了限制条件，规定宅基地使用权只允许在村集体组织成员内部转让。以下三种情况转让无效：（1）向城镇居民转让无效；（2）向法人和其他组织转让无效；（3）向村集体组织成员以外的农民转让无效。同时还规定村集体组织可以无偿收回农民空闲宅基地。这些限制条件和规定严重妨碍农村宅基地“三权分置”改革，应进行适当修改。

只允许宅基地在村集体组织内部转让的规定，体现了城乡分割的封闭式管理思维。这一规定将农民宅基地资格权和使用权不加区分，共同绑定在村集体组织内部，对外具有排他性。在城乡分割的封闭状态下，这维护了村庄内部宅基地的分配和使用秩序。但在城市化以及资本和人口自由流动的大趋势下，其负面作用日益凸显：一是禁止外来居民获得宅基地使用权，使村庄流失人口难以得到补充；二是禁止法人和其他组织获得宅基地使用权，会阻挡社会资本流入村庄进行投资，使村庄空闲宅基地不能充分利用。当村庄人口不断减少、农民自身积累缓慢、社会资本又难以进入新的增长领域时，乡村振兴的机会就会被限制在农业产业化的单一通道里，乡村振兴的步伐很难全面提速。

最近一些省份提出支持农村集体组织，以出租、合作等方式盘活空闲宅基地，采取入股、联营等方式发展农村新产业、新业态的政策。这是一种政策创新。这一创新允许以村集体组织为主体整合空闲宅基地，统一对外转让使用权。这有利于提高农民转让宅基地使用权的定价地位，获得更高的使用权转让收益；有利于实现空闲宅基地的整体开发。但在农民和村集体组织之间划出一个宅基地权利边界，保障农民宅基地资格权，是平稳落实这一改革政策，并允许农民以自主化市场方式，开发空闲宅基地的制度性条件。

要保障农民宅基地资格权，需要进行宅基地管理办法创新：一要明确村集体组织不得无偿收回农民宅基地。在特殊情况下确需收回的，必须征得户主同意后有偿收回。这是保障宅基地资格权的根本。二要允许农户向村集体组织成员之外的个人和法人转让宅基地使用权，并可以获得使用权转让收益。这是保障宅基地资格权的经济内涵。三要对宅基地资格权设置必要年限。如同土地承包权设有年限一样，这是用新的方式保持宅基地集体所有制性质。四要规定不同村庄在撤并整合时，宅基地可以进行等量或等价置换。这对在工业化和城市化过程中，中西部地区日渐萧条、急需撤并的小型村庄具有实际意义。这是保障农民宅基地资格权在村庄撤并中不丧失的有效办法；是小型村庄共同整合资源、共同吸引社会资本打造农村新业态的有效途径。这些创新与《土地管理法》没有原则冲突，可以在总结试点的基础上，修改《农村宅基地管理办法》，扫清宅基地“三权分置”的障碍。