网络治理的概念及构成要素

闫晓丽

摘 要：网络治理是伴随互联网发展实践而不断演进发展的，从最初的技术治理到互联网治理，再到网络空间治理，网络治理已经从原有的技术性、专业性领域转向更广泛的政治、经济等领域，网络治理的内涵和外延不断扩展。目前，关于网络空间治理的概念及构成要素，各界还没有形成统一的认识。文章在分析网络治理概念演进、网络空间构成要素等基础上，提出了网络空间治理的概念和构成要素。

关键词：网络治理；概念；构成要素

中图分类号：TP309 文献标识码：A

1 引言

党的十九大报告明确提出，要建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。但目前关于网络治理，存在网络化治理（Network Governance）、互联网治理（Internet Governance）、网络空间治理（Cyberspace Governance）等概念，关于网络治理是什么、治理什么、治理主体等基本问题，也还没有形成统一的认识。开展网络治理研究，推进网络综合治理体系建设，一个重要前提是明晰网络治理的概念和构成要素，因此有必要进行深入分析。

2 网络治理的概念

2.1 治理的概念

“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。20世纪90年代， 西方治理理论在公共管理领域快速兴起，强调多元主体管理、治理过程互动、治理手段多样和治理目标共赢。1995年联合国全球治理委员会对治理进行了界定，认为“治理”是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”。从上述定义可见，治理具有四个典型特征：一是治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础不是控制，而是协调；三是治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四是治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

2.1 互联网治理的概念

互联网发展初期，国际社会对于互联网的认知限于“技术”层面，对互联网治理的理解仅仅限于维护技术架构，核心是确保互联网架构的稳定与正常运转。不少学者认为网络治理的核心包括四方面：域名、IP 地址、协议与根服务器，控制这四方面就控制了互联网，就如同掌握了一国中央银行就掌控了该国的货币供应。

20世纪90年代，互联网商业化与社会化进程加快，互联网普及率与应用性得到极大提高，成为全球重要信息基础设施。“互联网治理”概念于1999年被提出并成为新时代的重要议题。在此阶段，对互联网治理的认识从最初的技術层面逐步扩展到互联网发展与使用相关的技术和政策层面。在联合国推动下，国际社会对“互联网治理”概念达成了较为一致的认识。2005年6月联合国互联网治理工作组在其工作报告中对互联网治理做出工作定义，即：“互联网治理是各国政府、私营部门和公民社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”。各国应该主要针对四类问题进行治理：一是与基础设施和互联网重要资源管理有关的问题，包括域名系统和IP地址管理、根服务器系统管理、技术标准、互联、包括创新和融合技术在内的电信基础设施以及语言多样性等问题；二是与互联网使用有关的问题，包括垃圾邮件、网络安全和网络犯罪，这些问题与互联网治理直接有关，但所需全球合作的性质尚不明确；三是与互联网有关、但影响范围远远超过互联网本身的问题，包括知识产权问题和互联网电子贸易等；四是互联网治理的发展方面相关问题，特别是发展中国家的能力建设。

2.1 网络空间治理的概念

随着信息技术的发展和互联网的普及应用，网络空间正以前所未有的广度、高度、深度影响着人类的政治、经济、文化、军事等活动，成为了人类生存的第二空间。此阶段，尽管很多人仍然坚持沿用“互联网治理”的用法，但相关内容已并不仅聚焦于互联网发展与使用相关的技术与政策问题，而是越来越多的从政治、经济、社会、文化以及军事等维度进行探讨，网络治理的内涵与外延不断拓展，从原来互联网治理拓展为网络空间治理。网络空间治理是一个更加宽泛的概念，当前由于对网络空间没有形成清晰统一的认识，因此网络空间治理的内涵和外延也没有达成一致的认识。我们认为，网络空间治理是以网络空间稳定安全和有序发展为目的，由政府、企业、个人等多元主体根据自己的角色和作用，相互协调，基于共同认可的原则、准则、规则、决策程序和方案，管理网络空间事务的过程。简言之，网络空间治理就是多元主体创建并实施机制的过程。

与互联网治理的概念相比，网络空间治理既有相同之处，也有不同的含义。相同之处在于两者都强调参与主体多元化，治理过程强调上下互动、彼此合作和相互协商；都强调治理是制定和实施原则、准则、规则、决策程序和方案的过程，即创建机制的过程。不同之处在于网络空间治理的范畴更宽泛，不仅仅局限于互联网发展与使用相关的技术与政策问题，而且已经深入到政治、经济、文化等层面，如网络主权、网络战争、数字经济等议题已经超出了互联网治理范畴。

3 网络治理的构成要素

3.1 治理主体

目前，国际社会就政府、私营部门、公民社会等多主体参与治理已达成共识，“多主体参与”已经成为网络治理的基本前提。2014年曾任ICANN 提名委员会主席乔治·萨多斯基在信息社会世界峰会（WSIS）上发言时曾绘制了一张关于网络治理主体的图，包括了信息通信部门、交易税务部门、安全机构等政府部门，互联网公司、电信公司、内容服务商等商业企业，消费者权益保护等行业组织，互联网治理论坛、互联网数字分配机构、世界贸易组织等国际组织，以及个人、媒体等。但是，从各国及全球互联网治理实践看，网络治理的多参与主体并不具有同等地位，因此也导致了治理模式的不同。根据网络治理参与主体的不同及各主体的不同地位，结合全球及各国网络治理实践，网络治理模式主要可分为四种类型：

（1）自由主义模式。该模式认为，网络空间没有边界，是全人类共享的空间，国家对网络空间不享有主权，网络空间不应该也不需要政府监管，完全可以通过自治来维持网络秩序。美国关于网络空间“全球公域说”就是建立在自由主义理念之上的，认为网络空间是“不为任何一个国家所支配而所有国家的安全与繁荣所依赖的领域或区域”，私营部门和全球公民社会应当在网络空间治理中发挥主导作用。

（2）组织自治模式。该模式承认国家在网络治理中的角色和作用，但认为政府对网络空间应当尽量少干预或有限监管，网络治理主要依靠網络上的组织或个人根据现有法律或自律规则实现自治。在该模式下，网络主体都具有较强的自律意识，通过组建技术社群、学术社群、行业组织等方式，运用技术手段、自律规则等来维持网络秩序。这种模式强调网络自律自治，是一种自下而上的治理模式。

（3）政府主导模式。该模式认为，政府在网络治理中起主导作用，企业、网民、行业组织等参与网络治理的主体发挥各自作用，协助政府共同维持网络秩序。我国在全球网络治理中倡导的“多边模式”，以及在国内治理中实行的“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与”模式，都是政府主导模式的体现。该模式强调政府参与治理的正当性和主导性，是一种自上而下的治理模式。

（4）多利益相关方模式。该模式是美国在全球网络治理中倡导的一种模式，强调治理主体的多样性，认为网络治理应当由政府、商业企业、社会组织等各方参与，各治理主体是平等的，按照各自分工进行协同共治。最初，美国倡导的多利益相关方模式事实上是以“美国政府+私人部门”为主导的，除了美国政府外，各国政府在网络治理中发挥的作用很少；2016年美国政府将互联网域名系统的管理权移交给ICANN，网络治理有望实现多方利益主体共同参与的格局。

3.2 治理客体

网络治理客体，也就是治理对象和内容，随着网络的发展而逐步扩展，从技术标准、资源配置，到垃圾邮件、网络犯罪、网络信息内容，到数据治理、网络战争、数字经济等。鉴于网络治理内容庞杂、议题多元，因此有不少研究尝试用“分层”方法来厘清治理的主要内容，以反映治理客体的整体架构。

例如，有研究认为，互联网本身要从结构、功能、意识三个层面去理解，互联网治理也包括结构、功能、意识三个层面的治理，结构层面包括域名管理、IP地址分配、网间结算等议题，功能层面包括反垃圾邮件、隐私保护、信息内容分级等议题，意识层面包括抵抗文化侵蚀、加强正面宣传等议题。

又如，有研究认为，互联网治理议题可以归置在基础设施、技术、内容、社会等几个层面，基础设施层面包含宽带网络等议题，技术层面包括域名、根服务器等议题，内容层面包括垃圾邮件、网络交易等议题，社会层面包括网络安全、网络隐私、网络犯罪等议题。我们认为，对网络治理客体进行系统分析、构建整体架构是必要的，鉴于网络治理已经扩展为网络空间治理，因此应基于对网络空间的理解来构建网络治理客体的整体架构。

目前，对网络空间的概念还没有形成统一的认识。国际电信联盟（ITU）2010年给出了一个定义，即：网络空间是指“由以下所有或部分要素创建或组成的物理或非物理的领域，这些要素包括计算机、计算机系统、网络及其软件支持、计算机数据、内容数据、流量数据以及用户”，这个定义中网络空间由信息基础设施、数据和人构成。在一些国家的定义中，还将人的活动也作为网络空间的构成要素，如《俄罗斯联邦网络安全的概念策略》提出，网络空间是信息空间中的一个活动范围，其构成要素包括互联网和其他电信网络的通信信道，还有确保其正常运转、以及确保在其上所发生的任何形式的人类（个人、组织、国家）活动的技术基础设施。综合相关国家关于网络空间的定义，我们认为，网络空间由四要素组成，即信息基础设施、数据、主体及其活动。

相应地，网络治理的客体也可以从信息基础设施、数据、主体、活动四个层面来理解。信息基础设施由电信网、互联网、物联网、计算机系统等组成，在此层面网络治理主要集中在信息基础设施及关键资源管理上，重要议题包括域名管理、IP地址分配、相关技术协议和标准。数据是网络主体通过各种活动所产生、采集、传输、存储、处理的各种类型的电子记录，在此层面网络治理主要集中在数据资源的安全利用上，重要议题包括数据开放和共享，数据资源利用，跨境数据流动，数据安全等；主体包括个人、法人、机构等，在此层面网络治理主要集中在主体权益保护上，重要议题包括主体身份管理、个人信息保护、消费者权益保护、未成年人网上权益维护、知识产权保护等。活动是网络主体在网络空间的各种行为，在此层面网络治理主要集中在网络行为规范，重要议题包括新技术应用推广、发展数字经济、网络安全威胁治理、网络犯罪治理、网络内容治理等。

3.3治理机制

如前所述，网络治理是多元主体创建并实施机制的过程，治理机制就是网络主体所共同认可的原则、准则、规则、决策程序和方案。鉴于网络治理议题呈现多元化，因此网络治理机制并不是一个单独的机制，而是多个议题机制的复合体。首先，在网络空间，并不存在一个对所有议题都适合的治理机制，而是针对不同议题有不同的原则、准则、规则、决策程序和方案。其次，机制会随着网络空间的发展而不断变化，需要保持灵活性来适应网络空间发展需要。再次，针对每个议题的治理机制，受网络发展及各方面因素的影响，是不均衡发展的，有些可能完善些、有些则不够完善。

4 结束语

网络治理概念和构成要素是网络治理中最基本的问题。基于上述研究分析可见，网络治理概念是随着互联网发展而不断演进发展的，从最初的技术治理到互联网治理，再到网络空间治理，治理的内涵和外延不断扩展。与此同时，网络治理的主体、客体和机制也在不断发展变化，呈现治理主体多元化、治理议题多样化、治理机制差异化和不均衡发展等趋势。明晰网络治理概念和构成要素，对我国构建网络综合治理体系具有重要意义。

参考文献

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