非首都功能疏解背景下京津冀产业协同发展问题研究

刘艳 郑杨

内容摘要：2017年以来伴随着《京津冀协同发展战略》的实施和北京非首都功能疏解进程的加快，京津边远县区和河北省利用京津核心区产业转移的政策优势实现了生产总值的逐年增长、产业结构的渐趋优化、第三产业比重的连续提高、落后产能的逐步淘汰、机械制造业的稳步发展。但京津核心区域对周边地区仍然存在明显的产业“空吸作用”，京津冀三地协调管理机制也很不健全，三地产业变迁的生态负外部性正逐渐扩大。为此三地必须充分发挥政府的协调作用并快速优化产业转移的制度环境，必须发挥市场在产业转移中的基础性作用，并尽快建立产业合作的动态关联机制，必须加大财税支持力度并大力提高产业承接的融资信贷水平，必须注重产业创新和产业变迁的生态性和可持续性。

关键词：非首都功能 有序疏解 产业升级 结构转型 京津冀协同

京津冀协同发展的战略核心是有序疏解北京非首都功能。习近平总书记在十九大报告中也强调要“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子推动京津冀协同发展”。其目的就是以疏解非首都核心功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，调整优化京津冀区域城市布局和空间结构，构建现代化的交通网络系统，扩大环境容量生态空间，推进产业转移升级，推动公共服务共建共享，加快市场一体化进程，打造现代化的新型首都经济圈，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。就目前状况看，疏解北京非首都功能是治理北京“城市病”现象和实现京津冀产业协同发展的重中之重。因此，只有深入分析研究非首都功能疏解背景下京津冀产业协同发展的优势和存在的问题，才能提出有效的策略推动疏解北京非首都功能，促进京津冀协同发展。

非首都功能疏解背景下京津冀产业协同发展的优势

根据发达国家疏解非首都功能的成功经验和教训，北京非首都功能的疏解只有借助于连续稳定的政策支撑、都市圈基础设施的硬性依靠、三角地缘关系的无缝对接才能实现，否则京津冀三地的产业转移就只能沦为主观随意的人口重组和投机取巧的地产乱象。近年来，伴随着市场经济政策和改革开放政策的纵深拓展，京津冀三地已经打通了阻碍协同发展的宏观政策瓶颈、建成了四通八达的城际交通网络、勾画了“京三角”地区的跨际犄角战略，为京津冀三地产业的协同发展和创新打下了坚实的基础。

政策优势。客观来讲“京津冀三地协同发展”不是一個全新的话题，早在改革开放初期，邓小平就曾提出过河北省必须利用京津的资源优势加快发展的问题，但真正从人口生态和环境生态角度提出“疏解非首都核心功能、解决北京大城市病、促进京津冀协同发展”战略的是习近平同志。习近平强调要在优势互补、互利共赢的前提下打造“环首都经济圈”，实现京津冀三地产业、科技、文化和社会的协同发展。自此以后国家先后出台了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》、《京津冀区域环保率先突破合作框架协议》、《京津冀能源协同发展行动计划（2017-2020年）》、《京津冀密集轨道交通系统建设2020》、《京津冀产业协同发展规划（2016-2025年）》、《京津冀人才一体化发展规划（2017-2030年）》。2017年8月17日北京市人民政府与河北省人民政府签署了《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》，把京津冀三地协同发展的政策优势推向了实质化运作阶段。为了适应国家大力推动京津冀协同发展的政策号召，天津市和河北省先后出台了诸多文件来响应政府的政策支撑，比如河北省先后出台的《河北省建设全国现代商贸物流重要基地规划》、《河北省建设新型城镇化与城乡统筹示范区规划》、《河北省建设京津冀生态环境支撑区规划》；天津市出台的《天津市轨道交通运输业发展规划》、《天津市高端机械制造业2035》、《天津市化工产业转移规划》等。

基础设施优势。政策只是将京津冀产业协同发展的愿望嵌入到政治权力广泛认可、经济体制深度认同、市场机制全面接洽、文化体制特色对接和法治机制综合保障的视域之中，而要真正实现区域经济的协调发展，必须首先解决好交通基础设施的配套支持、产业结构的均衡发展、服务设施的优化衔接问题。根据国际上通行的产业协同度标准，中国基本上具备了京津冀产业协调发展的有利条件（见表1），平均协同度（1.118）要优于韩国首尔三角区都市功能疏解的协同度（1.112）、日本东京“一区五县”都市功能疏解的产业协同度（1.009）和法国巴黎“兰斯-里尔-卡昂”模式的产业协同度（1.006）。在上述基础设施逐步完善的境遇下，北京到天津的城际铁路已经实现“10分钟车次”的无缝链接模式、北京地标核心点15公里以内已经实现了无缝轨道交通模式、廊坊-天津-秦皇岛-承德-山海关已经实现了高速公路的无缝运营模式、通州-保定-石家庄已经优化了产业协同对接的现代物流设施。与此同时，雄安新区首先在建的高速铁路设计时速将达到450公里，这就把京-津-雄三地的通车时间缩减到30分钟以内，从而为京津冀三地“分钟通勤模式”的转换打下了坚实的基础设施条件。为了适应区域物流和商贸的发展河北省计划到2020年完成所有“断头路”的建设问题，争取把制约京津冀协同变迁的“循环系统暗疾”首先解决掉。在产业基础设施方面，张家口已经确定了京津冀矿产资源“基本供应商”的地位、清河流域的各级电站主动承担了水利基础设施的“试验田”角色、北京奔驰公司已经为汽车产业的有序迁移制定了环境达标的基本标准和服务准则、首钢也为建材领域制定了标示性的转移指标体系、各级电力部门和电力企业已经为雄安输电打通了“绿色通道”，并正在架设1500万千伏的高压输电线路，为解决京津冀能源供应的连续性问题，河北省主动承担了京津暖气供应的“发源地”角色并把污染指数降到可控的范围之内。在第三产业方面京津冀三地主动调整了三次产业比（0.5∶20.6∶78.9），将服务意识渗透到产业变迁的各方面。在北京非首都功能有效疏解的背景下，京津冀三地在产业基础设施方面都会面临更大的发展机遇。与此同时，在配套完善、动力强劲、目标明确、机制健全的产业环境下，房地产条件、市场环境、人口因素、消费结构、文教卫生基础设施等“软因素”都会随之改善，京津冀产业协同的辅助环境将大为改观。

地缘优势。三角地缘理论由德国地缘政治学家豪斯浩弗最先提出，他指出：“一般来说汉堡、柏林和法兰克福三地的地缘关系明显具有极为稳定的地理犄角特征，与此类似，一个国家或地区的政治治理、经济与贸易发展往往是三角关系最为牢固。三角互相支持又相互倚重，必将有利于政治的稳定和区域产业的变迁。”根据豪斯浩弗的地缘经济理论，结合中国曾经出现的“长三角经济带”、“珠三角经济带”和“环渤海三角经济带”，发现北京-天津-雄安将在未来形成具有明显中国特色的“京三角经济带”（见图1）。联系东京首都功能有效疏解的横滨-千叶-东京三角经济模式、韩国仁川-首尔-水原三角经济模式、美国纽约-底特律-华盛顿三角模式，“京三角经济带”将改变以前的“京-津直线型”地缘产业模式，把河北省的产业地位牢牢嵌入到京津经济变迁的“共赢”体系中，从而实现了产业结构优化、去产能指标提升、生态环境美化的重大战略目标。近年来，伴随着陆海空三位一体空间交往模式的演进，雄安国际机场与新首都国际机场、天津滨海国际机场将实现三角治理模式的智慧协同；雄安正在规划的京-雄城际轨道交通系统、雄-津高铁系统将实现“一卡通”式精准出行；围绕白洋淀水域的容成-雄县-安新三角高速公路建设也以提上议事日程。可以这样说白洋淀-延庆野鸭湖-渤海湾“三水相接、水到渠成”的“京三角”综合产业模式必将改变华北地区产业失衡的局面，并将大大推动北京非首都功能的有效疏解和转移。

非首都功能疏解背景下京津冀产业协同发展存在的问题

2016年以来伴随着《京津冀协同发展战略》的实施和推进，京津边缘区域和河北省利用京津产业转移的政策优势实现了生产总值的逐年增长、产业结构的逐渐优化、第三产业比重的连续提高、落后产能的逐步淘汰、机械制造业的稳步发展。但在文化创意产业、高新技术产业、信息通讯产业方面仍然存在着对接的“缺口”和不足。在有效疏解北京非首都功能的政策背景下，京津冀三地在产业协同发展中仍然存在以下亟待解决的问题。

京津地区的产业“空吸作用”依然存在。所谓空吸作用是指“运转速度较快的流体对周围流体的吸入作用”，在地缘意义上经济发展水平较高的地区会对经济发展水平较低的区域形成一定的“吮吸”作用，并按照资源配置的基本逻辑实现产业变迁、能源布局、教育实力、科技发展、精神生活等的规模化集聚，从而在边缘体周围形成发展相对缓慢的经济态。近年来，伴随着“京津冀产业协同发展”战略的实施，三地产业协同出现了良好的局面，但在文化创意产业、物流贸易产业、生态补偿产业、知识产权交易行业、众筹融资行业、高新技术产业、能源产业、水利设备产业、高端机械制造业等方面，河北省与京津仍然存在着明显的差距。不仅如此，在服务经济社会发展的软力量方面，河北省与京津核心区的差距正在呈“锯齿状”裂变的态势。京津核心区对河北省的“空吸现象”不仅导致了产业人才和产业资源的“京津集聚”现象，并在周边形成了城市公共服务、生活居住环境、政府财政投入、社会投资回报的“亚落后区域”，从而大大制约了京津城市战略发展的生态可循环性和有限资源的可持续性。

跨区域产业协调管理机制不健全。京津冀是属于不同产业“量级”的经济体，根据美国华盛顿、日本东京、韩国首尔、德国柏林、法国巴黎、马来西亚吉隆坡、加拿大温哥华等非首都功能有效疏解的成功经验，产业功能的转移只有借助于地缘上的交通便利性、城市规划上的合理性、基础设施的互补性、教育资源的趋同性、产业政策的连续性、政治产品的稳定性、服务设施的配套性、民众认识的科学性和文化发展的共享性才能实现，单纯依靠政府的产业政策和行政职能是很难实现非首都功能快速疏解和产业发展协调进步的。这就需要政府和各种行业协会、中介组织、职能部门就产业转移的“正零和博弈”问题、互利互惠问题、资源优化问题、产业升级问题进行周密的计划和协商，否则机械的进行产业搬迁，比如单纯依靠迁移机器厂房、机械设备、化工实验室、小商品作坊、房地产设施、中小企业办公设备、相关辅助设备是很难让搬出去的产业实现良性变迁的。尽管2016年京津冀三地签署的《京津冀行政审批制度改革协同发展战略合作共识》有利于三方建立区域权力在线运行、审批流程社会公开的行政审批服务协同机制，但很多制度有待进一步细化和落实，较高水准的产业合作磋商协调机制尚未建立。在现行的行政管理制度下，京津冀地区各自为政、缺乏对整体产业利益的全面认知，由此做出的产业决策可能是短视的，甚至是片面的。

环境因素制约京津冀地区产业的协同发展。河北省在积极承接京津产业转移、引进相关产业、促进自身产业升级的同时，也产生了一些负面的效应。近些年，京津一些低附加值的劳动密集型、资源消耗型行业正在逐渐向河北地区转移，这些产业在促进经济发展的同时，也带来了一定的环境问题，导致周边县市生态环境的恶化。同时由于河北省一些产业发展实力较弱，不能充分利用京津的技术资源优势，导致河北省未能有效承接京津优势产业的合理转移，从而影响了北京非首都功能的快速疏解。由于京津冀三地没有把承接产业转移和产业升级与生态环境保护有机结合起来，导致了环京津冀地区生态环境“负外部性”凸显，影响了人民群众支持京津产业转移的积极性和认同度。与此同时，环境的恶化也影响到河北省高技术人才的发展问题，有些地方空气污染加重使得大量高素质人才纷纷向京津和国外转移， “留不住高级人才”已经成为河北省产业升级的巨大“瓶颈”。

非首都功能疏解背景下京津冀产业协同发展的策略

在传统产业结构下，京津边远地区和河北省普遍存在着新兴产业发展缓慢、产品附加值低、产业链条短的现象，尤其是河北省正处于经济转型升级的攻坚期。面对加快发展和结构调整的双重压力，有区位优势的京津边缘县市和河北省能否抓住北京非首都功能疏解的机遇，通过承接北京地区产业转移延伸产业链条、促进产业集聚、加快经济增长方式的转变、实现产业结构转型升级已经成为京津冀三地协调可持续发展的重大问题，为此必須做好以下几个方面的工作：

发挥政府的协调作用，优化产业转移的制度环境。在全球行政管理职能逐渐分离的时代背景下，各级政府仍然要通过适度的经济手段调节京津冀三地企业的市场化行为，要快速纠正市场经济企业因过度追求经济利益而造成的产业失衡；对于不同区域之间的发展战略、空间布局以及结构调整要实施精准布局的战略，切不可随意而为之；要不断加强产业转移的制度建设、完善知识产权保护制度、优化市场环境、营造良好的行业文化、建立智能化产业服务机构。同时还要不断加强大型国有企业和中小微企业的沟通和联系，使有限的产业资源发挥最优化的效能；要在去产能的背景下坚决查处“变相扩产能”的违规现象。对于正在承接的北京大型高污染企业，比如北京钢铁公司、装饰建材公司、化学工程公司、生物制药企业，京津周边县市和河北省要尽快做好前期的环评论证工作、征地规划工作、资源运输工作、政策补偿工作和后期的生态监督工作，要把企业碳排放标准严格控制在国际社会要求的最低水平，惟其如此，周边廊坊、保定、雄安新区、张家口、秦皇岛、北戴河、沧州才能在京津技术优势的前提下不断挖掘企业的核心竞争力、实现产业变迁的良性循环。

充分发挥市场在产业转移中的基础性作用，建立产业合作的动态关联机制。北京非首都功能的疏解本质上是中国市场化改革的重要组成部分，极高的人口集聚虽然能够产生规模化的市场效益，但却不利于科技竞争力的突破和企业家创新精神的实现；高密度的生物学人口在没有高效城市污水化处理系统和净水系统的支撑下，必然产生生活意义上的消费污染；高强度的汽车尾气集聚在没有大气臭氧的保护下，必然伤害人们的身体素质和智力水平；居高不下的房屋价格在没有法治化房产系统的庇护下，必然酿生异化性炒作行为和变态人格居住行为；城市管理多头并举的行政业态必然滋生区域性产业暴利行为和“病态城市品格”。为此必须完善京津冀产业价格议决机制，尽量缩小河北省重化工业和京津高污染产业之间的利润落差、资金落差、观念落差和市场评议落差；在部分承接和整体承接之间要寻求三方都能接受的效益基点、技术基点和人力资源基础，不能搞一刀切和均等主义；要变被动承接转为主动提升，要把承接商品转向具有自主知识产权、高附加值、高技术含量和大品牌的产业方面；要积极融入到国家高端生产的产业链中去，为国家高新技术产业链的转移做好铺垫。与此同时，河北省及京津边远地区要逐步建立关联产业主动合作的市场机制，要向市场要员工、要向文化要效益、要以技术促发展，要在市场竞爭中实现三地产业的关联“刚性”和“粘性”。

加大财税支持力度，提高产业融资信贷水平。产业转移牵扯到数量巨大的企业及其复杂的筛选机制、种类繁多的服务项目及其琐碎的遴选标准、多样化的金融需求及其庞大的财政拨款。如果不能在产业提升的背景下实现产业利润和社会效益的双重提高，势必破坏京津冀协调发展的层次和水平，并使得非首都功能的有序转移变成散乱的产业重组。为此国家必须加大产业转移的财税支持力度，降低产业转移的税赋，提高信贷水平；要取消不合理的行政事业性收费，尝试减免企业的营业税和所得税；要设立政府扶持基金、专项承接资金，实施贷款贴息政策，鼓励节能减排和绿色生产；要完善信贷担保环境，加大数据金融支持力度；金融机构要完善政策法律法规，有效遏制商业银行的不合理收费，为产业融资提供更多灵活便捷的渠道；要建立和健全金融监管体系，推进金融创新（见图2）。

注重产业创新和产业变迁的可持续性。京津边缘地区和河北省要优先承接具有先进性、发展性、环保性的产业，并将科学性、创新性、技术性纳入到产业承接与自身产业升级的规划之中，要利用自身资源优势将生物能源业、金属采矿业、化学加工业、机械制造业等优势产业链进行深造和升级，将创新思维与技术研发应用到产业变迁的链条之中，提升技术类员工的生产力，增加产业层次内涵所属的开拓性、完整性与前瞻性。同时要注重培养产业自主创新能力，实现“引进-消化-吸收-创新-发展-出口”的技术创新良性循环样态；要注意产业发展的时间效益，不能只考虑产业的目前效益，还要考虑承接产业的长远利益；不能把河北省的环境承载力作为承接京津高污染产业转移的政策籍口。惟其如此，京津冀三地才能实现真正意义上的“共赢”。

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