全面从严治党形势下预算在抑制腐败方面的效用

2018-12-07张培民云南民族大学

新商务周刊 2018年8期

文/张培民，云南民族大学

党的十九届中央纪委二次全会上习近平总书记重要讲话中通篇聚焦“全面从严治党”，为新时代努力开创党要管党、全面从严的新局面，坚定了信心，找准了目标。中国共产党十八届六中全会公报表明了中共中央坚定不移推进全面从严治党的政治决心，开创了党的建设新格局和新境界，也将“四个全面”战略布局更加系统地提升到新高度。审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》标志着党从顶层设计上更好地编织监督权力的制度笼子，把从严治党落到实处。早在2015年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第一章总则第一条就明确为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。预算在反腐倡廉工作中有着重要的作用。

1 预算会计的特点，决定了预算在抑制腐败方面具有重要效用

预算会计（Budget Accounting）是现代会计中与企业会计相对应的另一分支，是适用于各级政府部门、行政单位和各类非营利组织的会计体系。政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。政府与非营利组织会计不以营利为目的，一般不直接生产物质产品，而是通过各自的业务（服务）活动，为上层建筑、生产建设和人民生活服务。预算会计是以预算（政府预算和单位预算）管理为中心，以经济和社会事业发展为目的，以预算收支核算为重点，用于核算社会再生产过程中属于分配领域中的各级政府部门、行政单位、非营利组织预算资金运动过程和结果的会计体系。政府预算是财政体系的重要组成部分，并同国家财政具有内在的联系。从财政收支的内容上看，政府预算是国家财政的核心，但从起源看，两者不具有一致性。国家财政随国家的产生而产生，而政府预算是社会发展到封建社会末期资本主义初期的产物，即是国家财政发展到一定阶段的产物。当国家财政要求制定统一的年度收支计划，而且要求经过一定的立法程序审查批准时才出现政府预算。简而言之，政府预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。是一种用来监督政府、行政事业单位或者非营利组织资金流向和使用结果的会计体系，将核算财政使用情况作为工作的重点，从而起到监督管理的作用。现代财政制度的核心是预算管理，预算管理制度是现代财政制度的核心内容，预算会计的工作特点就带有抑制腐败的意味，因此做好预算，能够有效监督政府、行政事业单位和其他非盈利组织的会计预算实行情况与实行结果的统一性，在发挥自身职能的同时，起到抑制腐败的作用。

政府预算首先是以年度财政收支的形式存在的，并且是全口径预算。按一定的标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向，所以通过预算可以对全部资金进行监督。

政府预算是具有法律效力的文件。表现为政府预算的级次划分、收支内容、管理职权划分等都是以预算法的形式规定的；预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的。政府预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使政府的财政行为通过预算的法制化管理被置于民众的监督之下，预算的监督作用受到法律的保护。

政府预算就是政府收支预算，一般说来，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。中国政府预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立。《中国宪法》规定，国家机构由中国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。与政权结构适应，并同时结合中国的行政区域划分，中国预算法明确规定，国家实行一级政府一级预算，相应设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级人民预算。通过不同级次的预算可以对各级政府进行监督。

2 预算对抑制腐败的效用

2.1 预算具有控制功能

中华人民共和国预算法第一章总则第四条规定预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算会计包括资金使用的具体项目，具体数额，单位依据相关法律法规严格制定预算，在满足需求的情况下，尽量降低预算，从源头抓紧财政的口袋，明确每笔帐的去向，这样非法挪用公共资金的情况就会在预算会计的控制下大大减少，起到抑制腐败的作用。资金使用过程中，一旦发生需要超额使用的情况，就需要经过各级单位和领导的严格审批，通过层层审批，可以从源头上杜绝腐败的发生。

2.2 预算具有监督功能

预算一经确定，所有的支出都要受到预算会计的制约，只能按照预算形成支出，这在一定程度上避免了与工作无关的支出不能发生，“绩效工资”、“三公经费”等不能超支，这种预算制约在一定范围内弱化了各单位的资金使用权，督促资金的合法合理使用，很好地抑制了腐败的发生。又如，某项目经费10万元到账后，经费管理办法规定劳务费不能超过总经费的10%，即1万元，预算下达的时候就只能下1万元发放劳务费，通过预算有效的控制了乱发钱的情况。

2.3 预算具有反馈功能

每年的年末各单位要进行财务整理核算，将当年的实际支出和预算进行对比，明确每一笔资金用了多少，用在何处，跟预算相比是否超支，跟决算相比是否差异过大，这些信息都会反映出问题。并将资金使用情况及时准确地向社会公布，接受公众的监督，这种资金使用状况的反馈方式也给有贪污腐败意图的人敲响了警钟。预算会计的反馈功能既能反映各单位的发展情况，又能抑制腐败的发生。

2.4 预算具有导向功能

预算公开使公众能够全面了解资金的收支情况，不仅可以监督资金使用情况，还能反映经济的调控。单位对外公布真实有效的财政预算信息，国家才能正确掌握资金的流向，更好地调控经济，合理科学地分配资金，让资金用在需要的地方，发挥资金的最大价值。预算会计通过控制支出，减少不必要的开支，公众可以通过各单位公开的预算报告，了解资金走向，防止腐败的发生。

3 目前预算中还需要进一步加强的问题

3.1 人大监督不够到位

中华人民共和国预算法第二章算管理职权的第二十条明确规定全国人民代表大会审查、监督中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况，但是在具体的工作中，人大主要做到了审议预算方案，至于监督工作，人大没有完全的同步了解执行情况，只能通过上报的报表等掌握一部份情况，不能完全做到预算的事中监督职能，因为没有事中的监督，事后监督有时显得较为被动。所以要在实质上“做实人大”，使人大代表能真正代表纳税人的权利、要求和意愿。

3.2 公众监督没有落到实处

公开的财政预算信息只有专业人员能看懂，没有专业知识的人就只能看到一些数字，公众监督的效用发挥的不够充分。要从非专业的角度向公众解释预算的原则，思路，效果等便于公众理解并支持发展。

3.3 预算监督体系不完善

预算中加大了监督的力度，但是没有一套监督的体系。当单位完成预算编制之后，实际情况发生变化时，只能调整预算，预算调整又做不到严格程序，预算就会成为一纸空文，或者执行的过程中严格执行预算就会出现与实际情况不协调的局面。例如，收费站申报一笔预算用于修建ETC口，缓解交通拥堵，项目还没建成，政府又作出了要免费通行的决定，结果就是建成这个ETC收费口已无现实意义，不建预算就无法执行。

4 预算对抑制腐败的几点建议

4.1 建立完善的预算会计体系

政策的执行离不开完善的体系，要想预算会计有序发展，必须建立一套完善的体系来监督。“勤俭节约”已入法，违纪铁腕追责。针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。但是在现实的工作中，并没有人对预算承担责任，预算会计体系的建设，需要落实总会计师制度。形成落实到位的监督体系，并与内控建设一起抓，在风险防控上多下功夫，确保勤俭节约落到实处。出现预算调整严格审批，发挥预算委员会的作用。职能部门的监督要在事前、事中和事后全覆盖，没有空档，没有死角，不给贪污腐败以可乘之机，不让监督成为空谈。

4.2 推进信息公开制度建设

新预算法明确规定，今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算便于直观的反映政府支出，有利于更全面理解预算是怎样实现的。各级政府和单位要将财政信息的公开透明作为预算会计的重点工作来做，随时接受公众的监督。预算公开要求公开内容、口径、主要职责和单位构成等，并且规范公开程序，并对“三公经费”增减进行说明，对公务用车购置及运行费等细化到公务用车购置费和公务用车运行费等明细。要求预算单位在省本级政府或部门门户网站设立预决算公开统一平台（或专栏），确保预算公开工作真实、准确、及时、完整。上级部门将财政信息的公开作为考核标准，以硬性规定的方式督促各部门定期开展，将预算与实际支出情况进行核对，接受公众的监督，并设立举报投诉机制，出现问题绝不姑息；另外，公开的信息要避免过于笼统，过于专业，重大项目支出要披露；做好时刻接受监督的准备，不给贪污腐败机会。