防范和化解当前地方政府性债务风险对策建议

2018-12-07高柏军长沙县国有资产管理中心

新商务周刊 2018年8期

文/高柏军，长沙县国有资产管理中心

1 引言

地方政府性债务问题，事关区域性系统性风险防范，也是防范化解重大风险的重要环节。针对地方政府性债务不断攀升、债务风险不断增加的趋势,早在2014年10月，国务院就发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求将地方政府性债务纳入全口径预算管理，严格限定政府举债程序和用途。去年以来，财政部会同有关部门连出重拳，下发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》多个文件,明确正面导向,设定“负面清单”,积极防控化解地方政府债务风险。今年4月召开的中央财经委员会第一次会议要求地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。

2 地方政府性债务情况及存在的主要问题

2.1 地方政府债务情况

公开数据显示，2014年底地方政府性债务甄别完成后，地方政府债务为15.4万亿元。根据财政部的数据，截至2017年，政府债务余额为29.95万亿元人民币。其中，中央地方债务13.48万亿，地方政府债务16.47万亿，2017年中国政府债务负债率36.2%。这一负债率低于国际通用的60%警戒线，低于主要经济体和新兴市场国家的负债水平，总体风险可控。但是，由于财政体制及地方政府部分主要负责人政绩观、发展观的偏差等原因，地方政府隐性债务大幅攀升，债务规模不断扩大，违法违规举债现象禁而不绝，地方政府性债务风险已经到了不容忽视的地步。

2.2 地方政府性债务存在的主要问题

2.2.1 融资不合规范，违法违规举债现象严重。根据《预算法》（2014年修订的）和国发〔2014〕43号文件的规定，地方政府只能通过发行地方政府债券的方式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举借债务。但一些地区和单位违法违规提供担保承诺，甚至通过融资平台公司集资以及采取BT回购、信托融资、融资租赁等方式违法违规举借政府债务。2017年1月，国家财政部分别致函内蒙古自治区等5个地方政府及商务部、银监会2个部委，建议对辖内部分县市及金融机构涉嫌违法违规举债、担保的行为进行核实；同年3月，财政部又通报了多起对地方政府或金融机构违法违规融资举债行为的问责处理结果。去年12月国家审计署发布2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告，指出江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县通过出具承诺函等违规举借政府性债务64.32亿元。

2.2.2 隐性债务较多，债务情况不清。明面上看，地方政府显性债务压力在可控范围之内，但在2014年底地方政府性债务甄别完成后，地方政府借由PPP、政府购买服务、政府投资基金、信托融资等方式形成了不少隐性债务，其规模可能并不亚于地方政府的显性债务。中诚信研究院首席经济学家办公室副主任袁海霞从两个口径对地方政府隐性债务规模进行了估算：第一个口径，从融资平台的贷款、非标、存量债券，考虑到新型的融资模式和政府付费型的P PP落地项目，以及PSL，再减去置换掉的债务部分，得出来隐性债务的规模，大体估算在27.14万亿，其中融资平台的贷款和非标是占大头；第二口径，从融资平台的有息债务，再减去置换掉的债务，再加上政府付费型PPP的落地投资额，得出一个估算数据，2017年大体估算在34.5万亿[1]。今年4月18日，审计署公布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示，5个省份的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。地方隐性债务具体规模到底有多大，目前还没有一个准确的数据，无形中更加增添了防控政府性债务风险的难度和不可控性。

2.2.3 偿债能力弱，偿债压力和风险大。2015年发行的三年期地方政府债券今年将陆续到期，今年6月至11月，每个月到期量均超过了1000亿元，偿付压力很大。根据天风证券研究所的统计，全国共有10个省份显性债务率超过了60%，其中贵州达到了86.6%，云南省为85.2%，辽宁、陕西、内蒙古均超过70%[2]。有的平台公司其主要任务就是通过各种途径融资进行基础设施建设，没有任何经营性业务和收入，甚至支付利息都得靠举债，只能以“借新还旧”的方式维持运转，致使债务规模不断扩大，一旦资金链断裂，其债务风险将难以控制。

3 地方政府性债务风险防范和化解对策建议

3.1 做好政府性债务甄别核实工作

只有准确掌握地方政府性债务的真实情况，才能有效防范和化解政府性债务风险。地方政府要组织审计或者财政部门，对政府性债务进行分类清查，并逐一进行债务甄别核实，重点是地方政府隐性债务，特别是PPP项目、政府购买服务、政府投资基金情况以及平台公司的存量债务情况。通过政府性债务甄别核实，要厘清政府和平台公司的责任和边界：企业举借用于公益性项目等债务要由政府承担，不得把企业经营性负债作为政府公益性债务。要加大监督检查工作力度，若发现债务数据统计弄虚作假、隐瞒不报或者虚增多报等情况，要严厉查处。

3.2 强化地方政府性债务监管

强化地方政府性债务监管，主要从以下两方面入手：

一是严格控制政府债务增量。1）完善预算管理体系[3]。构建完善的债务预算报表体系，囊括地方政府债务整体情况和偿还资金来源等，强化预算执行监管和评估。2）科学合理安排政府投资项目。坚持民生优先、生态环境治理优先的原则压减投资项目，要制定政府投资项目负面清单，科学论证和编制新建政府投资项目计划。对无法落实资金来源或者难以实现资金平衡的项目，不得批准立项和开工建设，未开工非重点项目一律停建。3）完善地方政府性债务责任追究制度。对地方政府性债务实行规模控制、限额管理；新增债务必须在批准的限额内通过发行政府债券的形式进行；要出台地方政府债务终身问责、责任倒查等制度，坚决查处地方政府违法违规融资举债行为。4）规范和清理地方融资平台。控制融资平台公司数量，按规定剥离融资平台公司政府融资职能，杜绝政府隐性债务的增加。整合现有平台公司，加快平台公司的转型发展。

二是稳妥处理和化解存量债务。1）将存量政府债务中政府应承担偿还责任的债务分年足额纳入财政预算。2）处置部分国有资产和国有股权，将处置收益作为偿还政府债务的来源。3）设立防控化解政府债务风险应急专项资金。在预算稳定调节基金及国有资本经营预算收入等财政收入中安排部分资金作为政府债务风险应急专项资金。4）设置过渡期，不搞“一刀切”。政府性债务甄别核实后，隐性债务将显性化，地方政府存量债务规模也将大为增加，化解政府存量债务绝不能操之过急，要设置过渡期，要切实防范在化解政府债务过程中出现的“处置风险的风险”。关键时刻或者当风险积累到一定的程度，中央政府和地方各级政府要果断出手，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

3.3 强化地方债务风险预警与应急预案管理机制

构建完善的地方政府性债务风预警体系，最大程度上揭示地方极易出现的资金缺口以及潜在风险，做好地方政府性债务风险的源头防范以及把控，提升风险应对能力。在进行预警体系构建时，要从风险状态以及偿债能力等维度出发，选择极具代表性的指标，评估以及预警风险，评价风险等级[4]。地方政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》，设立政府性债务管理领导小组，制定本地方风险应急处置预案。当出现政府性债务风险时，政府性债务管理领导小组应即刻启动应急预案，采取应急措施，包括动用防控化解政府债务风险应急专项资金，化解本地政府性债务风险。