基于城市经济可持续发展的城市规划设计研究

谢 谦

（昆士兰大学 地理、城市规划和环境管理学院，澳大利亚 布里斯班 4072）

一、城市规划设计促进经济可持续发展的理论分析

从理论上来说，城市规划设计对城市经济的发展具有重要的作用，它既可以通过土地分配与场地设计直接促进城市经济的发展，也可以推动经济与环境、社会的和谐互动，从而在整体上促进城市经济的可持续发展。

（一）城市规划设计可通过土地分配与场地设计促进经济发展

1.良好的城市规划设计可以促进城市土地资源的合理分配。城市土地资源的合理分配不但为城市必要的经济活动提供场所和资源，也为城市的优势行业提供了强劲动力，使其在整个城市经济发展中起到带头作用。如澳大利亚黄金海岸和美国拉斯维加斯将大片土地划给酒店和赌场的规划设计，就使城市的土地分配契合了城市自身经济发展的特性，最终使城市经济借助城市的优势产业迅猛发展，一跃成为世界知名的旅游景点。

2.优质的城市规划设计可以促进场地设计的优化和升级。这一优化和升级常常会渗透到各种类型的城市用地设计中，进而促进城市经济的快速发展。如针对特定市场和消费群体建造的高品质居住区可以吸引人们长期居住，这不但扩大了该区域的人口规模，而且也间接为该地区的经济活动注入新的活力；新的工商业用地的设计可以为就业人员提供良好的工作环境，并可以招徕和吸引更多的就业者，进而为城市经济的发展提供人力资源支撑。此外，城市设计可以促进零售业、学校以及酒店住宿场地设计的优化，可以有效地吸引学生和游客两大消费群体，使其“把钱留在当地”，进而促进资金的有效利用和城市经济的进一步发展。

3.良好的城市规划设计可以使城市吸引和招徕更多的人才。一般来说，城市之间的竞争归根结底是劳动力资源和人力成本之间的竞争。一个城市若缺乏了人才，必然会陷入发展的瓶颈和停滞。而城市设计中对环境的优化及其在居住用地、工业用地、商业用地和公共景观等方面的合理配置，常常在吸引和招徕城市发展所必需的人才方面起着极为重要的作用。

（二）城市规划设计可推动经济与环境、社会的和谐发展

合理的城市规划设计对市民的居住环境与工作环境，以及城市面貌的改善都有积极的作用，有助于城市经济的快速和健康发展。反之，不合理的城市规划设计会造成城市环境的破坏，进而严重影响城市经济发展的质量和水平。一般说来，城市环境的破坏往往是城市过度追求经济发展的结果。许多城市经济分析之所以出现误区就是因为把城市经济作为单独的层面来看，而忽视了影响城市经济发展的其他因素，如环境因素和社会因素等，忽视了其在城市经济发展中所起到的至关重要的作用。

实践证明，恶劣的城市环境和社会问题对城市经济的负面影响常常是破坏性的。最为人所知的例子就是1952年的伦敦雾霾事件，由于当时的伦敦只重视工业生产和经济发展，而忽略城市环境保护的重要性，致使工业生产制造的大气污染物肆意排放，加之因无序的城市规划所导致的城市静风、辐射逆温和热岛现象等的加剧，最终导致了20世纪十大环境公害事件中伦敦烟雾的发生[1]。由此看来，在城市发展中，若只从单一的经济层面来考虑问题，而忽略其他影响城市经济发展的因素，其结果必然是适得其反。因此，要实现城市经济的可持续发展，就必须在注重城市经济发展的同时处理好影响经济发展的环境与社会问题。

一般说来，城市环境问题对经济发展的影响主要表现在对经济发展所需的重要生产要素——城市劳动力的影响上。因恶劣的城市环境问题所带来的劳动力流失常常是一个城市或一个地区经济衰落的根本原因。这从诸多不发达或欠发达地区中都可以找到因劳动力流失所带来的经济落后或发展停滞问题。因此，从城市规划设计层面入手处理好因环境问题所引发的劳动力外流问题是解决因环境问题影响城市经济发展的关键之所在。从城市规划的视角来说，要减少城市环境问题对城市劳动力的影响可以通过土地利用分配将民众与污染源隔离开来，并通过环境制度建立加强对污染源的控制，就会使绝大部分城市环境问题得到有效的解决或控制。

与环境问题相类似，城市的社会问题严重到一定程度也会引发人才的流失。因此，城市规划要解决城市社会问题，首先必须解决因社会问题所带来的人才流失问题，以避免城市社会问题阻碍城市经济的发展。具体来说，城市规划要解决人才流失问题，可以从降低城市犯罪率和失业率，提高城市的包容性、公平性和参与性等途径入手。

二、中国城市土地开发中的问题及其对城市经济发展的影响

近年来，尽管中国城市经济的发展取得了良好的成绩，在一定程度上提升了整个城市形象和城市品质的提升，但在城市土地开发中尚存在一定的问题，如过度依赖房地产等，从而在一定程度上影响了城市经济的持续和健康发展。

（一）城市土地开发中存在的问题

就目前中国城市发展的现状来说，在经济上过度依赖房地产是各大城市的通病，其表现为各地市政府为了促进城市经济的快速发展常常将众多的城市用地低价出售给房地产开发商，甚至为了扩大招商引资不惜大片开发新区。一些不发达地区为了在最短时间内振兴地区经济，也纷纷采取所谓的“筑巢引凤”的发展策略。其结果是，不但在没有足够人口支撑的情况下擅自大规模地开发土地，就是在高楼大厦建成后也没能吸引到预期规模的人口，最终造成空置率极为低下的尴尬局面，以致各大媒体常常将其称为“鬼城”。据资料显示，目前中国国内的“鬼城”现象在中国大中小城市不断出现，不仅仅是曾经引起世界媒体关注的“鬼城”鄂尔多斯，就连北京、天津这些一二线城市的一些房地产项目也相继出现了40%~60%空置率，有些中西部城市的空置率甚至高达70%~80%[2]，并且这种现象仍有日趋严重之势。“鬼城”现象的出现不但造成了巨大的土地资源的浪费，也带来了各种严重的经济和社会问题，引起了中央的高度重视。为此，2015年12月的中央经济工作会议把房地产去库存列入了中国经济发展的五大任务之一[3]。由此可见，房地产过剩问题的严重性和紧迫性。

（二）城市土地开发中问题的成因

以“鬼城”为代表的用地换钱开发模式造成的房地产高空置率现象背后的主要成因是，为招商引资的各级政府和为了利用土地升值盈利的开发商之间的利益交换行为。从政府官员的角度来说，现行的政绩考核制度通常促使各级市政府过度追求短时间内的经济成就。他们认为，在最短的时间内实现最快的经济增长的方法无疑是让现有的土地资源直接变成资本，并可获得巨额的经济效益。于是，几乎所有的城市都将城市土地这一稀缺资源低价拍卖给各类开发商以换取经济效益。即使城市中心的土地不够用了，他们也会继续开辟新区继续“用地换钱”。如此一来，使“鬼城”现象愈演愈烈。从投资商的角度来看，在中国土地飞速升值、房价暴涨的背景之下，通过从政府那里拿来土地，进而靠房地产开发使土地增值赚钱，进而赢得巨大的经济效益，无疑是最快、最划算的投资行为。于是，除了传统的房地产企业外，各大非房地产行业的巨头也纷纷把投资目标放到房地产市场而想要分一杯羹。如此一来，各地政府和开发商便在土地开发的问题上相互勾连，各取所需，由此使中国城市土地不合理利用所带来的城市发展中的问题层出不穷。

（三）城市土地开发中问题的影响

中国城市发展中因过度依赖房地产、热衷用地换钱所引起的城市土地不合理利用问题的影响，不但造成了土地利用效率的低下，也阻碍了城市的经济流动。

就土地利用效率的低下而言，虽然从城市经济发展的理论模型来看城市的经济增长率与建设用地的增长率是成正比的，且开发新土地确实可以促进城市的经济发展，但是资本密度与城市经济增长率也是成正比的。如果无节制地开发新土地并低价出售会导致土地资源的价值大幅度下降，这就会发生资本和土地的替换，即开发商为了利益最大化多会选择开发更多土地的同时，降低建筑密度和资本密度的开发模式。而土地过度开发中的资本密度降低也就是土地利用效率的降低，它意味着同样面积的土地成本所获得的经济效益低。从经济发展的角度来看，这一模式的经济生产效率低，不符合长远的经济发展可持续目标；从城市规划的角度来看，城市的经济发展的目标不是发展得快，而是充分有效地利用城市土地，通过增加城市土地利用的强度和集约度，让有限的土地成本生产出最大的经济效益。因此，过度依赖房地产的城市开发行为，实际上是大大降低了城市土地的利用效率。

就阻碍城市经济流动而言，它与中国商品房开发的销售模式有关。中国的商品房开发基本是大片的封闭式小区直接销售，这种以小区为单位的房地产销售模式有两个特点。第一，小区连同小区内的服务一应俱全，不但有大量商品楼盘，还附带花园景观和超市等设施，占据大块的城市土地。第二，小区基本都是封闭式的，仅有的几个入口也都有保安人员或者安保设施对人员车辆流动进行限制，造成小区与外界空间上的隔离。“一个城市的经济结构是通过物质流、人口流、能量流、信息流、价值流等五流的循环运动、联系、沟通所形成的体系，如果五流的流通受到阻碍，势必会影响到城市经济系统的正常运转，最终会阻碍城市经济的良性发展。”[4]因此，这些城市中过多、占地面积过大的封闭式小区必然会阻碍城市内部人员、物质等的畅通流动，降低城市的土地利用效率，进而阻碍城市经济发展。

三、通过城市规划解决城市土地开发中问题的对策建议

鉴于城市规划在促进城市经济发展中的作用以及目前中国城市发展中土地开发的实际状况，我们认为，解决城市土地开发中过度依赖房地产开发的问题，必须通过城市规划设计优先解决城市土地利用效率的低下与封闭小区导致的经济流动堵塞。

（一）解决城市土地利用效率低下问题的对策

从城市规划的角度来说，要解决因房地产过度开发导致城市土地利用效率低下主要有两个对策，一是明确合理的城市发展模式，避免城市土地“摊大饼式”的扩张；二是要在土地安排上高效使用城市土地，并鼓励城市土地的混合使用。

1.明确城市长远发展目标，杜绝外延式发展模式。外延式发展模式强调大面积开发城市新区，以承诺低价土地的出让来招商引资。虽然看似可以用更多新开发的土地来促进城市的经济发展，但因土地有限且不可再生，所以注定会走向衰败。因此，在城市规划设计中应明确城市经济发展应坚持走可持续性的内涵式发展模式，即在技术和技能上寻求突破，提高资源的利用效率和生产效率。因为内涵式发展模式注重将有限的城市土地集约合理利用，强调增加有限土地上的资本密度、建筑密度和产业密度，能让有限的土地获得大而又长久的产出。

2.合理安排土地使用，坚持一块土地多种使用。近年来，为提高土地的利用效率，土地混合使用（Mixed-use）在西方的城市设计方案中频频出现，即把居住、商业和工业等不同形式的土地混合使用。最常见例子的就是欧洲的商业式住宅，这种住宅一般一楼地面层用于商业，二楼以上则划为住宅区或写字楼，然后在现代建筑科技的支撑下在楼顶上可以建设屋顶花园一类的公共空间。高质量的屋顶公共空间，不但可以促进城市环境的美化，还可以节省城市大面积分配给公共空间的用地，进而使得城市土地的利用效率大大提高。

（二）解决城市封闭小区阻碍经济流畅问题的对策

要解决城市封闭小区阻碍经济流畅的问题，首先，要在明确城市封闭小区成因的基础上消除人们的不安全心理。从一定意义上来说，中国的封闭式小区是人们保守、封闭和缺乏安全感的一种思维折射。因此，各级政府和社区的管理部分应强化对居民的开发性教育，采取多种举措鼓励并引导居民之间的扩大交流、交往，从而实现思想的解放，进而消除不安全意识，最终减少和消除封闭式的住宅小区，实现城市经济流动的畅通。其次，要通过城市规划设计完善监护设施来弥补城市的安全问题。如美国知名城市规划师简·雅各布斯（Jane Jacob）早期提出的街道眼（Eyes on the street）以及在其基础上建立的城市城市犯罪预防的街道和社区设计均在一定程度上减少了社区街道的犯罪率。此外，在现代科技迅猛发展的背景下，城市街道的监控摄像头已经逐渐普及。因此，在城市规划设计中融合高科技手段对犯罪案件高发场所进行重点监控，可以对犯罪行为起到极大的威慑作用。毕竟有时候，一个“该场所24小时监控中”的标语要比封闭式小区钢筋水泥的围栏要更加实用。

总之，城市规划设计在促进城市经济发展中具有重要的地位和作用。针对目前中国城市发展中过度依赖房地产开发的现状，只有优先解决这一现状所造成的城市土地利用效率低下和封闭小区阻碍城市经济流动问题，才能实现城市经济和社会的全面发展。