地方政府部门内部控制问题研究——以商洛市为例

杨鹏飞

（商洛学院 经济管理学院，陕西 商洛 726000）

引言

2016年商洛市审计局公开了商洛市市本级2014年度财政预算执行及其他财政收支情况的审计结果。商洛市市本级在2014年度财政预算执行过程中存在的问题包括：国有资产处置收入未纳入预算，如国有资产处置收入23 400 000元未缴入国库预算管理；专项资金结余未能发挥资金使用效益，如财政专户年末结转专项资金176 760 859元；未按规定出借财政预算资金，如市财政局出借预算资金上年结转483 427 882.27元，当年出借预算资金63 340 000元，年末余额468 567 247.27元。经过梳理2013年、2012年财政预算及其他财政收支情况的审计结果公告，笔者发现，三年的审计结果存在一定的相似性，除了以上问题以外，还存在往来账目杂乱、税收征管不规范、预算缺乏细化和准确性等。产生上述问题的原因是多方面的，但核心的原因是政府部门内部控制薄弱。因此，在每年的审计建议中均会提及建立健全财政资金、管理机制和财务管理等内控机制，从源头上把好财政资金分配和使用关口等。这足以说明，政府部门内部控制薄弱已经引起了审计机关的重视。而如何建立健全政府部门内部控制，是目前亟待解决的问题。

一、文献回顾

关于政府部门内部控制基本理论及建设的研究，近几年来的成果大致可以分为两大类。一类是借鉴国外的政府部门内部控制发展经验，探讨我国政府部门内部控制如何建设。例如，王光远（2006）指出了我国政府部门内部控制面临的十大问题，期望能借鉴美国政府督察长制度和首席财务官制度建立我国有效的政府部门内部控制机制；王戌（2006）指出了政府部门内部控制发展的六大趋势；刘玉廷、王宏（2008）通过对美国加强政府内部控制建设的有关发展进程及具体实践的回顾，提出了我国政府部门内部控制发展建议。另一类就是关于政府部门内部控制的基本理论研究，如关于政府部门内部控制的定义。王光远（2009）提出，政府部门内部控制是为保证政府（机构或组织）有效履行公共受托责任，杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为而建立的控制流程、机制与制度体系。樊行健、刘光忠（2011）认为，以政府部门内部控制是由政府部门（或单位）决策层、执行层、监督层和全体工作人员共同实施的、旨在合理保证实现政府部门（或单位）控制目标的过程。刘永泽、张亮（2012）认为，政府部门内部控制是指部门领导层和全体人员共同实施的、旨在实现控制目标的过程。张庆龙（2012）认为，政府部门内部控制是由各级政府部门及其全体职员实施的、旨在实现控制目标的过程。关于政府部门内部控制框架体系的构建研究，刘永泽、张亮（2012）构建了以政府部门内部控制的概念、目标、原则和要素为核心的内部控制框架体系。张庆龙、彭志国（2012）认为，我国政府部门内部控制的要素框架应吸收企业内部控制框架要素。关于政府部门内部控制有效性评价的研究，王晓燕、徐倩倩（2016）基于整合观视角构建了一套系统、科学、可操作的政府部门内部控制评价指标，评价政府部门内部控制的有效性。陈文川、余应敏（2015）从评价需求方、评价主体、评价客体、评价目标、评价思路、评价标准、评价方法、评价监督八个方面构建政府内部控制有效性评价的理论框架。陈文川、黄凯颖（2015）采用网络分析法构建政府部门内部控制有效性评价体系。还有一部分研究成果是关于政府部门内部控制发展的问题，例如，梁小平（2013）基于政府治理的视角，研究政府部门内部控制存在的问题，并提出完善措施；张桂义（2012）、刘永泽、唐大鹏（2013）、严永好（2013）、林星（2016）、康碧琼（2017）、韩越（2017）等人均研究了我国政府部门内部控制存在的问题以及对策。

综观已有的研究成果，大多是对政府部门内部控制的理论研究，无论是借鉴国外的政府部门内部控制发展经验构建我国政府部门内部控制体系，还是针对我国政府部门内部控制发展过程中存在的问题提出相应的措施，均是从宏观理论方面进行的研究，鲜有从某个政府部门内部控制实际出发研究政府部门内部控制存在的问题。因此，本文在调研商洛市政府部门内部控制实际情况的基础上，结合我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》研究目前商洛市政府部门内部控制存在的问题，并提出相应的完善措施。

二、有效的内部控制是建设法制型、服务型政府的重要基石

政府部门内部控制作为政府部门管理的组成部分，在政府部门管理中发挥着制约、规范行政行为的作用，保证政府部门有效履行公共受托责任，并为政府审计机关实施审计提供前提条件。

（一）保证政府部门有效履行公共受托责任

公共受托责任是政府部门及其全体人员在公共资金的使用、维护公众利益及政务处理方面对社会公众所负的责任。有效的内部控制通过建立合理的组织机构、界定责任范围、明确部门职能、建立个人岗位责任制、实行不相容职务相分离、建立和执行责任追究制度，及时发现并纠正责任履行过程中存在的问题，保证政府部门有效履行公共受托责任，防止发生资金使用不当、责任不明、相互推诿、损害公共利益等情况。

（二）保证政府部门行政决策的科学性

行政决策是政府部门为履行行政职能，针对所要解决的问题进行的行为设计和抉择，行政决策正确与否直接关系着行政管理目标的实现。有效的内部控制通过设置并执行行政决策的风险评估、可行性论证、信息反馈等措施及时发现并纠正存在的问题，防止行政决策失误。

（三）保证财政财务收支的真实、合法和效益

有效的内部控制通过审核和检查预算的编制和执行情况、监督资产管理、督促收支效率、评价收支效果发现预算执行过程中存在的问题，如违法、违规、失真、低效等，防止财政财务收支违法、不当和浪费。

（四）保证资产安全

有效的内部控制通过建立资产的入库、保管、使用、处置等程序限制未经授权人员接近和使用资产，及时发现资产管理过程中存在的问题，防止资产被盗、毁损、流失等，保护政府部门资产的安全、完整，提高资产的使用效能和效益。

（五）保证政府部门贯彻执行相关法律法规

有效的内部控制通过对设置并执行的行政依据、程序和措施的定期检查等发现并纠正执行过程中存在的违法行为，防止行政人员滥用职权、失职、渎职、以权谋私等，确保政府职能转变，建设服务型政府。

三、商洛市政府部门内部控制现状及存在的问题

（一）商洛市政府部门内部控制的现状

政府部门内部控制是否健全、是否有效发挥作用，可通过政府审计结果来衡量。在每一年的财政预算执行情况审计报告中均会有关于资产管理的问题、预算管理的问题等，说明政府部门内部控制作用并没有得到有效发挥，仍存在不完善的地方。笔者对商洛市三个政府部门的内部控制情况进行了走访调研，发现各部门存在相似的问题，比如，在控制环境方面，各部门虽有明确的组织机构、人员安排、权责分工，也建立了授权审批制度，但是大小事宜仍要通过党组会议决定，党组会议权利过大。在风险评估方面，未设立专门的风险管理机构，风险评估流于形式。在控制活动方面，货币资金控制情况良好，但在固定资产管理方面存在着固定资产保管责任认定不清、工程项目审批不严等问题。在信息与沟通方面，采集信息直接由下级填列，未进行检查验证，导致信息可靠性存在异议。在内部监督方面，有内审部门或者无内审部门，内审职责由财务部门兼任，缺乏独立性。内审人员专业胜任能力不强，缺乏内部监督规章，权责不明，不能有效发挥监督评价的作用。因此，商洛市政府部门内部控制仍存在一些问题，需要进一步完善。

（二）商洛市政府部门内部控制存在的主要问题

1.内部控制业务活动有待加强。2014年，商洛市财政局将上年结转的行政事业单位国有资产出租处置收入22 527 091元、当年出租处置收入9 442 738元在财政专户核算，未作为预算收入缴入国库。2013年，行政事业性收费收入2 658.85万元、国有资产处置收入4 092.12万元未缴入国库纳入预算管理。2012年延压一般预算收入2 075万元。市财政局继续将以前年度延压的一般预算收入2 075万元挂暂存款，截至年底未恢复。这都反映出在政府部门内部控制活动中，预算控制不严，会计系统控制存在问题，应细化预算并规范会计系统处理程序。在审计中还发现有专项资金未及时拨付，存在挤占、挪用专项资金等问题，说明在内部控制业务活动中，授权审批及预算控制均有待加强。

2.风险评估体系缺乏。风险评估体系的缺乏，导致不能及时有效地防范风险。比如，市地税局直属分局2013年通过开具手工完税证、在税款入库中改变税种名称和金额将应属中央级、省级、市级的收入1 083万元缴入区级金库。其中，中央级收入618万元，省级352万元，市级113万元。2012年，商洛市地税局直属分局通过开具手工完税证，归集税收金额合计5 474.41万元。在税款入库中改变税种名称和金额，将应属中央级、省级、市级的收入合计1 021.02万元缴入区级金库。其中，中央级收入502.13万元，省级390.89万元，市级128万元。这属于政府部门微观层次上的风险，是业务人员职业道德缺失、相关机构或人员串通舞弊导致的风险。所以，应尽快建立风险评估机制，做到持续有效地进行风险识别、评估、应对。

3.内外监督力度有待加大。内部审计是对政府部门内部控制有效性、合理性、健全性进行监督检查以及评估的有效途径。由于内部控制机构不健全，政府部门未单独设置内部审计部门，即使单独设置也未发挥效用，因此造成内部监督乏力。政府审计作为政府部门经济管理执行情况的“守卫兵”也未能发挥其效力，对审计中发现的问题只是形成报告，而缺乏责成改进的力度，起不到应有的警戒作用。因此，作为政府部门管理当局，一方面应确保内部审计作用的发挥，另一方面应与政府审计人员积极沟通，确保发现的问题能够及时纠正。

4.信息沟通机制有待健全。良好的信息沟通机制能够保证内部控制的有效运行。在调研中发现，有些部门并未制定信息沟通规章，不利于对信息的加工、整理、筛选和反馈，不能保证信息的及时传递、报告及解决。如有些部门的网站信息更新缓慢，部分内容甚至一年都未更新。另外，政府部门采集信息时，直接由下级单位填列给定的表格，并未对信息进行验证检查，其可靠性存在异议。政府部门应尽快建立和改造信息沟通机制，保证信息的畅通传递。

四、完善商洛市政府部门内部控制的措施

（一）强化内部控制业务活动

将不相容岗位分离，合理设置内部机构和岗位，科学划分职责权限，使不相容岗位和职务之间能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制。完善授权审批制度，对于重大业务和事项应实行集体决策审批，任何人不得单独进行决策或擅自改变集体决策。细化预算编制，实现预算编制的精细化、完整性、准确性。强化预算约束，对于非税收入，应当严格执行“收支两条线”的管理规定，及时上缴收入不得以任何形式截留、挪用。

（二）建立有效的风险评估体系

商洛市政府部门应根据自身的风险情况，建立风险评估体系。为了提高风险评估的科学性，也可聘请专业机构进行评估。建立风险评估体系时，应重点关注：业务人员的职业道德、胜任能力不足及相关机构或人员串通舞弊导致的风险；不相容岗位未能实施有效分离导致的风险；预算执行的重大偏差导致的风险；资金、资产管理混乱，存在贪污、挪用的风险等。通过建立风险评估体系，能有效地降低机构或人员串通舞弊导致的风险。

（三）完善政府部门的内部审计

首先，在政府部门内部设置独立的内部审计部门，并根据实际情况选择合适的内审部门组织模式，保证内部审计的独立性。并且配备专门的且具有专业胜任能力的内审人员。其次，建立内部审计制度，对内部控制实行持续有效的再监督。再次，建立内部控制评价制度。内部审计是政府部门内部控制自我独立评价的一种活动，通过评价内部控制的有效性为内部控制的完善提供建设性意见；如果没有内部审计的评价、监督，就不能形成有效的政府部门内部控制。

（四）加强外部审计监督

政府审计作为外部监督控制的一个重要组成部分，代表的是公众利益，审计的目的是监督、评价和促进。政府部门应积极配合政府审计，对于审计报告中披露的预算执行过程中存在的问题各部门应当按照审计建议积极整改。通过对问题的整改，评价并改进内部控制的流程、制度等，使内部控制逐步优化，发挥政府审计在政府部门内部控制建设中的推动作用。

（五）健全信息沟通机制

建立信息沟通制度，明确信息沟通的关键岗位责任人的职责以及奖惩措施，明确信息沟通采取的形式，明确信息沟通的范围。通过建立举报投诉制度，明确举报投诉处理程序、办理时限和办结要求，确保举报投诉成为各部门有效掌握信息的途径。利用电子信息平台及时更新政府部门的信息，让社会公众充分了解政府的运作情况，达到社会公众监督的目的。完善信息采集机制，确保采集信息的可靠性，并要建立随机复核制度。

结语

商洛市政府部门内部控制必须在业务活动、风险评估、内外部监督及信息沟通上进行完善，这是政府部门完善政府治理过程中的必经之路。随着2017年1月份财政部发布的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的执行，政府部门内部控制将会逐步完善、有效。