农村基层治理中公众参与研究

刘美玲

（河海大学公共管理学院，南京 210098）

一、概念界定

第一，基层治理。1989年世界银行首次使用了“治理危机”一词，之后“治理”成为一个具有强大阐释力的理论架构。当代治理理念和思维的基础是基层治理，它可以被定义为：在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系[1]，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。

第二，公众参与。所谓“公众参与”，就是为了落实民主政治、管理公共事务、追求公共利益及实现公民资格等的行动，这些公共事务是地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的公民政策。因此，公民可以时刻地关心并适时投入到公共事务的管理过程中来；而公民参与的行动是要符合政治合法性，能否理性地选择参与策略和途径，会受到参与者的知识水平与个人能力、耗费的成本、能实现预期的影响力等因素的影响[2]。

第三，基层治理与公众参与。一方面，基层治理对于公众参与的意义有：首先，基层治理延伸了公众参与的深度。基层治理为公众参与提供了一个很好的平台，让广大村民能更深刻地了解村务，并且村民相较以前对基层干部工作的开展和运作也更为了解，有利于对基层组织的工作进行监督，更大程度地维护自身的正当利益，也有利于获得基层民众的理解与支持。其次，基层治理拓展了公众参与的广度。基层治理最大范围地汇集民意，更多的民众直接参与社会事务治理，直接表达政治意图，使得决策的制定更加民主化和科学化。同时，公众参与加强了村民之间、村民与村干部间的交流，有利于和谐村风和基层民主建设。另一方面，公众参与是基层治理的核心内容。对于基层治理同样具有积极的意义：一是可以密切官民之间的联系，增进双方的良好互动；二是公众参与使村民更好地表达自身的利益诉求，提高普通民众参与政治的积极性和主动性；三是基层治理工作能真正落到实处，更好地为村民谋福利。

二、农村基层治理中公众参与的主体与内容

（一）农村基层治理中公众参与的主体

“村两委”是设在乡镇下一级行政村的组织机构，即村党支部委员会、村民委员会，是中国共产党的基层组织之一。中国共产党的执政地位决定村党支部领导村委会，是农村各种组织和所有工作的领导核心，村委会是村民民主选举的自治组织，带领广大村民致富，协助乡镇府工作，但不属于国家机关。

农村精英是村庄的精英，一般有三种人：当过村组干部，有过政治经验的人；家庭辈分最高、说话有影响力的人；发家致富本领高，有一定经济实力的人。农村精英的文化素质和道德修养对广大村民的思想和行为会产生重要影响，其对农村社会发展的推动作用也是不容质疑的。

本文对“村民”定义为在某个特定的时期，居住在一个固定的区域内，拥有大致相同风俗观和伦理观，关系比较密切的群体。

（二）农村基层治理中公众参与的内容

村民参与的内容主要有民主决策、民主管理、村务公开和民主理财小组。民主决策是村民通过集体村民会议，对本村相关事务做出判断，提出一些可行性方案并抉择。村民会议和村民代表会议是村民民主参与决策和管理的重要制度和途径。民主管理主要有两种形式：一是让村民直接参与管理，对村中事务发表自己的意见或提出建议；二是通过制定村民自治章程、村规民约、村民会议、财务管理等制度，以此来规范村干部或村民的行为；村务公开是指村委会将村民决定的方案，制定的政策，一些财务信息，相关的活动安排等公示出来，它是民主监督制度的重要内容，也是村民参加民主监督的主要形式；民主理财小组主要是管理村里的财务，财务的来源主要是村民集资、捐款，还有售卖集体的土地、山、树木等。

三、农村基层治理中公众参与的现状和问题

（一）农村基层治理中公众参与的现状

改革开放以来，我国社会管理由人治走向法治，1987年11月审议并通过了《中国人民共和国村民委员会组织法》，标志着我国村民自治受到了法律的保护。尽管2004—2009年中央的一号文件都是关于三农的方针政策，但农村治理一直是处于乡镇为主，村委会为辅，因此基层公众几乎不存在。2013年11月党的十八届三中全会，“创新社会治理”替代了“创新社会管理”。这表明，“公众参与”得到越来越多的重视。

目前农村社会治理的公众参与表现出以下几点突出的特征：公众对政府认可度低，政府行政体制僵化；农村其他组织发展空间狭小，公众参与度低；公众参与积极性不高，参与的能力有待加强[3]。总之，我国农村公众参与主体发挥的作用不足，其他参与主体又还未能发展，村民的参与动力不强和意识不高，导致基层公众参与发展滞后，推进农村社会民主发展显得尤其困难。

（二）农村基层治理中公众参与存在的问题

1.农村基层治理中公众参与的代表问题。衡量公众参与的代表性，可以从代表的产生方式、能否代表不同的意见、能否代表不同的利益相关人等几个角度进行。农村基层治理各个环节的问题是党的领导和村民自治的关系问题，在一些地方仍存在村党支部指派村民代表的问题，这自然无法真正代表村民的利益和意见。从村民代表是否真正代表各个利益相关人的角度来看，村民代表构成基本是村庄的精英，一般有三种人：当过村组干部，有过政治经验的人；家庭辈分最高、说话有影响力的人；经济实力较强，发家致富的那批人。这三种人尤其是宗族势力，分层分派在村民代表会议中在村务管理中往往比普通村民具有更大的政治影响力，大都代表本阶层的利益，所以就无法真正代表普通村民的利益。近年来，由于村里大多有政治头脑、有才干的年轻人都向外发展，把眼光放在经济发展上，导致村干部候选人缺乏，真正愿意扎根农村、服务农村和农民的人才急剧减少。

2.农村基层治理中公众参与的监督问题。村务公开是民主监督的主要内容，它有效解决了基层治理中的一些问题，取得了比较好的效果，但也在实践上存在一些问题，如村务公开的内容不是由村民决定，而往往是村委会成员或村党支部成员做出决定。一个普遍的问题是，村干部往往只把自己想公开的公开，使得公开中的透明度大打折扣，往往难以监督基层干部的工作。

3.农村基层治理中公众参与的效益问题。农村基层治理中公众参与的成本可以从两方面进行分析：参与者和组织者。对于参与者，需要付出一定的时间和金钱成本。如若参与者的建议未获得良好的采纳，会直接打击他们今后参与的积极性。而且公共领域容易产生一些“搭便车”者，他们不想付出任何成本，只想坐拥别人的参与成果[4]。组织者必然包括括国家和各级政府。国家在施行村民自治时，要付出大量的指导成本；但同时免去了大量的管理成本。但是，国家又必须考虑到完全村民自治有脱离国家控制的危险。因此，既想把握住农村社区的组织与管理，又不愿付出过多的成本和代价，这在很大程度上可成为现阶段村民自治的所有问题的本质来源。

4.农村基层治理中公众参与的成效问题。其一，部分“两委”关系不协调。在中国乡村治理中，村党支部和村民自治组织的关系始终是长期困扰基层治理的问题，也是阻碍农村基层治理公众参与的重要体制性因素。其二，公众参与渠道不畅通，参与形式有限，农民主体作用缺乏，参与自治意识较低，由于信息缺失，导致公众参与难以开展；公众参与专业水平有限，双方交流存在困难；由于缺乏经费支持，参与流于形式。以上的种种都一定程度地导致公众参与成效降低。

四、农村基层治理中加强公众参与的措施

（一）培养参与主体，提高参与意识

对于广大农村基层干部而言，首先，要提高他们政治素养，培养基层干部立党为公，执政为民的理念，增强他们全心全意为人民服务的意识；其次，推行基层干部工作的阳光工程，以便对其工作进行监督；最后，要保证对基层干部工作绩效的激励，通过物质和精神奖励激发他们的参与基层治理的动力。

对广大农村村民来说，由于经济水平、知识文化差异、技能差异以及社会地位差别等，农村社会可分化为多个层次，例如，乡镇企业管理者、村委干部、农村精英、外出务工者和纯农业劳动者等，在分析不同参与主体参与态度的基础上，应从具体实际情况出发，做到游刃有余。

另外，随着社会经济发展和城镇化进程加快，由于自身参与意识淡薄、参与渠道不畅、参与无组织化及政治资源缺乏，城市中的农民工正面临着被政治参与边缘化的尴尬局面。在加快户籍制度改革并不断进行制度创新的同时，也应该提高农民工的思想文化素质以及法律素质，真正发挥农民治理主体的作用，形成农村多元治理模式。

（二）尊重基层民主创新，支持基层民主创新

1.要发挥基层干部和群众的创新治理精神。马克思的辩证唯物主义认为，人民群众是实践和历史的主体，早年的村民委会形式就是基层治理创新的成果。同时，要尊重基层民主群众性自治组织的首创精神，如今中国农村有些地方形成了以村民会议或村民代表会议为形式的村民集中诉求会议，并以此建成了村民会议站，这就是创新农村社区治理的典型例子。

2.要支持基层民主创新。民众对待基层组织民主创新的失误和失败的态度要端正，尽力理解和支持基层干部的工作；基层组织同时为基层创新者营造媒体舆论支持，通过媒体宣传农村一些民主创新形式，由特殊到普遍加以推广，给予一定的舆论支持；建立基层创新激励机制，基层创新存在一定的风险。因此，应该通过一些激励措施来提高村民尤其是基层干部的积极性。按照谁参加谁收益的原则建立创新收益结构，针对包括策划者、实施者以及参与者进行的奖励。对于基层干部，应将创新治理纳入绩效考核项，通过职位晋升、公开表彰或增加薪资等方式来鼓励、支持奖励创新[5]。

（三）发展农村经济，提供物质基础

经济基础决定上层建筑，良好的物质基础有利于解决基层公众参与经费不足的问题，也能提高参与主体参政的积极主动性。

一方面，可以通过调整农村经济结构发展多元农业经济，因地制宜，发挥农业经济的优势，形成具有本地特色的农业主导产品。因此，应该坚持市场为主导，即引导农民朝着“市场需要什么就生产什么”的思路走，使农民生产经营“跟着市场走”。另一方面，应加大农业科学技术投入，通过政府财政支出或民间招商引资等多方面加大对农业科技创新研究的物质支持力度。在资金使用方面，应加强创新资金监督力度，让农业科技创新资金真正落到实处。

最后，农村经济发展其实根本还需要靠农民自己，应不断提高农民的素质，尤其是应该增强他们的创新意识，利用农村闲暇季节对他们进行系统的科学知识培训，使他们掌握更多的农业科学文化，以便更好地指导自己的实践操作。

（四）加强制度建设，完善制度保障

1.针对农村突出的“两委”关系不协调问题，应该科学合理地划分村党部和村委会的职责权限，村党委主要是贯彻党的方针、政策及路线，起到政治领导中“掌舵”的作用；而村委会主要是“划桨”的作用，包括提议重大村务决策、执行村民会议及村民代表会议的重大决议、管理具体村务以及反映村民的意见和提议等[6]。特别是针对农村实践过程中比较敏感的印章管理权、财务签字权、法人代表权等，应做出具体的权利归属划分，使之更具操作性。

2.理顺乡镇府与村委会的关系，减少越权干预。乡镇府与农村和村民接触最多的基层政府组织，乡镇府越权干预是两者矛盾的根源。除了明确二者的职权范围之外，还可以通过村委会与乡镇人大衔接，切实保障广大农民群众实现当家做主的愿望。将村委会纳入到乡镇人大的系统内，可以从两方面实现村委会与乡镇人大、乡政府的良性互动。一方面，村委会可以通过制度渠道更好地表达村民的利益诉求；另一方面，乡镇人大对体制内的村委会成员有一定的监督和约束作用，使村委会更自觉地协助乡政府开展工作。通过这一体制内的结合，可以协调乡政府与村委会的关系[7]。

3.完善农民利益表达机制，促进规范参与。主要是改革现行的信访制度，针对信访制度困境，可从标本兼治两方面入手。首先，“治标”要完善司法权力救济，树立司法机构的权威，尽量利用正规的制度渠道来解决一系列社会问题；其次，应该重构信访组织机构，在各级人大之下设立信访委员会，职能定位为公民的利益表达和民主监督，集中统一受理信访案件，不再保留政府机构内的信访机构。

[1]李慧凤.韩国公民社会与政府合作的案例研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2007.

[2]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京：经济管理出版社，2004：37-38.

[3]王霄.农村社区建设与管理[M].北京：中国社会出版社，2008.

[4]蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009：279-280.

[5]金太军.施从美.乡村改革与发展[M].广州：广东人民出版社，2003.

[6]燕小录.中国农村治理中的公民参与研究[D].济南：山东师范大学，2013.

[7]朱红英.农村基层民主建设中党的领导与村民自治关系存在的问题及对策研究[M].北京：中国社会出版社，2012：333-334.