在借鉴与创新中，推动国家监察体制改革持续深入

文/廖翥 曾勋

四川日报报业集团党委委员、副总编辑廖翥在分组交流中发言。图/杨晓东

深化国家监察体制改革，是事关党和国家政治体制、政治权力、政治关系的一项重大改革。随着《中华人民共和国监察法》的颁布，监察范围得以扩大，监察力量得以整合，形成了覆盖国家机关及其公务员的监察体系，对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，努力实现监督权的制度化、规范化、程序化。深化国家监察体制改革，不仅需借鉴古今中外有益经验，还需根植于中国国情与时代的要求不断创新。

古代监察制度的优势与困境

习近平总书记曾指出：“历史是从昨天走到今天再走向明天，历史的联系是不可能割断的，人们总是在继承前人的基础上向前发展的。古今中外，概莫能外。”两千多年来，随着封建社会政治制度的发展，监察制度作为其中重要的部分日益完善，形成了制度化的监察机关。

战国时显学的法家强调“明主治吏不治民”，管仲认为“治国有三本”，其核心在于吏治，主张设立专司，以法纠察官吏的不法行为，稳固君主的权威地位，这为建立独立的监察机构提供了理论支持。当时的监察立法还处于发轫阶段，各国相继制订和颁布成文法，睡虎地秦墓竹简《语书》中，就记录了监察活动的过程。

秦统一以后，建立御史府，或称御史大夫府，以御史大夫为长官，官位居丞相之后，与丞相、太尉一起，并称“三公”。御史大夫主要职掌察举包括丞相在内的百官行为，纠举和弹劾违法犯罪，维护朝纲，整饬吏治，还兼有讨捕奸猾、治理大狱等司法权力。

两汉时，中央最高的监察机构御史台，从原有的行政体系中分离出来，成为与行政系统平行、独立的国家监察机构，并制定了监察法规《监御史九条》和《刺史六条》。到唐宋，监察制度已经趋于完善。唐代发展了隋代的监察制度,将御史台分为三院：台院、殿院、察院。分别“掌纠举百僚、审判狱讼、弹劾违法”“纠察朝仪”“巡按州县、纠视刑狱”等，各司其责。

古代监察通常采取两种方式：一是固定的监察机构；二是巡查制度。这两种方式相结合，强化了系统内部自我的约束和自我控制能力，在一定程度上制约了权力滥用。如明代御史和六科给事中可以相互纠举，都察院内部都御史与监察御史也可以相互制约。

然而，中国古代的监察法制从属于封建专制主义的政治制度，虽然能对君主起到一定的规谏作用，但对皇帝从来没有约束、监督作用。“人治”大过“法治”的弊端，使古代监察制度有时演变为皇帝的“平衡术”。

朝廷派出监察官，过段时间，监察官尾大不掉，皇帝只得派出新的监察官“另起炉灶”，滚动循环形成庞大的监察官僚系统，监察效率低下和监察效能锐减就成为了必然。

他国政治监督的经验

改革向纵深推进的同时，面临着一些新课题、新挑战，加强对公职人员的监察是个世界性课题，在历史中汲取营养诚然重要，放眼全球同样大有裨益。一些国家不断改革反腐败专业机构，并在法律框架内赋予他们更多的调查权限与手段。

新加坡被称为“亚洲最清廉的国家”，其贪污调查局的权力一直很大。他可以在没有逮捕证的情况下，逮捕涉嫌违反“反贪污法”的人员；如有必要，贪污调查局可以调查被怀疑人的银行账户、股份账户、费用账户，还可调查其妻子、儿女和代理人的账目等。

新加坡贪污调查局只要是依照刑法典进行调查，可视为警方调查，行使警方调查的任何权力。拒绝新加坡贪污调查局调查或搞攻守同盟作伪证的，将被处以2000美元以下的罚款或一年以下的徒刑，或两者并处。

在以清廉著称的北欧，监察官具有道义上的权威。瑞典最早建立监察官制度，它的监管官的权力在这几个国家中也最大，除了调查权、检查权、建议权，还拥有一定的处罚权和作为法律手段的起诉权。

北欧国家并不是靠赋予一个机构权力来反腐，而是靠综合发力实现廉洁。正如丹麦驻华大使裴德盛所说，在丹麦，反腐败是一个“内置的”概念，体现在生长环境、家庭、学校、工作场所等众多领域，“因为有良好的（道德、廉洁、法制）教育、可以信赖的政府、好的私营部门，因此我们不需要做像贪污腐败这种危险的、复杂的事情”。

历史与国内外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，他们的共同之处就是，通过立法保障监察权独立行使，形成强大的监察效力——在制度的约束下，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子；在文化与道德层面，增强不想腐的自觉。

根植于国情与新时代的创制之举

新中国成立后，监察制度的建立吸收了传统监察思想的精髓，构建出既有别于中国传统以维护皇权为核心的集权型监察机制，又与西方“三权分立”下监察隶属于立法或行政机构的模式明显不同的中国特色监察制度体系，先后经历20世纪50年代初步构建、80年代恢复、90年代起监察部门与纪律检查委员会合署办公三个发展阶段。

十八大以来，纪检监察体制改革成效显著，通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立各级监察委员会，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

随着2018年3月20日第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》，监察权力行使更加规范、边界更加清晰、运行更加透明，确保了反腐败斗争在法治轨道行稳致远。

这是一部科学实用有效、严谨细致周密的法律。为保证有效履行监察职能，赋予监察机关在调查职务违法和职务犯罪时可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等措施；对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，包括：报案或者举报的处理；问题线索的管理和处置；决定立案调查；搜查、查封、扣押等程序；要求对讯问和重要取证工作全程录音录像；特别是对采取留置措施的情形、程序、被调查人的合法权益保障等作出明确规定。

国家监察体制改革的重大决策，是实现党的监督和国家监督相协调的客观需要，也是推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。习近平总书记指出：“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”推进国家监察体制改革，着力解决实践中反腐败力量分散和体制机制不畅等问题，充分展现了以习近平总书记为核心的党中央不断强化问题意识，积极面对和化解矛盾的辩证思维。

回望历史，国家监察体制改革从全面从严治党、强化自我监督出发，走深化改革、创新体制的路子，将改革成果载入宪法和监察法，纳入法治化轨道，从而建立起适合于中国国情的监察体制，这是独一无二的创新之路，也充分体现了新时代特征、契合新时代要求。